我國環保NGO公益訴訟的優勢與困境分析

袁玉昆 山東師范大學法學院

一、環保NGO公益訴訟的概念

環保NGO公益訴訟，顧名思義就是環保NGO作為與具體案件并無直接利害關系的主體，對享有環境與資源保護監督管理權的國家行政機關的有關環境行政違法行為及企事業單位，個人因污染環境，破壞自然環境的行為損害或可能損害環境公共利益的行為向人民法院提起訴訟。這其中作為訴訟主體的環保 NGO 即 ENGO 是指致力于環境保護為社會提供環境公益服務的非營利性、非政府性的社會組織。 根據環保部 2010 年發布的《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》中所述我國環保NGO主要類型主要有環保社團、環保基金會、環保民辦非企業單位等。

二、環保NGO公益訴訟的優勢

（一）環保NGO作為主體的內在優勢

首先環保NGO自身具有公益性與非營利性，具有與生俱來的參與環境保護的熱情?！碍h保NGO是生態法人，是以追求生態利益為唯一目的的人”，這種公益目的唯一性，非營利性，使得環保NGO可以在錯綜復雜的利益格局，利益博弈中保持獨立地位，堅守環境利益。每一個環保NGO自成立之初關注點便只有環境公共利益，他們真切的希望通過自身的努力使得天更藍，水更清，這是一群單純而可愛的人，有著向往有著美好愿景的人。

其次便是環境NGO自身具備很強的專業性， 而環保 NGO 的專業性能夠適應環境公益訴訟的特殊要求。環境侵權是一種特殊的侵權行為，具有侵權主體的廣泛性、 侵權過程的復雜性以及侵權后果的嚴重性等特征。也正因如此環境公益訴訟的提起要求原告能夠證明環境違法行為的存在以及違法行為與損害后果之間具有因果關系。而這個過程中的證據的收集，不同類型的環境違法行為，環境破壞行為涉及的知識面廣，專業性極強涵蓋諸多方面。需要不同類型專業人才的匯聚，從這一點上來說，環保NGO作為一個社團組織有著得天獨厚的優勢。

（二）環境NGO公益訴訟的外在優勢

環境NGO的外在優勢主要通過其與限定多元主體中的其他主體得以體現我國現階段限定多元中的其他環境公益訴訟主體主要包括檢察機關，行政機關，個人。檢察機關2017年6月人大常委會表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。這標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。檢察機關成為環境公益訴訟的主體是我國在環境公益訴訟中的有益嘗試但檢察機關作為環境公益訴訟的主體在很多地方并不適宜。

第一，基于我國檢察機關的性質考慮，我國檢察機關是依法保持獨立的法律監督機關，而西方的三權分立體制下的檢察機關其在性質上主要是國家公訴人，以為國家和社會的公共利益發動刑事公訴和民事訴訟為主要職能，檢察機關提起 公益訴訟的職權源于其公訴職能。因而西方檢察機關提起環境公益訴訟是應有之意，而我國檢察機關一方面是法律監督機關，另一方面在訴訟中又充當了原告。從邏輯上來說自己監督自己，站在原告的角度上進行法律監督可能有失偏頗。其能否保持在法律監督中的中立性亦有待商榷。

第二，在憲法中我國檢察機關職責是：人民檢察院通過行使國家檢察權來完成自己的任務，對于相關案件依法行使檢察權；對于公安機關偵查的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免于起訴；對于刑事案件提起公訴、支持公訴；對于司法機關活動是否合法，實行監督。憲法中并沒有對環境公共利益提起法律訴訟的權力。這在法的效力位階上是不符合的。

其次便是行政機關，特別是環境與資源保護管理行政機關。一方面作為國家環境利益的代表，運用司法手段保護環境公共利益是應有之意，但筆者認為由于行政機關本身對環境公共利益保護主要通過行政手段，國家強制力保障實現，相較于通過司法手段，行政手段更具有直接性，效率更高，而環保NGO非政府性決定了他的手段是單一的，既環境NGO公益訴訟。而另一方面“怠于行政職責論”一直是學界問題焦點，盡管有學者從環保行政部門的環境執法權乏力，環保行政部門“有力無能”，提起環境公益訴訟是攜手司法形成“合力”。環保行政部門無行政執法權，提起環境公益訴訟是求司法“給力”等幾個方面進行解釋，但不可否認的是環境公益訴訟中確有一部分是因為政府的行政不足引起的，在這種確因怠于行使職責致使環境公共利益受損的情況下，使其提起公益訴訟，將職責轉嫁于司法是不負責任的。

最后是公民作為環境公益訴訟的主體，公民作為環境公益訴訟的主體首先便是缺少法律依據，我國現行實體法與程序法均沒有明確的法律規定，其次從根本上說，環境公共利益具有整體性，廣泛性，公民利益具有多元性與多層次性公民個體利益的分散導致很難形成普遍的訴求。再次我國的經濟發展是一種急速的發展，大多數個人的環境保護意識相較于歐美國家有著很大的差距，尚處于萌芽階段。且我國公民的法律意識也沒有達到成熟狀態，這是不言而喻的。

三、環保NGO公益訴訟的困境

（一）法律層面的問題

首先便是環保NGO主體資格的限制較大，我國新環境保護法第58條對環保NGO的主體資格做出了限定。這是我國新環保法經歷了4次審稿最終才得以敲定的主體資格限制，可以看出立法者在環保NGO公益訴訟中的謹慎與擔心，通過限制主體資格避免跨度過大帶了的不可預想的后果。盡管這已經是很大的進步，但對于環境NGO依然不夠.相較于我國龐大的人口基礎和逐年幾何倍數增長的環境群體性事件，可以說是杯水車薪。

其次我國現階段對環保NGO主體資格規定的法律尚不完備，且法律之間存在沖突。法律尚不完備主要體現在環保NGO提起環境行政公益訴訟中,我國在新環保法中也明確了環保NGO提起環境公益訴訟的權利，這其中的環境公益訴訟從文字解釋的角度自然包括民事，行政兩種環境公益訴訟。從實體法角度予以環保NGO主體資格法律保障，但在程序法上《行政訴訟法》卻未對環保NGO組織的主體資格明確規定2014年通過11月的《行政訴訟法》修訂案并未做出規定，而《民事訴訟法》早在2013年就先于實體法做出了規定。實體意義上的訴和程序異議上的訴是緊密聯系形成一個完整的閉環的。如果沒有程序意義上的訴，實體意義上的訴就無實現的保障，如果無實體意義上的訴，程序意義上的訴就會變成既無目的、又無內容的活動。

最后我國專門社會團體管理有關法律法規空白，我國的環保NGO作為一種社會團體，不可避免的要依照《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行辦法條例》進行登記注冊，成為民法意義上的社會團體，這種雙重管理體制不可避免的會造成登記困難，稅收法律體系不完善，進而導致公益目的不能充分實現的尷尬境遇。更重要的是雙重管理體制下有的環保NGO會存在獨立性，公益性的不充分，成為某種意義上的“閹割”過得環保NGO ,這種環保NGO還是否具備上文所述的優勢就值得商榷了。

（二）實踐方面的問題

首先便是環保NGO本身的訴求保障不足，這主要體現在三個方面第一，立案難問題盡管我國已經從《環境保護法》、《民事訴訟法》以及法律解釋等方面逐步確立環保NGO公益訴訟開展但在實踐中，因為環境公益訴訟涉及多方利益的博弈，加之現有司法體制改革依然處于攻堅階段，各級人民法院的人事，財政依然受到同級政府限制，而環境群體事件的爆發與訴諸法律又是政府不愿看到的，出于對自身利益考慮，地方法院不愿受理環境公益訴訟。2013年，中華環保聯合會一共提起8起環保公益訴訟，但無一案件被法院受理。自然之友自成立到現在總共才進行了31起環境公益訴訟。

第二便是取證困難。環境公益訴訟在證據的采集方面也存在較多困難。通常來說環境污染信息集中于企業內部極少人知曉或內部有嚴格規定是很難獲取的，環境污染信息的獲取呈現出一種的不對稱性。在這種情況下，環保NGO很難獲取相關的證據。而一般污染嚴重的企業又是當地的納稅大戶是政府眼中的“財神爺”是當地的標桿企業，出于地方保護主義作祟，一些地方政府拒絕提供有關環境污染的數據。

綜上我國環保NGO公益訴訟上尚存在諸多問題這是任何新生事物都不可避免的，但環保NGO在環境公益訴訟中具有巨大優勢，但存在的困境亦亟待解決。