關于全面實施預算績效管理的研究

張鑫 河北省灤州市財政局

預算績效以支出結果為導向，要求在預算編制、預算執行和監督過程中更加關注預算資金的產出和效果，并根據資金使用效果相應調整財政資金投入方向；預算績效更加注重支出的責任和效率，要求用更少的財政資金辦同樣的事，或用同樣的財政資金，辦更多的事。總之，預算績效能顯著提升財政資金的使用效益，有效避免財政資金低效無效、閑置沉淀等問題發生，因此，全面實施預算績效管理工作勢在必行。

一、我國預算績效發展特點

縱觀我國預算績效實施情況，大致包括以下幾個特點。一是起步較晚。自上世紀90年代開始，我國政府逐步進行了部門預算、國庫集中支付、非稅收入等一系列改革，力求從投入方面對財政資金進行控制；2013年，黨中央提出“建立預算績效評價體系”；黨的十八大報告進一步指出，要“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”；2018年，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求力爭用3-5年時間基本建成三個全面的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。總體來說，我國預算績效的改革的步伐已經加快，但當前仍處于摸索階段。二是法律保障不充分。我國2014年修訂完善的《預算法》中，首次將“講求績效”作為預算編制的原則之一，在預算編制、預算審查和批準、預算執行和監督及決算等各個環節，對績效均提出了具體要求，體現了我國預算績效管理的理念。但由于實施條例仍未出臺，法律規定又比較寬泛，實際執行時法律約束力明顯不足。三是財政部門推動為主。目前預算績效工作的開展主要是以財政為主、部門為輔。以河北省為例，實施預算績效的基礎工作，包括完善部門文本信息、梳理“部門職責-工作活動”目錄、設定績效目標指標體系等，均由財政部門提前做好后下發部門，再由部門參照模板進行修改。既增加了財政工作量，又不利于發揮部門的主觀能動性，不利于預算績效管理工作的推進。

二、當前薄弱環節

（一）預算績效推進阻力大。由于我國預算績效實施時間較短，且主要是以財政部門推動為主，導致中央、省與市縣之間、財政部門與其他部門之間對預算績效的認識差距過大，主要表現在：中央、省不斷出臺制度文件，完善績效目標指標體系，以期能夠通過推進績效預算改善服務質量、提高服務水平、強化財政資金使用效益；而市縣級部門尤其是非財政部門，推進預算績效工作往往是為了達到檢查要求，一定程度上阻礙了預算績效工作的全面推進。

（二）績效指標設定難。預算績效的難點在于如何通過已設定的績效目標指標開展有效的績效評價，從而達到監督整體項目產出效益目的。目前，全國范圍內尚缺乏一套統一的績效目標指標體系，只能由各地自行探索適合本地實情的管理模式，導致執行情況不一。以河北省為例，就近兩年執行情況來看，盡管河北省財政廳下達了績效目標指標體系模板，但由于各部門業務紛繁復雜，不能完全涵蓋所有重點項目內容，這就需要單位自行設置符合職責活動的績效目標指標，但由于缺乏可參考模板，由部門僅憑工作經驗主觀設定優良中差標準，無法設置出科學、精準、專業的績效目標指標，嚴重影響了項目績效評價工作。

（三）績效評價效果不佳。目前，績效評價工作的開展方式主要包括部門自評、財政評價、聘請第三方評價等方式。無論采用哪一種方式，績效評價報告質量都不高，財政部門無法通過績效評價報告衡量出真實的資金使用效果，這無疑與通過開展績效評價達到提高財政資金使用效益的初衷背道而馳。

三、提升預算績效發展對策

（一）強化法律約束。為切實發揮預算績效的作用，我國應參照國際上績效預算實施較為成熟國家的做法，不斷加大立法保障力度，明確責任主體，為預算績效的推進、評價結果的應用提供全面的法律保障，從根源上規范績效預算工作開展，切實發揮績效預算對提高財政資金使用效益的作用。同時，應由法律明確各級政府為預算績效實施的主體，扭轉當前由財政一家推進改革的被動局面，以確保預算績效順利推進。

（二）完善績效指標體系。面對紛繁復雜的工作活動，中央、省應在統籌考慮績效指標的易得性、可靠性和真實性的基礎上，盡快制定出一套內容全面、科學合理的績效目標指標體系，使績效評價工作有據可依。同時，中央、省應盡快出臺績效評價如何與下年度預算掛鉤的辦法，制定切實可行的量化標準，以降低預算安排項目的主觀性，不斷完善績效評價結果應用體制機制。

（三）突出績效評價重點。具體的說，可從兩方面來考慮：一是以整體情況為主開展績效評價。對項目實施總體情況較好的部門，如預算安排的項目均按計劃正在實施，或已完工的均達到了預期效果，產生了較好的社會效益，在下一年度預算安排資金時優先對該部門資金予以保障；反之，則相應削減下一年度預算安排資金；二是以具體項目為主開展績效評價。如部門年初預算安排項目雖整體實施情況不理想，但已完工的某些項目實施效果優，產生了較好的社會反響，達到了預期的產出效益和社會效益，則在下年度預算安排資金時，對該部門該類項目予以重點保障；反之，如部門項目大部分實施情況較好，但某些項目造成了資金浪費或閑置，則相應削減該部門下年度該類資金安排。總之，通過全面開展績效評價工作，得出整體客觀的績效評價結果，幫助政府篩選出應重點保障項目或應剔除項目，以便在下年預算安排時能夠分類安排財政資金，以切實達到優化資源配置，節約支出成本，將財政資金使用效益最大化。