對財政支出項目預算事前績效評估工作的思考

王宏斌 劉敏 程文

江蘇天元會計師事務所有限公司

為了進一步推動各地規范開展財政支出項目預算事前績效評估工作，不斷提升項目事前評估質量和評估工作效率，現就如何開展財政支出項目績效評估工作予以闡述，以供各地在實際工作中參考借鑒。

一、項目事前績效評估的概念及原則

（一）財政支出項目預算事前績效評估概念

財政支出項目預算事前績效評估，是指各級財政及其部門單位在預算編制過程中，依據有關政策、部門和單位發展規劃等內容，運用合理、科學的方法，對擬使用財政性資金安排支出項目預算設立必要性、編制科學性、投入經濟性、實施方案可行性、項目支出有效性、籌資合規性、績效目標合理性等進行客觀、公正的評估。

（二）財政支出項目預算事前績效評估原則

1.堅持公共財政原則。在按照量力而行、突出重點、統籌兼顧的預算安排方針要求前提下，保證項目支出預算需要，著力支持國家重點領域改革和重大發展戰略，提高保障和改善民生水平，以實現最優績效為目標。

2.堅持績效導向原則。堅持以成本控制和績效導向理念為出發點，以投入、產出和效果為評估重點，注重項目預算成本效益，對項目預算決策情況進行綜合評估。

3.堅持科學規范原則。財政支出預算事前績效評估應通過規范的程序，采用定性與定量相結合的方法，保證評估結論科學可信。在對申報預算項目支出進行充分可行性論證和嚴格審核的基礎上，按照成本最小化和效益最大化的要求確定項目預算額度。

4.堅持客觀公正原則。事前績效評估必須堅持公開、公平、公正地審核與評估，切實增強項目預算的透明度和科學性，進而才能有力推動預算績效管理標準科學、方法合理、程序規范、結果可信。

二、項目事前績效評估目標、范圍、內容及其指標設定

（一）評估目標

通過對財政支出項目預算績效事前評估，項目評估小組須對該項目預算的績效作出總體評估，得出該項預算績效評估結果，提出項目合理的預算建議金額和項目預算實施所應實現的績效目標，提交項目預算績效評估報告，進而為財政部門預算安排提供重要的參考依據。

（二）評估范圍

主要包括財政部門委托交辦的財政支出項目預算和具體項目預算金額控制范圍值、增長幅度值、時間范圍及績效評估相關要求等。

（三）評估內容

1.預算立項必要性。主要評估預算項目設立是否有迫切的現實需求和確定的服務對象，是否與國家、省市、相關行業政策相關，是否與主管部門職能、規劃及年度工作重點相關，是否屬于財政資金支持范圍等。

2.預算編制科學性。主要評估項目預算編制方法是否先進、程序是否規范、內容和金額是否精準、依據是否合規等。

3.預算投入經濟性。主要評估項目投入產出比是否合理，投入成本測算是否充分，是否以同樣的投入產生更多的產出，成本控制措施是否科學有效等。

4.預算項目實施方案可行性。主要評估項目實施方案是否經過前期論證、是否進行集體決策、是否合理可行、是否規范完整，是否制定有效的過程控制措施和保證項目績效可持續發揮的配套機制等。

5.預算項目支出有效性。主要評估衡量以前年度財政安排的該類項目預算資金使用效果；在此基礎上審核評估項目支出預算安排是否繼續有效等。

6.預算項目籌資合規性。主要評估項目財政投入方式是否合理，項目事權與地方財權是否相匹配，資金來源渠道是否合法，資金籌措程序是否合規，籌資風險是否可控等。

7.預算績效目標合理性。主要評估項目預算績效目標是否制定明確，是否量化、細化、可衡量，是否與相關規劃、計劃相符；績效目標指標值是否合理、可考核；是否與現實需求相匹配等。

（四）指標體系設定

依據上述事前績效評估七個方面的內容，項目事前績效評估指標可設定7個一級指標，并相應分解設定二級指標和三級指標。具體評估指標體系和權重標準設定如下：

A、項目立項的必要性(10分)。

A1項目預算立項依據的充分性（6分）：A11立項依據的相關性、直接性（6分）。

A2項目立項實施的必要性（4分）：A21立項實施的重要性（2分）；A22立項實施的客觀必要性（2分）。

B、項目預算編制的科學性(20分）。

B1預算編制指導思想的正確性（2分）：B11指導方針的正確性（1分）；B12指導思想的正確性（1分）。

B2預算編制方法的先進性（2分）：B21采用零基預算或因素編制法(2分）。

B3預算編制程序的規范性（2分）：B31實行逐層逐級逐個項目匯總編制（1分）；B32實行可研論證和集體決策研究確定（1分）。

B4預算內容和金額的精準性(12分）：B41預算內容和金額測算準確性（4分）；B42預算支出明細項目配置和劃分恰當性（4分）；B43預算項目支出安排的合規性（4分）。

B5預算編制的依據的公允有效性（2分）：B51預算編制文件適用性、預算單價公允性、定額標準時效性(2分）。

C、項目投入的經濟性（10分）。

C1項目預算投入的經濟性(4分）：C11投入效益率(2分）；C12專項投入必要性（2分）。

C2項目預算投入的節儉性（2分）：C21現有資源利用率（2分）。

C3項目預算投入的適用性（2分）：C31投入性價比率(2分）。

C4項目預算投入的公共性（2分）：C41財政供給率(2分）。

D、項目實施方案的可行性(17分）。

D1項目預算實施方案的可行性（17分）。

D11項目推進方案的完整性（4分）；D12項目制度方案的規范性（3分）；D13項目技術方案的針對性（3分）；D14項目財務方案的健全性（5分）；D15項目環評方案的科學性（2分）。

E、項目支出的有效性（4分）。

E1項目支出的有效性（4分）：E11項目執行績效性(2分）；E12項目支出可持續性（2分）。

F、項目籌資的合規性（4分）。

F1項目籌資的合規性（4分）：F11來源構成合規性（2分）；F12償還計劃合規性（2分）。

G、項目績效目標的合理性（35分）

G1項目績效總體目標（5分）：G11目標1：.... 目標2：..... 目標3：......。根據項目預算安排情況預測最終實現的績效目標，定性描述和定量描述相結合。

總目標下設分項目標：

產出指標（15分）

G2數量指標（7分）：G21指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

G3質量指標（4分）：G31指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

G4時效指標（2分）：G41指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

G5成本指標（2分）：G51指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

效益指標（12分）。

G6經濟效益指標（3分）：G61指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

G7社會效益指標（3分）：G71指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

G8生態效益指標（3分）：G81指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

G9可持續影響指標（3分）：G91指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

滿意度指標（3分）

G10服務對象滿意度指標（3分）：G101指標1：.... 指標2：.... 指標3：......。

上述績效總體目標和分項目標下設的三級指標，需要根據各個具體項目內容和部門單位職能任務等情況，由各個部門單位先行編制具體預算績效目標和效益目標申報。在此基礎上，進行細分、量化和設定。

三、項目預算事前績效評估方式方法及評估依據

（一）項目預算事前評估方式包括社會問卷調查、項目評價現場調研、召開不同類型座談會、向專家研討咨詢等方式。

（二）項目預算事前評估方法包括因素分析法、對比分析法、成本效益分析法、查證詢問法、公眾評判法及其他評估方法。根據評估對象的具體情況，可采用一種或多種方式、方法進行評估。

（三）項目預算事前績效評估依據。

1.與項目預算相關法律、法規和規章等；

2.與項目預算安排相關的國家及政府制定的國民經濟與社會發展規劃和方針政策等；

3.與項目預算編制相關的預算管理制度、資金及財務管理辦法等；

4.預算項目部門（單位）的職責、年度工作計劃和中長期發展規劃等；

5.與項目預算編制相關行業政策、行業標準及專業技術規范等；

6.該項目預算編制明細資料，主要包括項目立項的政策文件、會辦紀要、可行性研究報告、項目預算編制明細測算表及電子表格等；

7.預算項目實施方案及績效目標指標設定申報情況資料，包括項目實施方案以及項目實施后預期的經濟效益、社會效益以及生態效益等。有關績效指標情況應盡量細化、量化；

8.與預算相關的單位財務會計賬表資料、部門單位機構設置及崗位職責業務資料、與上級簽訂的年度目標責任制資料等；

9.以前已經實施的相關審計報告資料等。

四、項目預算事前評估的組織實施

（一）計劃與立項。根據委托協議計劃要求，確定開始評估的工作時間和工作計劃，準備對部門單位項目支出預算事前績效評估。

（二）組成項目組。根據評估計劃，確定項目組人員和項目組組長，并開始實施評估工作。

（三）搞好評前調查。

一是搞好調研，收集資料；二是設計相關評估表格；三是編制評估實施方案；四是制發評估通知書，布置單位自評。

（四）現場實施評估。

項目組應按照評估實施方案確定的重點內容，結合前期調查了解的信息，認真審核、檢查項目支出預算編制資料，對有關績效評估指標進行認真的評估分析，準確計算評估項目支出預算總額及其明細構成金額，核定有關績效目標值，揭示項目預算編制方面存在的問題，適時進行評估取證，搞好評估證據的采集，編制評估工作底稿。

（五）分析評估。

財政支出預算項目績效評估按照設定的評分標準對評估指標打分，形成最終評估結論，確定績效評估等級，其中：優（90分（含）～100分），良（80分（含）～89分），一般（70分（含）～79分），差（60分（含）～69分），不合格（60分以下）。根據評分及事前評估結果情況，也可將事前評估結論分為“予以支持”、“部分支持”和“不予支持”三種，“予以支持”的項目在年度預算時予以優先考慮，“不予支持”的項目，除不予安排項目預算外，還要一定程度上核減項目預算控制數。

（六）撰寫并提交評估報告。項目組在進點評估實施結束后，應認真撰寫績效評估報告，在征求部門單位意見基礎上，按規定的時間出具項目預算績效評估報告，并及時報送委托財政機關。