完善環境公益訴訟制度

沈吳冕

摘 要：2018年4月27日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國人民陪審員法》規定環境公益訴訟陪審制度的基本條件，這為環境公益訴訟制度的有序開展奠定了良好的理論基礎，這是我國環境訴訟制度方面的新突破，也勢必為陪審制度更進一步的發展開創了新局面。但環境公益訴訟案件較為復雜，而條文中的規定過于簡單、抽象，無法填補實際環境公益訴訟案件工作中的漏洞，遠不能應對實際工作中產生的困難。為更好的滿足具體環境公益訴訟案件的需求，對于環境公益訴訟陪審制度的人民陪審員任選機制、專家陪審員選任制度缺乏可操作性、陪而不審、缺乏激勵機制等一系列的問題，還需要通過科學分析、合理的解釋和后續的立法加以完善，以保障環境公益訴訟陪審制度有效地處理環境公益訴訟案件，努力讓人民群眾在每一個環境公益訴訟案件中感受到公平正義。

關鍵詞：公益訴訟;人民陪審;事實認定

2012年新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。這是環境公益訴訟首次被寫入法律之中。但2012年-2014年我國環境公益訴訟案件數量卻幾乎為零，直到2015年的《環境保護法》實施以后，筆者通過《中國環境司法發展報告（2015-2017）》、《中國環境資源審判（2016-2017）》、《中國環境資源審判（2017-2018）》觀察到環境公益訴訟案件數量、檢察機關提起公益訴訟的案件呈現不斷增長的趨勢。 自環境公益訴訟案件數量呈不斷增長的趨勢，特別是檢察機關提起公益訴訟的數量出現激增的前提下，學界不斷在研究對環境公益訴訟制定，但是大多集中在訴訟主體和程序規則等相關領域，而環境公益訴訟陪審制度卻很少被關注。《人民陪審員法》中對環境公益訴訟的陪審制度的規定僅有3條，如果不進行細化，那么環境公益訴訟陪審制度的運用將無法滿足實際工作的需求，無法達到制度本身的預期。因此可通過不足之處的分析提出可能的解決方案，以保證環境公益訴訟陪審制度的良性發展。

一、人民陪審制定對公益訴訟存在的不足之處

（一）人民陪審員選任機制不夠科學

《人民陪審員法》第五條規定“擔任人民陪審員，一般應當具有高中以上文化程度。”根據這條規定各地法院對人民陪審員的選任往往偏向于“高學歷、高素質”，普通社會公眾很難成為人民陪審員，人民陪審員大多從黨政機關和事業單位的工作人員中選取，如黨政干部或政協委員、人大代表、高校教師等，他們中大多數都是社會中的精英。過度強調人民陪審員的“精英化”不僅明顯違背了這一制度所可能體現的司法民主功能，更重要的是違反了理性法律論辯規則中的真誠性原則，從而限制了其司法功能的發揮。《人民陪審員法》對人民陪審員的任期規定為五年，而非“一案一選”制，且對是否連任沒有做出規定，這樣很容易使有的陪審員連續擔任陪審員成了所謂的“陪審專業戶”。陪審員任期制不利于調動和保持其參與陪審的積極性，也有悖于設立陪審制度的初衷，不利于發揮陪審員在審判者應起的作用，也失去了人民陪審的意義。五年的任期過長，容易使腐敗滋生，“人情化”會影響法律的公平正義，最終降低人民群眾對公正司法的信任感。

（二）專家陪審員選任制度缺乏可操作性

環境公益訴訟案件由于涉及對象廣泛、社會關系復雜、科學技術性強等特點，這就要求參與審判的人員具備相應的環境專業知識和經驗。專家陪審員的加入可對相關的證據和專業性問題的審判提供幫助。但我國法律對環境公益訴訟案件專家陪審員應該具備的資質、學歷等要求并未作出明確規定，從而導致在司法實踐中組建專家陪審員隊伍的標準各有不同。雖然《人民陪審員法》第五條規定“擔任人民陪審員，一般應當具有高中以上文化程度。”但這與環境公益訴訟案件所需人民陪審員的專業性不符，而且現行的“隨機抽取”任選方式與專家陪審員的行業特點難以契合。所以對于此類案件專家陪審員的任選機制有待作出進一步明確的規定。

（三）陪而不審已成為常態化現象

在環境公益案件審理中，人民陪審員僅僅作為“湊數”的角色，其各項審判權力不能得到合議庭的充分保障，極大地影響了人民陪審員的參陪積極性，陪而不審的現象由此產生。有些人民陪審員僅把參與環境公益案件的程度停留在“陪”的層面上。也就是說，在審判具體環境公益案件時，有些人民陪審員只是充當“陪”的角色，坐在審判臺上，做一做樣子，擺一擺架勢，有的甚至從頭至尾一句話也不說，整個庭審過程完全由法官來操縱，所以這就使得人民陪審員參與環境公益案件審判僅僅流于形式，而這種形式意義上的陪審也毫無實際價值可言，人民陪審員在這種情況下也完全成了法官的陪襯。另外，有些人民陪審員不但陪而不審，而且還合而不議。這是指在合議庭具體評議環境公益案件時，也僅是由審判長一人綜述案件事實，闡述相關法律規定，并擬定出案件的處理意見，而作為合議庭組成部分的人民陪審員在這時起的作用只是點點頭，表示一下同意。在這種情形下，人民陪審員也是充當了一次擺設，根本沒有實質的參與案件評議，當然這與案件審理時沒有實質參與審判也是密切聯系的。陪而不審、合而不議的現象影響惡劣，它使得我們的人民陪審員制度成了擺設，人民陪審員制度的價值更因此無法得到體現，名義上的有人民陪審員參與的合議庭審判，實際上卻成了法官的獨任審判。

（四）缺乏相應的激勵機制

在司法實踐中，絕大多數人民陪審員具有本職工作，但環境公益訴訟案件審理過程中往往存在著案情復雜、耗時長等特點，同一環境公益訴訟案件需要多次開庭或合議。這勢必占用人民陪審員的工作時間，影響他們的正常工作。但與之不相稱的是，我國對人民陪審員的經濟補助缺乏明確地激勵。《人民陪審員法》雖然在第三十條規定“人民陪審員參加審判活動期間，由人民法院依照有關規定按實際工作日給予補助。人民陪審員因參加審判活動而支出的交通、就餐等費用，由人民法院依照有關規定給予補助。”但是具體實施各地不同。就我院而言，人民陪審員的補助標準為100元/次。低廉的補助標準與人民陪審員的付出難以相當，這必然打擊人民陪審員參加環境公益訴訟案件的積極性。所以建立統一有效的人民陪審員激勵機制和補助標準對于環境公益訴訟制度的完善有極大地幫助。

二、完善環境公益訴訟中的陪審制度

（一）優化人民陪審選任制度

（1）放寬陪審員任選條件。《人民陪審員法》對陪審員的學歷要求是高中以上，但對于部分農村或貧困地區來說，那些公道正派、德高望重的人可能達不到這一要求。為了能讓更多群眾實際參與案件的審理，有必要放寬對人民陪審員的學歷要求。在很多法官的觀念里面，人民陪審員的素質與其學歷呈正相關，但實際上解決糾紛的能力更依賴于個人的實踐經驗。許多村干部可能只有小學、初中學歷，但因為長期扎根基層，社會閱歷和經驗豐富，對鄉土人情比較熟悉，熱心陪審事業，有助于法官深入基層調查，更好地掌握環境公益訴訟案件的一手資料，所以不能將高學歷作為評價陪審能力的門檻。很大一部分熱心參與陪審的普通大眾被婉拒就是因為學歷達不到要求。因此，放寬人民陪審員的學歷要求具有現實意義。對于主動報名加入人民陪審員隊伍的群眾，只需對其個人信息、工作經歷等做簡單登記即可，不需要用硬性條件對其進行限制。只有這樣，才能充分發揮“平民智慧”。

（2）縮短陪審員任期。這是針對“陪審專業戶”及陪審員的選擇不具廣泛性的弊端的。任期過長會打消人民陪審員的積極性。我國規定陪審員的任期是5年，我認為這個時間偏長，應當適當縮短。其次，規定在一定的期限里一個陪審員只能參加一次審判，確保一審一換。

（3）宣傳陪審員制度。在我國，普通群眾對陪審員的認知大多來自網絡、電視、報紙等媒介，即便是聽說過人民陪審員，也不清楚人民陪審員的具體工作是什么，更不明白如何成為一名陪審員及陪審員對法院工作的意義。更有人直接表示，壓根不知道陪審員是怎么回事。因此，在法律制度不斷完善，人民法治意識不斷加強的今天，對人民陪審員制度的宣傳勢在必行。通過多媒體循環播放《人民陪審員法》，解釋人民陪審員的重要意義及選任條件，讓更多群眾了解人民陪審員;通過在各鄉鎮、機關單位張貼人民陪審員的選任告示，讓更多熱心公益的人參與到這項公益失業中;通過法院活動日和法治宣傳日，讓普通群眾觀摩庭審，了解人民陪審員實際的工作內容。

（二）完善專家陪審制度

（1）明確專家陪審員遴選要求。目前，我國對于專家陪審員的遴選要求主要依據 《人民陪審員法》進行，但環境公益訴訟案件由于其專業性較強，在司法實踐中對人民陪審員的素質提出了更專業的要求。因此，對此類案件中專家陪審員的遴選要求有必要在《人民陪審員法》規定的基礎上，進行更精確的限制。當然，為了保證法律的一致性，專家陪審員的遴選程序也理應與人民陪審員的遴選程序相符合。

具體來說，在年齡上，需年滿28周歲;在學歷方面，專家陪審員的文化程度應在大學本科及以上;在專業方面，專家陪審員必須掌握環境保護方面的專業知識或技能，并且在此領域服務滿三年;在其他方面，應擁護中華人民共和國憲法，遵紀守法、品行良好、公道正派，具有正常履行職責的身體條件等。

（2）細化專家陪審員遴選程序。第一，建立專家名冊。人民法院可結合司法實踐中涉及環境公益訴訟的典型案件確定所需專家的專業知識類型，如建工質地、生物醫學、環境科學等多種學科，然后根據不同類型在全省范圍內統計專家數量，按類型建立專家名冊。然后根據不同案情，從專家名冊中隨機選取一定數量的專家名額，建立候選專家名冊。此外，專家還可以通過專家自薦，基層組織、專家所在單位向人民法院推薦等方式進入候選專家名冊。

第二，審查專家資格。人民法院可就專家陪審員的資格向同級政府進行核查，同時征詢候選專家的意見。如有需要，也可采納專家所在單位、經常居住地的基層組織的意見。

（三）提高陪審參與度

人民陪審員的選任僅僅是保證陪審制度發揮作用的前提，只有在科學合理選任陪審員的基礎上保障陪審員的高質量參審，方能最大程度的實現環境公益訴訟陪審制度的作用。陪審員對案件沒有實質性的決定權是人民陪審弱化的一個主要因素。在環境公益案件的審理過程中，人民陪審員因為沒有實際決定權，勢必將決定權交付給審判經驗豐富且具有實際決定職權的法官，無法將自己人民陪審員的職能發揮到最大。因此，陪而不審的問題就顯得尤為突出。為了激發人民陪審員參與案件的陪審積極性，應從賦予人民陪審員適當的決定權著手，這是改善人民陪審環境重要的一點。具體可細化為，當人民陪審員參加三人合議庭審判案件時，對事實認定、法律適用，人民陪審員可獨立發表意見，行使表決權。當人民陪審員參加七人合議庭審判案件時，對事實認定，獨立發表意見，并與法官共同表決;對法律適用，可以發表意見，但不參加表決。（人民陪審員法第二十一、二十二條）當然，人民陪審員不具有與審判員相當的審判能力，案件的法律適用與最終判決不能由人民陪審員主導。更重要的是，讓人民陪審員及時參與環境公益訴訟案件的審理過程，不僅能激發人民陪審員的積極性，而且能及時有效地監督和制約審理法官。

（四）加大財政投入

任何制度的實施都離不開財政支持。只有足夠的財政支持才能使人民陪審員制度發揮最大作用。財政支持不僅體現在對法院工作的各種軟硬件保障上，更體現在對人民陪審員因工作耽誤所損失的經濟支持上。人民陪審員大多有自己的本職工作，在行使陪審的權利時，需要付出較多的精力和經濟成本。如果沒有對應的經濟補償，其參與陪審的意愿會不斷降低。因此財政補助能保障人民陪審員更有效地行使自己的權利。細化后勤保障標準，提高陪審待遇，對陪審員時間精力付出予以相當補償，這些措施一方面能使陪審員受益，另一方面更能激發其參與司法、維護公平正義的正確價值觀和榮譽感，從而使陪審的積極性最大化。

參考文獻

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