論西方公共行政理論的中國本土化

李英杰 洪波 張慶釗 張晨濤

摘 要：西方公共行政理論依核心價值的側重不同可劃分為工具理性和價值理性兩個譜系。我國政府治理積極對西方公共行政理論本土化并取得顯著成效，但也仍舊存在較大的發展空間。融合工具理性和價值理性的核心價值，可以為我國公共行政提出提升服務的質量和效率、深化公民政治參與程度以及實現社會公平的標準化要求。為此我國應當采取改革政府官僚體制、健全績效評估的群眾參與機制、杜絕公眾政治參與的形式主義等措施，以建設受到廣泛認可的服務型政府。

關鍵詞：西方公共行政理論;工具理性;價值理性;本土化

一、西方公共行政理論的工具理性與價值理性

工具理性和價值理性的概念源自韋伯的《經濟與社會》。所謂工具理性，強調手段-目的的合理性，以計算和推理實現預設的目標，漠視人的一切情感和精神力量;價值理性則關注行為本身的合目的性，不關注結果而關注追求行為本身所具有的意義。在公共管理中，工具理性代表著其管理的屬性，即經濟、效率和效果;價值理性代表著公共的屬性，即公平、民主和自由。工具理性和價值理性并非二元對立的關系，二者始終難以截然分開。

西方公共行政理論自威爾遜在1887年發表《行政學研究》至今已有133年的發展，其間大致經歷了八個階段：以威爾遜為代表的傳統行政理論;以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論;以薩瓦斯為代表的民營化理論;以奧斯特羅姆為代表的民主行政理論;以胡德為代表的新公共管理理論;以登哈特為代表的新公共服務理論;以希克斯為代表的整體政府理論;以及以穆爾為代表的公共價值理論。董禮勝教授以工具理性和價值理性為標尺對上述理論進行了評析，并區分了包括傳統公共行政理論、民營化理論、新公共管理理論、整體政府理論在內的工具理性譜系和包括新公共行政理論、民主行政理論、新公共服務理論、公共價值理論在內的價值理性譜系。

二、西方公共行政理論的中國本土化

有文明的地方就會有公共管理，在不同的社會發展階段公共管理呈現出不同的價值理念和管理方式，并服務于不同人群的利益。自公共管理成為一門專門的學科以來，其服務對象由少數利益群體擴展至全體公眾，其中工具理性逐漸發展為向社會全體提供高效率、高質量的服務;價值理性逐漸發展為促進和維護社會的公平、民主與自由。

（一）工具理性譜系理論的中國本土化

薩繆爾森在《公共支出的純理論》中對純粹的公共產品和準公共產品進行了區分，薩瓦斯根據物品和內在特性進一步提出了物品和服務的供給的12種制度安排。公共產品生產者和提供者的區分為政府一些部門的民營化改革提供了理論基礎。撒切爾夫人為改變政府財政赤字狀況率先在英國十二個公共服務領域展開了民營化改革，并在之后幾年取得一定成效。我國于上世紀90年代為提高國企效率和減輕負擔進行了所謂“抓大放下”的國有企業股份制改革和民營化改革，國企改革使國企由1997年虧損502億元扭轉為2002年盈利286.9億元，從整體的效率角度來考慮是一次成功的民營化理論本土化。但是由此造成的累計2800萬職工下崗嚴重損壞了眾多家庭的利益和社會秩序;同時在民營化過程中存在著的廣泛的政府成員謀求私利和不負責任的“甩包袱”的現象導致了大量不必要的效率損失，如十堰市公交的民營化即由于當地政府的轉移責任而失敗，政府被迫對城市公交系統進行“逆民營化”。

新公共管理理論實質上是對民營化理論的深化，“企業家政府”的概念即出自于此。“企業家政府”在政府與公眾之間構建起了平等、自由的市場關系，通過多元供給主體間的競爭來提升公共產品和服務的提供效率以滿足“顧客”需求。但是這一理念忽視了政府源于社會的基礎，將公眾所有政府的一體關系轉變為政府和顧客的二元對立關系，且這種關系僅包含經濟因素，忽視了公眾的政治需求。同時，奧斯本和蓋布勒所提競爭性政府在實踐中并不盡如人意。如我國許多地方政府為在競爭中占據優勢不惜以破壞環境為代價大力發展GDP，造成了嚴重的環境污染。競爭關系加劇了地方政府各自為政的行為，尤其不利于有外溢性的地方公共產品的供給。

整體政府理論是對新公共行政理論的一次修正。希克斯力求通過政策、管制、服務和監督四大治理活動改變政府組織的過分功能導向，構建整體政府。以布萊爾為首的英國工黨采取了整體政府改革，建立起跨組織的治理機構，在當時獲得了廣泛的社會支持。我國的整體政府改革集中體現在行政審批制度改革上，2002年嘉興市成立行政審批服務中心，后又在全國率先開展行政審批層級一體化改革。在電子政務的推動下，政務超市、一站式服務等模式提高了整體政府的服務質量和效率，增強了政府的責任意識。整體政府建設仍有很大的發展空間，如對公眾具有特殊性的利益訴求的回應性有待提高，有必要改變傳統的“政治勢能和群眾鬧大”的問題解決途徑。此外，整體政府也難以回應政治等其他方面的要求。

（二）價值理性譜系理論的中國本土化

在價值理性譜系理論中，新公共行政理論的核心價值為社會公平，民主行政理論為踐行社會公平，新公共服務理論為公民權，公共價值管理理論為公共價值創造。綜合來看，價值理性譜系理論的主張有兩方面，一是實現社會公平，二是深化公民參與政治的程度。

社會公平的直觀體現為社會貧富差距，最為公認的衡量依據是基尼系數。改革開放以來，我國基尼系數一路飆升，由1978年的0.16提升至2016年的0.465，連續數年高于國際通用貧富分水嶺。收入的差距同時體現在城鄉、區域和行業之間，過大的貧富差距制約著公眾的幸福感指數，也不利于社會秩序的穩定。由于城鄉二元結構、行政性壟斷、制度性腐敗等深層次制度性弊病在短期內難以徹底打破和消除，其仍將從反面對收入分配繼續產生影響。弗雷德里克森等人的社會觀念受約翰·羅爾斯基于無知之幕提出的最小最大化原則的影響，即主張改善社會中境況最壞的人群的生活水平。我國目前正處于脫貧攻堅戰的決勝階段，力求在2020年實現全部脫貧，進入全面小康社會。未來一段時間政府的主要任務應當是維持扶貧力度以避免返貧，并努力打破城鄉二元結構，推動地區間均衡發展。