國內外孤兒幫扶制度梳理及反思

摘 要：文章在對國內外孤兒幫扶政策和項目進行梳理與解讀的基礎上，對相關政策和項目取得的基本經驗和存在的問題進行反思，從幫扶主體、幫扶內容、幫扶客體、幫扶效果等方面進行評價，提出要構建全員協同參與的大社會幫扶機制，實現物質性幫扶與發展性幫扶的精準供給，探索“輸血式+造血式”的雙向融合幫扶模式。

關鍵詞：孤兒幫扶;制度;反思

2020年全面建成小康社會是我們黨向全體人民和歷史作出的莊嚴承諾。消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是黨在全面建成小康社會中的重要使命和任務。作為脫貧攻堅的重點對象，對孤兒群體實施精準幫扶和積極關注，既是當前的一個重要政治課題，也是一個影響深遠的社會課題。據官方統計，截至2018年底，全國共有孤兒30.5萬人。面對如此龐大的孤兒群體，如何對他們實施民政救助，將救助和幫扶延伸到孤兒成長過程的方方面面，是我們在脫貧攻堅中必須思考和解決的問題。因此，必須在充分借鑒和研究國內外孤兒幫扶制度、項目的基礎上，進一步提升孤兒精準幫扶的能力，為進一步打好脫貧攻堅戰提供政策參考和智力支持。

一、國內外孤兒幫扶政策與項目梳理

（一）國內外孤兒幫扶政策梳理

1.國外的孤兒幫扶政策梳理。由于社會福利政策與經濟發展水平息息相關，且呈現出不同的階段特征。國外對孤兒的救助主要從兒童社會福利的角度進行的。早在1601年，英國女王伊麗莎白便頒布了世界上最早的社會保障法——《濟貧法》，以法律制度的形式明確了對包含孤兒在內的貧困人民的救濟，開創了兒童社會福利立法的先河。其后，隨著工業革命開展和政府職能的轉型，西方國家在兒童社會福利體制建設方面不斷完善，逐步形成了以社會救助型兒童福利、教養取向發展型兒童福利、社會保護型兒童福利以及社會參與式整合性兒童福利為代表的四種兒童福利范式，并產生了影響深遠。社會救助型兒童福利范式認為教養兒童是家庭的私事，國家在兒童救助保護中只扮演剩余性和最后出場者角色，只有不得已時國家才承擔救助責任，且救助對象多局限于棄嬰、孤兒、殘疾兒童等特殊弱勢群體，其更多強調個人責任和自力更生。教養取向發展型兒童福利，特別關注兒童的社會化發展過程，聚焦所有兒童的啟蒙教育以及生理、心理、人格等方面的健康發展，充分挖掘兒童的潛能，使其成為社會有用之才。社會保護型兒童福利認為兒童是社會上最需要關懷和保護的弱小群體;教養兒童不僅是家庭的責任更是國家的重要職責;注重關心兒童的價值和個人尊嚴;在兒童的保護中需要社會各界專業人士如社會工作者、醫務工作者以及法律工作者等的積極介入與干預。社會參與式整合性兒童福利認為個體是兒童社會福利事業的核心，兒童不僅僅是消極被動的接受教養、保護、救助，更應該積極主動的參與社會生活，要積極發揮主觀能動性。

2.中國國內的孤兒幫扶政策梳理。我們黨和政府歷來重視對孤兒的幫扶和救助，進入新世紀以來，2006年3月民政部等15個部門聯合頒布了《關于加強孤兒救助工作的意見》，首次提出“建立政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與的孤兒救助保護工作機制”，采取多種形式妥善安置孤兒，滿足孤兒在基本生活、教育、醫療、就業和住房等方面的基本需求，鼓勵社會力量參與孤兒救助。這是國內首個關于孤兒救助的綜合性制度文件，所倡導的公平性原則、城鄉一體化原則、以國家為主導的原則具有劃時代的意義，是中國兒童福利發展史的里程碑。2010年11月，國務院辦公廳頒布了《關于加強孤兒保障工作的意見》，進一步明確了孤兒安置的渠道，倡導采取親屬撫養、機構養育、家庭寄養、依法收養四種方式妥善安排孤兒生活，并從建立孤兒基本生活保障制度、提高孤兒醫療康復保障水平、落實孤兒教育保障政策、扶持孤兒成年后就業、加強孤兒住房保障和服務等方面進一步健全孤兒保障體系，維護孤兒的基本權益。《意見》還提出要加強兒童福利機構建設，完善機構設施，拓展工作隊伍，發揮福利機構作用，切實為孤兒的成長提高專業化的保障。2019年，在脫貧攻堅戰進入決勝的關鍵階段，為解決事實孤兒的生活困境，民政部等12個部門聯合頒布了《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》，將事實無人撫養兒童納入孤兒福利保障范圍，從申請、查驗、確認、終止等環節規范救助資格，從生活保障、醫療康復、教育資助、關愛服務等方面對事實孤兒進行救助，提出可以“引入專業社會組織和青少年事務社工，提供心理咨詢、心理疏導、情感撫慰等專業服務”，培養孤兒的健康心理。在這些政策的指導和鼓勵下，“孤兒高等教育助學工程”、“殘疾孤兒手術康復明天計劃”等一大批項目大量涌現，國內的兒童福利和救助機構不斷增長，國內對孤兒的幫扶更加持續全面深入。

（二）國內具有代表性的孤兒幫扶項目梳理

1.孤殘兒童高等教育助學工程。該項目是由中國兒童福利和收養中心，聯合重慶城市管理職業學院、長沙民政職業技術學院、北京社會管理職業學院等高校，通過高校單獨招生和統一招生的方式使大齡孤兒接受高等職業教育，不斷提升他們的受教育水平。項目經費由民政部本級福利彩票公益金承擔。該項目自2008年實施以來，資助了2300余名孤兒學生完成了職業教育，學生在校期間能夠在學習、生活、心理、健康、發展上得到切實關愛。2019年3月在對重慶城市管理職業學院133名在校孤兒學生的抽樣調查中，有98%的學生認為助學工程對自身的學習態度和生活產生了很大的積極影響，100%的學生對學校助學工程的整體評價表示滿意，“助學工程”取得了良好的社會效果。2019年，原孤殘兒童高等教育助學工程項目停止，“福彩圓夢·孤兒助學工程”開始實施，項目資助對象擴展至所有考入普通全日制本科院校、高等專科學校和高等職業學校的孤兒學生，項目由各級民政部門具體負責組織。

2.孤兒醫療康復明天計劃。“明天計劃”是專門支持殘疾孤兒進行手術治療和康復訓練的公益項目，由福利彩票公益金提供資金支持，各級民政部門負責具體實施。2004年，民政部啟動了“明天計劃”，在項目實施伊始專門針對福利機構收養的0至18周歲具有手術適應癥的殘疾孤兒，其后項目不斷增加投入、擴展規模，2018年項目實施對象擴展至社會散居孤兒，民政部專門制定了《“孤兒醫療康復明天計劃”項目實施辦法》，拓展了項目報銷和受益群體范圍，優化了項目實施的工作流程，全面規范了項目資金的使用，明天計劃全面納入兒童福利工作范圍。項目開展十多年來，資助了12.5萬名孤殘兒童進行手術治療和康復訓練，取得了良好的社會反響。

3.慈幼共創·愛心護航散居孤兒幫扶項目。此項目是由重慶兒童救助基金會發起，圍繞孤兒的身心發展需要，通過個案管理、周末學堂、心理輔導、小組活動等方式解決孤兒在成長方面遇到的問題，幫助孤兒解決生活學習困難，促進他們身心健康，盡快融入社會。項目主要從散居孤兒的個體需要出發，以心理咨詢師和社會工作者為主要力量，動員孤兒的朋友、學校老師、監護人、志愿者、政府工作人員等協同參與，將心理輔導和社會工作方法相融合，全方位重點關注孤兒的心理需求和能力發展。2014年，重慶永川164名散居孤兒成為首批幫扶對象，項目實施一年多以后，孤兒的人際交往、溝通協調、學業成績都有了大幅度的提升。

二、國內外孤兒幫扶政策與項目的總體評介

（一）政府發揮主導作用，社會力量積極參與

在孤兒的幫扶中，政府是實施主體，親屬、社會組織等其他社會力量是補充，為孤兒的救助提供支持，幫扶主體呈現多元協同特點。不同的幫扶主體之間的職能以及側重點各不相同。政府在孤兒的幫扶中承擔著政策指導、資金供給、項目安排、機構建設等職能，側重于幫扶政策的提供與福利保障;家庭是社會散居孤兒的幫扶主體，承擔著孤兒吃、穿、住、行等日常基本生活的保障職能;社會組織的動員能力較強、操作靈活，側重于關注孤兒的心理健康、情感需求等方面，重點對其進行心理關懷和情感撫慰。

（二）經濟性資助為主，發展性能力培養為輔

國內的孤兒幫扶政策主要處于救助為主的階段。一方面幫扶內容全面、涵蓋面廣，囊括了孤兒的基本生活、入學教育、醫療康復、就業住房等成長過程的方方面面，提供了許多實質性的幫扶舉措，對于孤兒的關懷主要以物質激勵為主，多局限于提供經濟資助，精神關懷相對較少，對孤兒發展性能力的培育不足。對孤兒在社會化過程中遇到的問題探究甚少，孤兒的學業發展、心理健康、能力培養、素質提升等發展性需求鮮有涉及，孤兒渴望認同、渴望回歸的親情需求難以滿足，孤兒順利融入社會所必備的能力培育方面尚待深化。

（三）普適性資助受眾面廣，精準性幫扶關注不足

當前，國家較為重視普適性的救助，提供物質資助解決孤兒的生活困境，現有的幫扶體系難以有效支撐孤兒精準幫扶這一國家策略，在當前的一些孤兒教育救助項目中，有不符合孤兒身心發展水平，無視孤兒個體差異的救助行為的存在，碎片化的幫扶舉措也并未完全照顧到孤兒的核心需求，孤兒的個性化、差異性需求未得到有效關注，未能實現供給側與需求側的精準匹配。

（四）個體參與性不強，社會責任感教育有待深化

孤兒的幫扶主要依靠國家、家庭以及社會組織的主動救助，由于自身獨特的成長環境以及標簽效應，孤兒自身的合理需求不敢進行有效表達，只能消極被動的接受給予，在幫扶中孤兒個體的參與性欠缺。同時，有個別孤兒學生自我救助意識不強，把資助看做理所應當，甚至形成依賴心理，存在著等靠要的思想，進入社會后不知道依靠勞動創造價值，而是繼續等待他人救助，孤兒的社會責任感教育、感恩教育和主動意識都需要進一步加強。

三、國內外孤兒幫扶政策與項目的反思

（一）構建全員協同參與的大社會幫扶機制

孤兒的幫扶救助僅僅依靠國家或者家庭是遠遠不夠的，需要政府、家庭、學校、社會等多種力量協同參與，建立起全員協同融合的幫扶機制，在政府的統籌推動下，各部門團結協作，家庭、鄰里、社工等社會人員積極介入，社會公益組織協同配合，全民進行監督，共同做好孤兒的幫扶工作。要注重對孤兒大學生的幫扶救助，積極整合教育部門、民政部門、學校、社區、社會福利機構和相關社會組織的力量，依托高校學生工作隊伍和專業社工機構的力量，各司其職，密切配合。同時，要建立強有力的立法保障，依靠規章制度和法律條文規范明確幫扶主體的責任，監督幫扶項目的運行，使其制度化、規范化。

（二）實現物質性幫扶與發展性幫扶的精準供給

對于孤兒的幫扶，不能僅僅停留在生活費的支付和承擔上，而應該注重社會化過程中發展性能力的培育。在幫扶內容的供給方面，既要保障孤兒的基本生活，又要關注孤兒的價值觀塑造、學業發展、心理健康、能力培育、素質提升，不同的幫扶力量之間要實現溝通交流、協調融合，打破各自為政的局面。要增強幫扶供給的精準性，要利用社工專業方法，發揮專業力量作用，對孤兒、福利機構、供養家庭等群體進行問卷調查、走訪訪談，在保證孤兒基本物質生活的基礎上，準確了解孤兒的個性化差異和實際需求，因地制宜，針對孤兒學生的需求進行經濟、心理、學業、情感等方面的精準幫扶。

（三）探索“輸血式+造血式”的雙向融合幫扶模式

教育是人的社會化的重要途徑，孤兒幫扶的核心在教育。因此，對于孤兒的精準幫扶，要堅持助人自助的社會工作理念，既要扶貧，又要扶志，堅持“輸血式+造血式”的雙向融合，積極探索孤兒自力更生的幫扶機制，鼓勵他們主動參與，激發其內生動力。要加強對孤兒學生的勞動教育，培養他們自己創造、自我救助的意識，進一步培養他們的社會責任感和擔當意識。

參考文獻

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基金項目：本文系重慶市教育科學規劃課題《基于社會學視域的孤兒大學生精準幫扶體系構建》（項目編號：2017-GX-160）的研究成果。

作者簡介：張淼（1987.02- ），女，漢族，河南南陽人，講師，重慶城市管理職業學院，研究方向：大學生思想政治教育、學生教育與管理。