國際海底開發(fā)過程中“區(qū)域”內(nèi)剩余責(zé)任解決

摘要：國際海底開發(fā)過程中的“‘區(qū)域內(nèi)剩余責(zé)任”問題備受關(guān)注。要公平合理地解決“區(qū)域”內(nèi)剩余責(zé)任問題，各國必須加強(qiáng)對(duì)本國管轄和控制的私主體在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的持續(xù)監(jiān)管、加強(qiáng)對(duì)“區(qū)域”保護(hù)的國際合作的事前預(yù)防措施，以及建立環(huán)境責(zé)任信托基金、責(zé)任損失分擔(dān)雙軌制（要求私主體與國家均承擔(dān)起責(zé)任， 及時(shí)對(duì)受害者進(jìn)行補(bǔ)償）的事后救濟(jì)制度，這樣才能保證海洋環(huán)境能盡早獲得恢復(fù)。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域;剩余責(zé)任;高度危險(xiǎn)活動(dòng)

中圖分類號(hào)：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）10-0129-02

因國際海底區(qū)域勘探階段將轉(zhuǎn)向開發(fā)階段，2017 年國際海底管理局（以下簡稱“ISA”）發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章 （ 草案 ）》，其中關(guān)于擔(dān)保國確保承包者遵守義務(wù)的責(zé)任引發(fā)高度關(guān)注，使得國際海底爭端分庭（以下簡稱“分庭”）在 2011 年作出的第 17 號(hào)案件“擔(dān)保個(gè)人和實(shí)體參與‘區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的國家責(zé)任和義務(wù)”中尚未解決的問題再次受到關(guān)注。

一、以第 17 號(hào)“咨詢意見”為基點(diǎn)提出問題

第 17 號(hào)案件“擔(dān)保個(gè)人和實(shí)體參與‘區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的國家責(zé)任和義務(wù)”是分庭作出的第一起咨詢意見。2010 年，基于對(duì)發(fā)展中國家自身有限的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與技術(shù)能力而產(chǎn)生的顧慮，認(rèn)為若由國家來承擔(dān)其所擔(dān)保的個(gè)人或?qū)嶓w于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成的海洋環(huán)境損害，像瑙魯、湯加等發(fā)展中國家可能不具備此種經(jīng)濟(jì)能力來承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的賠償責(zé)任，于是形成了所謂的“‘區(qū)域內(nèi)剩余責(zé)任”問題。故提議 ISA 向分庭請(qǐng)求就該問題發(fā)表咨詢意見。[1]

2011 年分庭根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）以及相關(guān)的法律文件對(duì)該案發(fā)表了咨詢意見。在解答關(guān)于締約國的責(zé)任范圍時(shí)，分庭認(rèn)為擔(dān)保國僅對(duì)由自身過錯(cuò)造成的行為損害承擔(dān)責(zé)任。[2] 依據(jù)傳統(tǒng)國家責(zé)任理論，擔(dān)保國無需對(duì)所擔(dān)保的個(gè)人或?qū)嶓w等所致?lián)p害承擔(dān)賠償責(zé)任。但案件中還存在著一些情形，例如個(gè)體或?qū)嶓w清償能力不足、致害者不明、因果關(guān)系不存在或私主體與國家均未實(shí)施損害行為等，這類情況下所產(chǎn)生的責(zé)任若依據(jù)傳統(tǒng)國家責(zé)任理論將無人對(duì)此承擔(dān)賠償責(zé)任，產(chǎn)生責(zé)任上的缺口，對(duì)海洋環(huán)境與“全人類的共同利益”造成損害。因此，在國際海底區(qū)域勘探階段即將轉(zhuǎn)向開發(fā)階段之際，以何種方法解決這種“‘區(qū)域內(nèi)剩余責(zé)任”問題變得迫在眉睫。

二、高危活動(dòng)中剩余責(zé)任應(yīng)對(duì)之借鑒

私人實(shí)體在“區(qū)域”內(nèi)實(shí)施國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害賠償?shù)呢?zé)任缺口是否由對(duì)其進(jìn)行管轄或控制的國家承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任以解決問題，羅馬尼亞認(rèn)為依據(jù)擔(dān)保協(xié)議，既然擔(dān)保國可以從所擔(dān)保的承包者的活動(dòng)中獲取利益，那么要求擔(dān)保國參與分?jǐn)倱p失是公平的。而國際自然保護(hù)聯(lián)盟與綠色和平組織也表明國家承擔(dān)剩余責(zé)任之要求。此觀點(diǎn)依據(jù)的理由是：第一，根據(jù)領(lǐng)土主權(quán)原則，國家對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的一切人、事、物具有排他性管轄權(quán)，私人行為受到該國的法律調(diào)整。第二，因異常危險(xiǎn)的私人活動(dòng)通常是需要取得國家授權(quán)并進(jìn)行監(jiān)督，國家被認(rèn)為是對(duì)該損害發(fā)生的直接介入。第三，從公平正義角度出發(fā)，國家被推定為可從私人實(shí)體所進(jìn)行的高危活動(dòng)中獲得利益。[3]134然而，由于種種原因，該方法并未獲得國際的廣泛接受。因此，在當(dāng)前無法以國家絕對(duì)責(zé)任填補(bǔ)“區(qū)域”擔(dān)保國責(zé)任缺口時(shí)，“區(qū)域”內(nèi)開采活動(dòng)作為新能源開發(fā)的高度危險(xiǎn)活動(dòng)，當(dāng)前國際社會(huì)關(guān)于特殊危險(xiǎn)性活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)私主體造成的損害責(zé)任之相關(guān)規(guī)定則對(duì)“區(qū)域”賠償責(zé)任制度的完善具有借鑒意義。

（一）空間物體損害領(lǐng)域

1972 年《空間物體責(zé)任公約》規(guī)定了發(fā)射國負(fù)有絕對(duì)賠償責(zé)任的情形，即發(fā)射國對(duì)其空間物體在地球表面或給飛行中的飛機(jī)造成損害情況。目前，該公約是唯一已生效的直接規(guī)定國家承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任的國際公約。由于現(xiàn)今科技發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的原因，民間發(fā)射公司興起， 該公約仍未得到修改，致使發(fā)生事故時(shí)，發(fā)射國承擔(dān)的將是無過失責(zé)任。[4] 即不論是國家機(jī)構(gòu)還是私人性質(zhì)的團(tuán)體，所發(fā)射的空間實(shí)體造成的地球表面或飛行中的飛機(jī)損害均由國家承擔(dān)絕對(duì)賠償責(zé)任。但基于目前國際社會(huì)關(guān)于國家責(zé)任問題的態(tài)度來看，以國家作為絕對(duì)責(zé)任主體承擔(dān)損害賠償?shù)哪Ｊ缴胁痪邆浯硇裕m用范圍存在明顯局限性，因此，不應(yīng)過分關(guān)注由國家直接作為責(zé)任主體進(jìn)行填補(bǔ)。

（二）石油污染損害領(lǐng)域

1969 年《油污損害公約》實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則，船舶所有人要對(duì)污染承擔(dān)民事賠償責(zé)任。由于締約國意識(shí)到， 可能基于資金有限、或者是由于某些例外情況沒有責(zé)任提供賠償，又或者是提出的損害賠償超出其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任限額等緣由，船舶所有人無法滿足所有的賠償要求，將使得無辜的受害者無法取得及時(shí)而充分的賠償。為維護(hù)受害者的正當(dāng)權(quán)益，也為防止船舶所有人由于過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)而面臨破產(chǎn)，1971 年通過了《油污基金公約》，以石油公司繳納的攤款作為基金來源用于賠償，石油公司以基金的形式分擔(dān)了一部分賠償責(zé)任。有人認(rèn)為，賠償基金的設(shè)立將損失轉(zhuǎn)嫁至消費(fèi)者，且會(huì)降低經(jīng)營者的責(zé)任心。但特殊危險(xiǎn)性活動(dòng)一旦發(fā)生事故造成的損害影響范圍極廣且索賠金額巨大，經(jīng)營者存在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。而油污損害領(lǐng)域內(nèi)雙層賠償保障了無辜受害者在油污損害中獲得充分的賠償，并將船舶油污損害所造成的損失分配到各個(gè)層級(jí)消散風(fēng)險(xiǎn)。因此，既維護(hù)了受害者的正當(dāng)權(quán)益且又利于行業(yè)健康良好地發(fā)展的責(zé)任賠償機(jī)制獲得了國際社會(huì)地廣泛認(rèn)可。[5]70

（三）核能利用損害領(lǐng)域

1960 年《關(guān)于核能領(lǐng)域里的第三者責(zé)任的巴黎公平的。為保證受害者可以及時(shí)和充分的獲得賠償或補(bǔ)償， 當(dāng)責(zé)任缺口出現(xiàn)時(shí)，由所設(shè)立基金進(jìn)行給付。

第二，責(zé)任損失分擔(dān)雙軌制。由造成“區(qū)域”環(huán)境損害的私主體先對(duì)損害責(zé)任進(jìn)行賠償，不足部分由基金承擔(dān)，最后以擔(dān)保國基于“恩惠”承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。這是一種相對(duì)公平的責(zé)任分配方式，要求私主體與國家均承擔(dān)起責(zé)任，由個(gè)人或?qū)嶓w承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，減輕國家負(fù)擔(dān)的同時(shí)便于及時(shí)對(duì)受害者進(jìn)行補(bǔ)償，[7] 使海洋環(huán)境能盡早獲得恢復(fù)。《跨界損害損失分配原則草案》原則四中也充分體現(xiàn)這點(diǎn)，國家僅作為基金等賠償舉措的最后補(bǔ)充者，既維護(hù)了受害者的權(quán)益，也減輕國家責(zé)任，使得國家更易接受這種責(zé)任機(jī)制，利于為“區(qū)域”內(nèi)資源的利用與開發(fā)提供保障。

（二）事前預(yù)防

第一，由國家加強(qiáng)對(duì)本國管轄和控制的私主體在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)管，這種監(jiān)管應(yīng)該是一種持續(xù)性的監(jiān)督。

約》、1963 年《關(guān)于核能損害民事責(zé)任的維也納公約》、 《公約》要求各國對(duì)污染危險(xiǎn)或影響進(jìn)行不斷監(jiān)測(cè)，獲得1997 年《核損害補(bǔ)充賠償公約》，相互補(bǔ)充形成以設(shè)施管理人作為損害責(zé)任第一層級(jí)的賠償者。當(dāng)運(yùn)營者承擔(dān)不能或不足時(shí)，由核裝置所在國作為第二重的責(zé)任主體提供補(bǔ)償性的賠付，或由裝置國設(shè)立公共基金來賠付。如若還不能夠滿足索賠，由各締約國基于公平原則來共同分擔(dān)損失的賠償模式。[6]172 該責(zé)任模式既與空間物體損害領(lǐng)域直接要求國家承擔(dān)絕對(duì)責(zé)任不同，又與油污損害領(lǐng)域的經(jīng)營人責(zé)任模式不同，其將國家這一公法主體納入分擔(dān)主體作為最后的補(bǔ)充者。裝置國設(shè)立的公共基金屬于國家預(yù)算的一部分由國家財(cái)政支出，換言之，國家因而承擔(dān)了部分由危險(xiǎn)活動(dòng)造成的損失。當(dāng)前，核能領(lǐng)域活動(dòng)導(dǎo)致的重大事故損失已經(jīng)具備由國家承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任的法律確信與實(shí)踐，受到各國的認(rèn)可與接受。

三、國際海底區(qū)域內(nèi)剩余責(zé)任的解決

目前各領(lǐng)域所采取的對(duì)于剩余責(zé)任問題的解決，更傾向于是一種社會(huì)責(zé)任。考慮到經(jīng)營者、受害者、國家等主體的利益需求，既要降低行業(yè)經(jīng)營者的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)， 又要維護(hù)無辜受害者的利益救濟(jì)，還要減少國家承擔(dān)責(zé)任的程度，這種責(zé)任社會(huì)化能在一定程度上滿足各方需求。因國家利益的考量，可借鑒采取損失責(zé)任分擔(dān)這一模式進(jìn)行解決，并采取一定措施予以事前預(yù)防。

（一）事后救濟(jì)

第一，推動(dòng)環(huán)境責(zé)任信托基金建立，同時(shí)還需要設(shè)立國家層面的“區(qū)域”保護(hù)基金。由于海洋區(qū)域具有其特殊性，相互之間是密切相關(guān)的，其作為一個(gè)整體而言，其還會(huì)影響到其他海洋區(qū)域。若得不到充分的賠償以控制和彌補(bǔ)損失，侵害范圍擴(kuò)大，受害者也會(huì)隨之增多。同時(shí)， 當(dāng)出現(xiàn)私主體對(duì)其造成的損失無能力進(jìn)行完全賠付時(shí)， 損失將由完全無過錯(cuò)的受害者承擔(dān)，這會(huì)使受害者處于對(duì)正當(dāng)期待無法預(yù)測(cè)的狀態(tài)下，顯然對(duì)他們是極其不公的數(shù)據(jù)是對(duì)個(gè)體或?qū)嶓w在“區(qū)域”中活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)之基礎(chǔ)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)對(duì)環(huán)境的影響值，防止開發(fā)設(shè)備對(duì)“區(qū)域”海洋環(huán)境的影響，從而減少發(fā)生環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)。在 ISA 發(fā)布的《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)礦物勘探活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成的影響的建議》中也要求在進(jìn)行特定 活動(dòng)后應(yīng)做出觀測(cè)。所以，此種監(jiān)管還應(yīng)當(dāng)包括事后監(jiān) 管，在“區(qū)域”活動(dòng)后的一段時(shí)間內(nèi)仍須繼續(xù)對(duì)此進(jìn)行 監(jiān)測(cè)，[8] 以防止海洋生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

第二，完善我國《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》及相關(guān)配套制度建設(shè)。目前，我國對(duì)“區(qū)域”活動(dòng)違法處罰的力度過輕，犯罪成本低。“區(qū)域”資源價(jià)值重大不言而喻，個(gè)人或?qū)嶓w承包者在“區(qū)域”活動(dòng)中可獲取利益與處罰額度明顯不成比例。并且我國還欠缺“區(qū)域” 商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制或信托基金建立，“區(qū)域”活動(dòng)存在較大風(fēng)險(xiǎn)，ISA 制定的勘探合同標(biāo)準(zhǔn)條款中均要求“承包者應(yīng)按公認(rèn)的國際海事慣例向國際公認(rèn)的保險(xiǎn)商適當(dāng)投保”，因此，我國立法有必要規(guī)定加以完善。

第三，加強(qiáng)對(duì)“區(qū)域”保護(hù)的國際合作。因“區(qū)域” 環(huán)境損害的特殊性，導(dǎo)致其產(chǎn)生的損害由一國無法完全 解決，需要通過國際法來規(guī)制。國際合作原則是國際法 基本原則之一，在“區(qū)域”制度中也應(yīng)加以貫徹，除了雙 邊和多邊合作外，區(qū)域性合作、集團(tuán)化合作以及全球性合 作應(yīng)做到平行發(fā)展。國家須發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，以最佳環(huán)境 技術(shù)盡可能做到對(duì)“區(qū)域”海洋環(huán)境的全面保護(hù)，發(fā)揮 “區(qū)域”資源的真正價(jià)值。同時(shí)，國家間應(yīng)增強(qiáng)合作交流與協(xié)商，促進(jìn)糾紛解決方式多元化。

四、結(jié)語

在傳統(tǒng)國家責(zé)任無法解決現(xiàn)實(shí)中所出現(xiàn)的責(zé)任缺口問題時(shí)，基于本文分析，借鑒國際社會(huì)對(duì)特殊危險(xiǎn)性活動(dòng)損害的解決模式，從事后救濟(jì)和事前預(yù)防兩方面提出對(duì)“區(qū)域”內(nèi)私行致?lián)p后剩余責(zé)任的解決方法。損害賠償作為事后救濟(jì)的主要手段之一，關(guān)鍵如何給予及時(shí)充分的賠付。本文對(duì)此提出解決方法：其一，推動(dòng)環(huán)境責(zé)任信托基金建立，同時(shí)還需要設(shè)立國家層面的“區(qū)域”保護(hù)基金。其二，責(zé)任損失分擔(dān)雙軌制，由經(jīng)營者及基金等民事主體與國家共同承擔(dān)損失了，國家只作為最后的補(bǔ)充者。這種模式符合當(dāng)前國際趨勢(shì)，也維護(hù)各方當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法律所追求的“公平”價(jià)值。我國作為權(quán)利國和潛在受害國，要基于國家自身利益的考量，防止和降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)本國管轄和控制的個(gè)人或?qū)嶓w在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)管，不斷加強(qiáng)與各國間對(duì)“區(qū)域” 保護(hù)的國際合作。且我國作為擁有五塊“區(qū)域”勘探與開發(fā)權(quán)的擔(dān)保國應(yīng)抓住機(jī)遇，在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)階段即將迎來新形勢(shì)之際，發(fā)揮大國效用，積極參與ISA 制定《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章》，以期對(duì)私行為于“區(qū)域”內(nèi)剩余責(zé)任問題能提出明確而可行的解決辦法，完善“區(qū)域”內(nèi)責(zé)任理論體系，推進(jìn)國際法的不斷發(fā)展。

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作者簡介：陳詩琴（1992—），女，漢族，福建寧德人，單位為福州大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)閲H法、海洋法。

（責(zé)任編輯：董惠安）