新時代基層社區治理研究

曹政委　高曉娟

摘 要：黨的十九屆四中全會就國家治理這一主題給予了高度重視，并制定了宏偉戰略，實現戰略目標基層是不可忽視的大主體?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈幕菊沃贫戎?，在展現我國人民民主的廣泛性與真實性上有著重大的意義。城市居民委員會自新中國成立之初就對我國政治發展有著深刻的影響，在今天，中國城市化進程不斷加快，越來越多的人涌入城市成為城鎮居民，并且隨著經濟的發展和生活水平的提高，居民的維權意識、管理意識也隨之提高。在此過程當中，黨委領導下的網格化管理與“四長”制度對于城市管理起到重要作用，展示出城市治理的中國智慧與中國方案。

關鍵詞：社區居民自治;基層社區;社區治理

中圖分類號：C916? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）05-0079-04

進入新時代以來，全黨全國都十分重視國家治理體系和治理能力的現代化。2019年10月末，黨的十九屆四中全會圍繞著這一主題開展了研究討論?；鶎用裰鞯慕ㄔO作為國家治理體系建設的基礎部分，若能夠更加深入地了解中國基層民主的發展狀況、發展路徑等內容，對于我們在新時代推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

一、依河社區居民自治的現狀

（一）居民自治的成功之處

1.網格化管理與“四長”制度

新中國成立之初，居民自治就在許多城市建立起來，1954年通過法律的形式確定了居民委員會的性質是基層群眾自治組織，確定了其地位與作用。經多年發展后的今天，居民自治呈現出新的活力和時代特征，居民自治在多個方面都有成功之處。

進入新時代，城市規模不斷擴大，從前的管理措施難以對大規模城鎮人口進行有效管理與服務。當地黨委和政府為確保城市管理的有序進行，對街道內各個社區進行黨委領導下的網格化管理。所謂網格化管理就是在城市轄區內按照一定的比例劃分不同的單元網格，以此來進行社會治理與服務。在實踐中，多是按道路來劃分網格，一個網格內包含的社區數量是不一樣的，一般不超過兩個社區;一個大的網格內又包含著許多小的網格，這些小的網格一般是小區、安置區或商業街等。

實踐證明，這種網格式的管理是非常適合當今城市的。居民小區數量攀升，按照分小區管理的方式明顯會加大工作量，難以面面俱到，分網格進行管理可以將各個小區或人員聚集地進行重新劃分組合，方便社會治理與服務的高效進行。由街道（鄉鎮一級政府）對各網格傳達政策指令，各個網格內的社區再對社區內小網格組織實施，這樣就形成了層級明顯、成效顯著的社會治理模式，這是我國在探索社會治理、健全基層服務管理的重要成就。

與網格化管理配套的是“四長”制度，所謂“四長”就是指網格長、街長、店長、樓長，分別由不同的人來擔任，職責也不同。在依河社區中，網格長是由工作經驗豐富且溝通表達能力較強的社區工作人員來擔任，主要職責是對網格內公共設施與環境的巡查、協調網格內的各種關系、協助相關政府部門執行公務等;街長也由能力較強的社區工作人員來擔任的，職責與網格長類似，不過范圍有所縮小，街長主要負責自己街（巷）的巡查工作，對門前三包、環境衛生等進行督導和落實;店長在實際落實過程中多是由社區內各個小區物業經理擔任，配合社區對小區進行管理，主要負責小區內和小區沿街商鋪的環境衛生、安全秩序等事務;樓長是由在家賦閑的老人或者婦女擔任，他們也具有較強的溝通能力，但是文化水平參差不齊，他們主要負責小區內的環境衛生、民意反饋等工作，此外也要配合社區、網格長的工作，樓長是“四長”中人數最多的，也是各“長”中工作最為基礎的。

通過對網格化管理和“四長”制度的接觸與了解，不難發現，這的確是推進社會治理、居民自治的有效手段，以網格為管理區域，以“四長”為執行者，對提高公眾參與程度、完善共建共治共享的社會主義社會治理新格局具有重要的作用。

2.社區促進城市管理，豐富居民生活

網格化管理和“四長”制度除了在環境衛生、公共設施等方面的作用，社區在居民信息統計與更新、協調居民關系、推進政策執行等方面也起著非常重要的作用，對推進城市管理有著重要的促進作用。

另外，社區在豐富居民生活方面也是正面的，在“四長”的組織帶動下，社區每周至少舉辦一次全社區的聯歡活動，在傳統節日之時，活動場面更是壯觀。除自己辦活動之外，還會連同社會上公益組織組織活動，這無疑是豐富居民生活的有力手段。社區居民委員會本就是居民進行自我服務、自我管理、自我教育的組織，通過在黨委領導、網格長組織、樓長宣傳、社會參與的形式下開展活動，對社區內居民進行服務、教育，不僅可以豐富居民的生活，還促進了城市管理的優化。

（二）居民自治中存在的問題

1.法律制度滯后、不完善

法律作為行事的準則，在法治國家中，法律制度必須是要跟上步伐的。在今天，居民雖有著較強的維權意識，但真正參選社區主任、副主任等職務的熱情卻不是很高，由《城市居民委員會組織法》所規定的居民委員會主任、副主任和委員的當選條件是很難實現的，許多社區的主任并非由選舉產生，多由上級指派，或由黨支部書記全權負責，這就表現出了法律與現實脫節的一面。

再者，法律保障了居民的各種權利，居民可以打市長熱線來投訴社區，有的時候的確是居民無理取鬧，故意為難社區工作人員。公務員有公務員法保障其執行公務、履行公職的權利，但社區工作人員在沒有具體法律保護的情況下成為上級的傳話筒、居民的出氣筒，地位十分尷尬。

2.自治意識的缺乏

一是居民參與意識的缺乏。居民作為社區居民自治的主體，在社區內的民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理發揮著主要作用，進行自我管理、自我教育、自我服務同樣也離不開居民，居民是社區居民自治的重要參與者和受益者。但實際情況是：居民每天到社區里就是辦理醫?？ɑ蛘邅砩w章，平時社區的通知居民都不會去關注，能比較主動參與到居民自治當中來的就是那些樓長。其他居民對社區多是漠視或者認不清其性質、地位和作用。二是社區工作人員積極性偏低。在居民自治中，除了有居民之外也離不開社區工作人員，他們需要直接與群眾接觸，工作當然具有挑戰性，但是換個角度來看，每天接觸不同的人，工作自然也具有豐富性、趣味性?？蓪嶋H情況并非如此，很多社區工作人員是以消極怠工的態度來對待工作的，“長期工作拖到最后、緊急工作多是造假”是他們處理上級任務的圭臬，很多長達兩個多月的任務，有的工作人員竟然想一直拖到最后兩個星期再開始。

3.權責不一，缺乏保障

一是權力有限，事務繁雜。社區雖然忙著各方面與居民日常生活有關的事情，但他們的權力卻十分有限，遇到許多事情要么請示上級、要么求助有關部門、要么只能白白受氣，這是他們工作中遇到問題的真實寫照。在小區管理方面，他們有責任保證消防通道的暢通無阻，但是卻沒有權力對占用消防通道的車輛進行處罰;他們有責任對保障居民綠化環境，但是沒有權力對破壞環境的居民進行處罰……許多責任下放到了社區，但權力并沒有一起下來，履行責任而沒有權力，社區開展工作是很困難的。社區居民委員會權力小、責任大、事情多，這是我們需要重視的問題。二是缺乏保障。缺乏保障主要體現在兩個方面，第一，社區財政缺乏保障;第二，工作人員收入缺乏保障。社區財政是完全受街道（鄉鎮政府）控制的，社區里的每一項開支都要受到嚴格的控制，若有大的項目開支，待到審批下來，已經錯過最佳處理時間了，影響著社區的財政積極性;任何項目的啟動少不了財政支持，鄉鎮政府通過財政來控制社區，對居民自治進行干涉。社區工作人員工資很低，也就基本滿足正常生活需要，所以說社區工作人員的工作是不容易的，拿著最低的工資，忙著最苦最累的事務。

二、依河社區居民自治存在問題的原因思考

（一）高速城市化的弊病

1.物質水平發展和思想水平發展不協調

中國發展速度是有目共睹的，許多城市短短十幾年就可謂日新月異，但他們完成的并非主動的城市化，而是一種被城市化。眾所周知，健康的發展是物質與思想文化同步發展，如此快速的物質發展，思想水平很難跟上，如依河社區中的河左岸小區的文盲數量相當多，約占小區人數的53%，就整個社區的11個小區來看，整體的思想水平是偏低的，是與物質水平不符的。居民雖然身體步入了城市化，需要以社區居民自治的形式來自我管理、服務與教育，但卻沒有相應的思想水平、文化素質以及參與意識。以一種與物質水平脫節的思想來參與居民自治肯定是行不通的、有問題的。

2.法律制度建設落后于變化發展著的實際

高速的城市化不僅讓人跟不上快速的步伐，法律制度亦是如此，現在互聯網技術的發展，人民生活的日新月異，20世紀八九十年代訂立的法律就難免有些不足，許多工作出現的新問題、新矛盾在法律制度中并沒有出現，這就會導致基層工作不作為或者亂作為的現象。任何時代、任何事情都需要一定的綱領指導、規則約束，綱領和規則跟得上實際才能發揮應有的作用。

3.城市基礎設施不完善

基礎設施不完善一個是生活區之內的，再者是說公共區域的基礎設施。小區里面的設施確實都存在著缺失與不足，因此居民就有著非常不滿意的情緒，這導致了居民對于工作的不配合、對于民主自治的不參與等行為。對于公共區域的基礎設施就更存在問題了，主干道紅線內或是臟亂，或是缺東少西。城市化進程雖然很快，但是相應的配套設施還急需完善。現在人們滿意度不高、參與度低、社區工作壓力大等現象與此是脫不了干系的。

4. 經濟利益彌漫全城

“市場經濟，利益至上”是對許多都市人的描述，在城市化過程中，人們片面追求經濟利益，將經濟利益作為一切活動的出發點、落腳點和衡量尺度，對金錢的瘋狂使得居民無暇參與居民自治中的任何事情，在沒有直接利益的情況下也不會去配合社區去做任何的事情。有些樓長，雖然參與活動積極，若沒有樓長津貼的話，連一些樓長也會拒絕參加任何活動。對經濟利益的高度追求影響是廣泛的，隨處可見，這就不需要多加贅述了。

（二）政績導向下的影響

1.街道辦事處（鄉鎮人民政府）對社區居民委員會的限制

街道辦事處（鄉鎮人民政府）對社區居民委員會本來是一種指導關系，但在多種因素影響下成了一種控制關系，街道辦事處（鄉鎮人民政府）對社區居民委員會的指令有時候是不合理的，他們對社區下達的指令是大水漫灌式的命令，不考慮各個社區的特殊情況。以突擊成立物管會這一命令為例，要求各社區協助各個小區成立物管會，以此作為業委會的過渡性組織，其中有一個要求是無論小區大小，每個小區物管會只能有五名業主，這五名業主還要分別由十位業主推薦，這就是五十五個人，有的小區，接近一千多戶推選五人，而有些新建小區才入住了四十幾戶，也要推舉五名;這指令明顯是欠妥的。在上層政府的長期控制下，工作人員起初的工作熱情會逐漸消失，就產生了依靠、拖沓的行為。街道辦事處（鄉鎮政府）常常是一言堂式的指令，社區主任或者書記有想法也得不到實現，自己一意孤行，辦好了沒有獎勵，辦不好還要受批評，久而久之，社區書記、主任和工作人員便成了上級的木偶，積極性急劇降低。

2.為迎查而工作的心理因素

第一，積壓工作的僥幸心理。社區的事務確實繁雜，但只要每天落實一點，五個工作日足夠解決一周的問題。但是一些社區工作人員存在著一種僥幸心理，利用這種僥幸心理在沒有檢查督導的時候不作為、敷衍了事。第二，大事小事都上報的依賴心理。街道辦事處（鄉鎮政府）的直接控制就使得基層工作人員不處理或者不敢處理，萬事等著報告上級，依賴領導進行解決，甚至出現連買幾個曲別針都要向領導匯報的情況，連基本的決斷力都沒有，怎么能夠處理好繁雜的事務呢？對上級的依賴心理是阻礙社區工作的重要原因之一。

（三）基層工作人員自身問題

1.社區工作人員工作態度消極

工作人員態度消極與缺乏激勵也有著相當密切的關系，激勵一個是工資方面的激勵，再一個就是權力方面的激勵，這個在前面的現狀中也提到了，社區工作人員的工資缺乏保障而且較低，權力較小還受到各種限制，在這種雙重負面作用的影響下，工作人員的激勵便成了十分匱乏的。

2.社區工作人員能力欠缺

一是知識水平不高。現在很多社區工作人員多是高中學歷或者大專學歷，本科學歷的不會待多長時間，有些年齡稍微大一點的工作人員是初中學歷。受知識水平限制，即使他們有著豐富的工作經驗，但是在撰寫文案或者與文字工作有關的事情上，他們就顯得捉襟見肘。二是統籌能力不強。除了知識水平不高之外，社區中許多年輕工作人員的應急、規劃和統籌力是十分欠缺的。在依河社區，能夠把握大局的年輕工作人員寥寥無幾，年齡稍長一些的倒是都能統籌大局。許多工作人員遇事著急、不能妥善靈活處理好突發狀況，對于工作開展的規劃不充分，等到開展工作時顯得手忙腳亂。

三、解決問題的對策與建議

（一）充分發揮我國的治理優勢

1.堅持黨的集中統一領導

黨的十九屆四中全會強調，我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，第一條就是：堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢[1]。各項制度的建立與運行都離不開黨的領導，我們要實現國家治理能力和治理體系的現代化必須而且首先就要堅持黨委領導。堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，這是我國社會主義政治制度優越性的一個突出特點，在國家治理體系的大局中，黨中央是坐鎮中軍帳的帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明，治國理政才有方向、有章法、有力量[2]。

2.完善居民自治的相關法律，賦予社區更多的自主權

要推進社會治理工作的不斷發展，居民自治的不斷完善，必須加強法制建設，完善相關法律。沒有法律保障的民主是虛假的民主，必須要重視基層群眾自治的相關法律建設，做到與時俱進。如修改或調整主任、委員當選制度，工作人員的人數規定等等。

基層群眾自治制度是我國的基本政治制度，我們必須要堅持發展和完善，以此來保證我國人民民主的廣泛性和真實性。在推進城市居民自治中，我們發現社區的自主權受到較大限制，對此我們應當給予社區更多的自主權，街道（鄉鎮政府）應當發揮其指導作用，減少控制作用，讓各個社區能夠根據自己的實際狀況進行民主決策、民主管理、民主監督。當然，在下放責任的同時也應當給予相應的權力，這樣才能夠擲地有聲地做好基層工作。黨的十九大報告指出，要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”[3]。這就需要明確政府管理和社區自治的權責劃分，將治理的關口前移，將資源、服務下沉到基層，處理好自治與共治的關系等[4]。

3.堅持推進與完善網格化管理制度與“四長”制度

網格化管理是我國在社會治理中的一大成就，非常適合我國的國情，應當繼續完善和發展。可以嘗試再提升一下網格的層次，可以從市一級劃分網格，這樣更有利于區縣的管理，改進市管縣的體制;同樣也可以繼續縮小細化網格范圍，在小區內再細化網格，更有利于工作的落實。與網格化管理相配套的“四長”制度也是非常有利于調動群眾積極性的措施，應當進一步明確網格長、街長的職責，進一步擴大店長、樓長的數量規模，從而形成上下一致，事事落實的網格化管理模式。

（二）提高居民思想道德水平

1.鼓勵支持志愿者服務組織參與社區活動

居民思想道德水平是不能通過強制的手段來進行提升的，需要以一種溫和的手段來提高。人與人之間的感化和交流是一種非常有效的辦法，通過鼓勵支持志愿者服務組織參與社區活動可以促進人們對于道德文明的理解，提高自己的思想水平。比如有一個志愿者團隊進入盤龍灣小區開展送文明活動，就有著非常好的效果，在志愿者的帶動下許多居民參與了綠化帶清掃，并且保持了很長時間?？梢娡ㄟ^志愿者的實際行動感化比干巴巴的說教更有作用、更有效果。這值得許多社區借鑒和推廣。

2.開展學校思想品德教育

學校作為教書育人的地方，應當積極承擔起思想品德教育的責任，在學校就強調思想品德的重要性，在學生思想形成時期就進行正確的引導與教育，走好、走正人生路，這樣教育出來的學生步入社會之后一定會有著非常高的素質。而且，通過對學生的教育，也可以對學生家長產生影響，提高參與和配合基層群眾自治的積極性。

（三）提高社區工作人員的能力與待遇

1.長期開展教育工作

堅持德才兼備、選賢任能，聚天下英才而用之，培養造就更多更優秀人才是我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢[1]。為此，長期開展社區工作人員的教育工作在社區建設過程中就顯得十分緊迫而且有意義。“小規模、常開展”的形式是比較可取的，這種形式既不會影響社區工作人員的日常工作、節約時間，而且可以有效提高并保持學習的強度與積極性。

2.提高薪酬待遇

收入分配事關重大，社區工作人員的收入偏低，與他們的實際勞動付出不成比例，提高他們的薪酬待遇一方面是促進社會公平正義的表現，另一方面是調動工作積極性的手段。“績效薪酬”是糾正社區工作人員工作態度的可取方式之一，將工資與平時的社情民意走訪、解決成績相掛鉤，這無論是對社區建設還是對收入提高都是有益的。

參考文獻：

[1]習近平.中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定——中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報[R].北京.2019.

[2]中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想三十講[M].北京：學習出版社，2018：79.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[4]鄭子青.德國社區治理及其對中國的啟示[J].中國民政，2019（16）：52-54.