農業清潔生產的法律問題研究

高麗華　岳文俊

摘要 在全面梳理我國農業清潔生產立法現狀的基礎上，指出我國農業清潔生產法律存在：農業清潔生產理念尚未得到重視，法律可操作性不強缺乏實效，政府責任淡化可追責性差，農業清潔生產的基本制度尚未建立等問題。建議重視農業清潔生產立法，增強農業清潔生產立法實效，將政府責任進一步明確化與具體化，合理配置農業清潔生產的立法內容，這是解決農業清潔生產法律問題的必由之路。

關鍵詞 農業清潔生產;清潔生產理念;政府責任;法律實效;立法內容

中圖分類號 D922.68文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）13-0248-03

Abstract Based on the comprehensive review of the current situation of Chinas agricultural clean production legislation，this paper points out that Chinas agricultural clean production legislation exists：the concept of agricultural clean production has not been paid attention to，the legal operability is not strong and lacks effectiveness， the government responsibility is weak， the accountability is poor， the basic system of cleaner production has not yet been established. Raising awareness，strengthening leadership，enhancing the effectiveness of agricultural clean production legislation， further clarifying and concretizing government responsibilities， and rationally arranging the legislative content of agricultural cleaner production is the only way to solve this problem.

Key words Agricultural cleaner production;Clean production concept;Government responsibility;Legal effectiveness;Legislative content

清潔生產是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原材料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染、提高資源利用率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類和環境的危害。我國農業長期進行粗放型生產，高度依賴生產要素的投入，農村生態環境嚴重惡化，使得農業發展緩慢。推行清潔生產，轉變農業增長方式，對于保護當前農業資源，提升農產品質量，促進農業農村經濟又好又快發展具有重要意義。2002年6月頒布的《清潔生產促進法》首次確立了農業清潔生產的法律地位，為我國農業清潔生產的研究和發展起到積極的指引和推動作用。然而從農業清潔生產施行的十幾年來，農業污染問題并沒有明顯改善，甚至有愈演愈烈的態勢，完全沒有達到預期的效果。因此，不得不反思我國農業清潔生產立法哪里出了問題。基于此，筆者在全面分析農業清潔生產立法現狀及不足的基礎上，提出一些建議。

1 農業清潔生產的立法現狀

截至目前，在法律方面，除了《清潔生產促進法》中明確對農業的“清潔生產”作出要求外，其他環境保護和農業生產立法也對農產品生產過程的清潔化也做了一些規定。

1.1 法律

2003年1月1日頒布的《清潔生產促進法》盡管對農業清潔生產僅有一條規定，然而卻是我國第一次采用法律形式對農業清潔生產進行說明，該法第22條明確規定：“從事農業生產的勞動者應該科學地施肥、打藥和使用農膜，同時要改進種植技術，生產的農產品要達到優質、無害，并且生產過程不會對農業環境產生污染。不得將有毒有害物質用作肥料或者用于造田”。此后，我國逐步加大了對農業清潔生產的規制力度，2008年修訂的《水污染防治法》第四章第四節“農業和農村水污染防治”專門規定了科學、合理地施用化肥和農藥，禽畜糞便無害化處理，防止造成水污染的要求。2012年新修訂的《農業法》第八章“農業資源與農業環境保護”中對農藥化肥的合理使用、農田秸稈、動物糞便和轉基因食品的安全管理做了一般性要求。2012年新修訂的《農業技術推廣法》中第4條明確要求農業推廣應當兼顧社會效益、生態效益和經濟效益。2015年修訂的新《環境保護法》也對農業投入品的施用，農用薄膜及農作物秸稈等農業廢棄物的處置作出要求，要求全方位防治農業面源污染。同年修訂的《大氣污染防治法》第四章第五節也通過把農業和其他污染防治作為防治大氣污染的措施之一，對農業主要污染源（農藥、化肥、薄膜、秸稈、禽畜養殖）的合理使用和處置做出要求。此外《漁業法》第20條，《環境影響評價法》（2016年修訂）第8條，《固體廢棄物污染防治法》第19、20條都對農業污染防治做出規定，在此不再贅述。

1.2 行政法規

2011年通過的《太湖流域管理條例》對流域一定范圍內的水產養殖、禽畜養殖也做出一般性要求，同時立法中規定要采取鼓勵和扶持的手段，引導農民積極參與農業清潔生產。2013年國務院通過的《畜禽規模養殖污染防治條例》主要目的是防治禽畜養殖過程中對環境造成污染，并對禽畜養殖的污染防治、綜合利用、激勵措施、法律責任做了詳細規定。此外，2017 年3月修訂的《飼料及飼料添加劑管理規定》對保障動物產品質量安全，維護公眾健康給予重視。2017年6月1日修訂的《農藥管理條例》設立了農藥召回條例，如果發現售賣的農藥對農林業、農產品質量安全及生態環境等有潛在的重大風險，應當從生產—銷售—使用各個環節采取相應措施，及時召回產品。

1.3 部門規章

2001年國家質檢總局制定了無公害蔬菜、水果、畜禽肉、水產品等4類農產品的8項國家標準，每一類農產品都有“安全要求”和“產地環境要求”兩項標準，推動農業清潔生產的發展[1]。2006年農業部發布的《農產品產地安全管理辦法》要求合理使用農業投入品，及時清除、回收農用薄膜、農業投入品包裝物等，防止污染農產品產地環境。2011年農業部發布了《關于加快推進農業清潔生產的意見》，該《意見》從增強推進農業清潔生產的責任感和緊迫感、加強農產品產地污染源頭預防、推進農業生產過程清潔化、加大農業面源污染治理力度這4部分來給出農業生產的指導意見。2017年通過的新《農藥管理條例》出臺了5個配套規章，即《農藥登記管理辦法》《農藥生產許可管理辦法》《農藥經營許可管理辦法》《農藥登記試驗管理辦法》《農藥標簽和說明書管理辦法》。這些配套性的規范從農藥登記、生產許可、經營許可及市場監管等全過程進行管控，從而降低農藥發生危害的風險，保障人類的健康和環境的安全。

1.4 地方法規和規章

近年來，我國不少地方政府出臺了防治農業污染的地方性法規和條例，構成了防治農業污染重要的地方性法規體系;甘肅省作為農業大省，率先立法，對廢舊農膜的銷售、使用、回收、加工、利用、管理等環節作了具體規定。浙江省想要治理畜禽養殖業污染，并同時對禽畜糞便進行有效利用，頒布了不少規模養殖和沼氣開發的規章、辦法。比如《關于加強畜禽養殖業污染防治工作的通知》《浙江省沼氣開發利用促進辦法》。安徽省系統謀劃推進農業面源污染防治工作，并針對各種污染源制定并印發了《化肥使用量零增長行動方案》和《糧食作物病蟲害綠色防控及節藥行動實施方案》《農作物秸稈綜合利用技術方案》，并組織開展全省畜禽養殖禁養區劃定和搬遷工作，有效地控制了農業面源污染。為了落實國家和農業部關于防治農業面源污染的指示，2015年山東省農業廳也出臺了《山東省關于打好農業面源污染防治攻堅戰實施方案》，也從化肥農藥減量、進行清潔生產、禽畜廢物循環利用等層面來保障山東省農業面源污染的有效治理。

2 農業清潔生產立法存在的問題

從上述的全面梳理中可見，自2002年農業清潔生產的理念提出并實施的10多年來，立法上對農業清潔生產領域作出了不少的貢獻，為實踐工作的開展提供了指導與幫助，但收效甚微，也說明了立法上存在著欠缺與不足。

2.1 農業清潔生產理念尚未得到重視

2002年頒布的《清潔生產促進法》使得清潔生產工作在工業領域取得明顯成效，但是在農業生產領域仍然沒有起色。雖然《清潔生產促進法》中也要求對農業生產過程的清潔化，但除了個別省份正式提出農業清潔生產的概念，并組織開展相應的技術研發、管理優化與標準制定外，多數省市基本上還處于思考和探索階段[2]。究其原因在于缺乏對農業清潔生產內涵功能、戰略意義以及源頭預防的環保理念的深刻認知，而是把實踐中的有機農業、綠色農業、無公害農產品直接等同于農業清潔生產，導致各級政府還沒有把農業清潔生產安排到當前的農業發展中，尤其是農業結構轉型和農村環境保護中去。

2.2 法律可操作性不強缺乏實效

從我國的立法體系來看，在《清潔生產促進法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等之上有《中華人民共和國環境保護法》對基本的原則性的事項進行規定。《清潔生產促進法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等作為實施法，不但規定了實施法的相關內容，還規定了不少原則性、政策性的內容，有的條文規定與環境保護基本法在字面上幾乎相同，嚴重缺乏可操作性，致使農業清潔生產立法難以發揮應有的效果。比如《環境保護法》作為基本法，概括性地規定農業生產經營者應科學合理施用農藥，防止農業面源污染，這在情理之中。而作為實施法的《清潔生產促進法》的規定卻與環境保護法并無實質區別。該法第22條規定：“從事農業生產者應該科學合理地使用農藥、化肥和飼料添加劑等，實現農產品優質、高產、無害，防止農業環境污染。嚴令禁止有害、有毒物質用作化肥或用于造田”。此處強調農戶應當科學合理地使用農藥、化肥和飼料添加劑等，但是對于“合理”的界定、具體如何防治污染都沒有詳細規定，顯然與環境保護法沒有實質區別，無法實際操作。《農藥安全使用管理條例》也是實施法，雖然比《環境保護法》規定詳細，但還是主要強調應正確施用農藥，而對具體如何預防農藥污染仍然沒有規定，缺乏可操作性，法律沒有發揮應有的效果。

2.3 政府責任淡化可追責性差

我國當前的環境管理機制呈現中央和地方分級負責的特點。中央政府負責出臺頒布法律，協調和指導地方政府的工作[3]。地方政府負責貫徹落實上級的指導和規定。這在我國不少法律中都有規定，比如，我國《環境保護法》規定地方政府對本區域的環境質量負責。該法第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”。《水污染防治法》也規定各級地方政府對本行政區域的水環境質量負責。該法第4條第2款規定：“縣級以上人民政府應當將水環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責”。另外，我國不少地方環境立法也對這一點有清晰的規定。比如，2015年修訂的《廣東省環境保護條例》規定各級政府部門對本行政區域的環境質量負責。該條例第4條規定，“各級人民政府對本行政區域的環境質量負責，應當采取措施持續改善環境質量。縣級以上人民政府環境保護主管部門對本行政區域的環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門依法對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。鄉鎮人民政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織應當協助環境保護主管部門做好本區域的環境保護工作”。可以看出我國在環境基本法、環境單行法以及地方環境立法中都規定了政府環境質量，去掉各種沒有實質性區別的修飾詞，這些規定都沒有本質區別，而且可說是幾乎一樣。更主要的問題是，這些規定過于原則化，缺乏可操作性，沒有規定相應的法律責任。同時政府的考核指標中也缺乏環境質量保護指標，從而使得政府根本不重視環境保護，尤其對于農村環境保護，各級政府基本上完全忽視。所以說，環境法律上對于政府責任規定的不明確、不健全、甚至淡化政府責任，使得政府環境質量責任難以追究，成為制約我國農村環境保護事業發展的嚴重障礙[3]。

2.4 農業清潔生產的基本制度尚未建立

如前所述，現有立法只是零散地涉及了農業清潔生產的很多方面，還沒有涉及制度本身的構建。可以說，農業清潔生產的預防性制度，如農業清潔生產的認證、評價指標體系，生產技術指南和審核指南、農業環境及產品標準制度;管控性制度，如農業環境許可制度、農業環境經濟調控制度;救濟性制度，如括農業面源污染修復、環境公益訴訟制度等重要的農業清潔生產法律制度都還沒有建立。雖然當前我國不管是學術界還是在治理實踐中，不少人都在強調用法律來治理農業面源污染，保障農業清潔生產，但是就學術界而言，存在的問題是大家各說各話，每個人研究的切入點和角度都有不同，研究內容分散、缺乏深度，尤其是關于基本的法律制度的建立很多人沒有提及或者各抒己見，分散孤立，不成體系，而且也缺乏建立這些法律制度的原理性分析，所以理論界尚未建立起農業清潔生產的基本法律制度。放眼農業清潔生產的實踐，雖然我國絕大多數省份都已經出臺進行農業清潔生產的實施意見和方案，各種治理農業面源污染的方法措施都已被采取，比如說免費培訓、政策扶持，開展畜禽養殖禁養區劃定和搬遷工作、回收農用薄膜、秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化等“五化”利用工作。但是明顯可以看出，這些都僅僅是各個地方結合實際采取的一些措施，不但各個地方不一致，而且多具有臨時性，缺乏長效性，很難稱之為一項制度，而且這些措施就算是在地方立法中予以確立，但其由于法律位階太低，不具有法律制度的威懾性，所以，總體上來說，我國農業清潔生產的基本制度尚未建立，這將難以滿足我國日益嚴峻的農業面源污染形勢的需要。

3 農業清潔生產立法建議

當前以《清潔生產促進法》為統領形成了清潔生產領域特有的制度體系，但更應該完善配套的制度。下面僅針對當前農業清潔生產立法中幾個重要方面提出完善建議。

3.1 重視農業清潔生產立法

首先，在思想認識高度，深化對農業清潔生產內涵功能的認知，明確農業清潔生產與生態農業、有機農業等生產模式的區別，將農業清潔生產作為環境整體預防戰略的組成部分，納入國民經濟計劃中，從認識源頭上重視農業清潔生產。其次，要開展對農業清潔生產工作的安排部署，加強對農業清潔生產的實施指導，編制農業清潔生產的認證、指標體系，制定各項環境和產品質量標準，結合本地實際情況進行規劃與安排。最后，著手制定以農業清潔生產為中心的產業鼓勵政策、風險分擔、財政扶持、金融扶持稅收優惠等政策。同時，各部門之間要相互協調，相互配合，切實擔負起農業清潔生產的推廣工作。

3.2 增強農業清潔生產立法實效

我國農業清潔生產立法迫切需要增強立法實效，具體措施：一是要加強農業清潔生產立法的可實施性。盡量少制定純粹的道德提倡類規范，一定要明確法律規范和道德規范的分界;同時要仔細研究宣示、宣言類規范，確保政策導向不偏離農業發展方向;要特別表彰獎勵類規范和激勵幫扶類規范，盡量明確表彰獎勵手段和激勵幫扶措施，使人一目了然，容易操作[4]。對確定不便通過立法確定的，須在立法中授權或者提出原則性要求，規定出臺相應的優惠政策、表彰手段或制定配套文件、時限、內容、要求等[4]。二是要做好農業清潔生產立法的后期評估。實時關注相關政策的變化，及時總結立法的優缺點，開展相應的立法后期評估工作，及時啟動相關立法的修改廢止，防止原有的政策措施變成制約措施，從而保障農業清潔生產立法的實效性[5]。

3.3 將政府責任進一步明確化與具體化

對于因為環境法律規范上環保機構設置不合理、責任追究機制不健全、不合理的政績觀以及地方政府忽視農村環境問題等原因而造成政府責任缺失的問題，準確、合理定位政府在農業清潔生產過程中扮演的角色是擺脫這個難題的關鍵。首先，政府，尤其是基層政府應當在農業清潔生產過程中發揮主導作用，引導和帶頭治理農村環境問題，改變傳統的農業生產方式向生態經濟發展模式轉變。其次，在對領導的政績考核制度上，改變以往單一、落后的考核制度，加入環境污染治理效果、環境質量標準、生態環境建設的考核比例，使得政府部門在制定經濟政策的同時，也要考慮環境因素。最后，法律中應該進一步完善和明確政府在農業清潔生產立法中的責任和義務，將環境質量行政首長負責制切實成為一項嚴格可行的制度。我國有必要在今后的《環境保護法》修改中，明確行政首長負責制，進一步細化責任形式，行政首長的環境責任應當有4種——道義責任、政治責任、行則責任和刑事責任，對于什么情況下應當承擔什么責任，都應當作出明確的規定，并嚴格執行。

3.4 合理配置農業清潔生產的立法內容

農業清潔生產立法內容直接決定立法價值取向、基本定位、框架結構、指導思想等重大問題，因此必須合理配置[5]。農業清潔生產立法的根本目的在于實現農村生態環境的可持續發展，進而保障人民生活質量，其直接目的就是預防、控制、減輕農業面源污染形勢。基于此，農業清潔生產立法應當從長遠考慮、從整體出發，注重系統性與配套性，形成一套完備的生產體系[6]。可以有這樣兩種層次。首先，為了對農業環境的保護起到宏觀調控、總體規劃的指導性作用，需要以《清潔生產促進法》為中心，推動清潔生產促進法的修訂和完善，在這部法律中系統地規定進行農業清潔生產，防治農業面源污染防治的宗旨、目標和原則以及基本制度，從而使農業清潔生產相關制度配套得以完善。其次，考慮到污染物的特殊性與復雜性，各種污染源有明顯的差異性，規制的手段或措施也大不相同，《清潔生產促進法》難以全部包括在內[7]。因此需要針對不同的污染源制定不同實施條例或者實施細則，進而實現對農業清潔生產的全方位、全領域的控制、規劃及管理。另外，農業清潔生產立法需要結合現有的法律規范進行整合，現有的相關法律規范不是一片空白，而是數量眾多，應當不能完全脫離這些規范而另起爐灶[8]。而是應當思考到與現存規范的結合問題。應當包括以下3個方面：①對環境基本法比如《環境保護法》需要加以遵守，不能突破。對其中已經做了抽象、原則性地規定的，在《清潔生產促進法》及相配套制度中應當將之細化[9]。②與同位階規范的相協調問題。從法律位階而言，《農業法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等與《清潔生產促進法》的效力一樣，修訂和完善的內容應當與它們相適應、相協調而不能出現矛盾和沖突。③與下位法的整合問題。當前的農業清潔生產法律規范多數是部門規章以下的法律規范，法律位階較低，但修訂和完善農業清潔生產的相關制度不能因為這些規范位階較低而忽視它們。這些位階較低的法律規范，不少是地方政府實踐的有益成果，他們的存在將給農業清潔生產提供有益的立法經驗。當然，其中有好有壞，其中好的要吸取，不完善的要使其完善，壞的要堅決摒棄[10]。

參考文獻

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