服務貿易國內規制的國際治理:基于USMCA對CPTPP的比較研究

張磊　徐琳

摘 要：基于服務貿易特性，國內規制成為影響服務貿易發展的重要因素。從WTO 《服務貿易總協定》（GATS）有關紀律到CPTPP、USMCA等相關規則，主要經貿協定對服務貿易國內規制的國際治理不斷演進，主要包括紀律框架的調整深化（GATS Plus）、橫向規則的關聯影響（GATS Related）以及具體議題的規制拓展（GATS Extra）等。中共十九屆四中全會提出“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”，針對全球治理新的趨勢和特點，這也對我國服務貿易相關工作提出了挑戰和要求。

關鍵詞：服務貿易國內規制;國際監管合作;《全面且先進的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）;《美墨加協議》（USMCA）

中圖分類號：F744 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）07-0035-12

作者簡介：張 磊，上海對外經貿大學國際經貿研究所、國際發展合作研究院研究員、博士 ;徐 琳，上海社會科學院經濟研究所副研究員 ?（上海 200336）

中共十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，要求“推動制造業、服務業、農業擴大開放”、“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”等。針對相關全球治理新趨勢，對我國完善服務業國內規制促進“制度型開放”提出了更高要求和標準。本文擬在回顧GATS國內規制發展基礎上，重點從USMCA對CPTPP比較研究的角度①，就當前服務貿易國內規制國際治理的演化特點開展比較研究和分析，為相關國內改革及參與全球治理等提供參考和借鑒。

一、WTO下服務貿易國內規制的相關實踐與經驗

研究認為，對國內規制制定國際紀律往往會引起國家主權和自由貿易之間關系的緊張Joel Trachtman. “Trade and Problems， Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity.”，European Journal of Economic Law， 1998，（9）.。針對侵蝕國家主權所面臨的各類批評，WTO也并不愿輕易因自由貿易而過分限制成員國內規制的主權參見WTO前總干事拉米為《世界貿易報告2012》撰寫的前言，WTO. World Trade Report 2012， Trade and Public Policy： a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury， 2012.。為此，其對成員方針對市場準入的限制在原則上實行嚴格規范;但對于國內規制的監管，只要其不具有歧視性或不構成不必要的貿易障礙，則允許成員享受相當自由韓龍：《市場準入與國內規制在WTO法中應如何合理界分》，《政法論壇》2006年第7期。。實踐中，GATS國內規制總體受“良制”（Good governance）義務約束WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，主要包括“必要性”和“透明度”等，而不是剝奪各方制定規制的權利石靜霞：《服務業的國內監管自主權與貿易自由化制衡與協調》，《國際商法論叢》第8卷，2006年10月。。其中，“必要性”測試更成為監管中最為核心也最具爭議的內容。

（一）對GATS國內規制談判的回顧

作為烏拉圭回合談判重要成果，GATS參照《關稅與貿易總協定》（GATT）第10條制定的GATS第6條對服務貿易領域的國內規制進行了規范相關法律文本參見：翻譯組：《烏拉圭回合多邊貿易談判結果：法律文本 中國加入世界貿易組織法律文件》，人民出版社2002年版。。GATS國內規制基本原則包括透明度（Transparency）、必要性（Necessity）和等價（Equivalence）等王衡、柯楊：《服務貿易總協定國內規制實體規則缺陷及應對》，《法學》2012年第9期。。其中，作為核心內容的第4款首次明確了服務貿易國內規制監管的實體性內容和標準，主要即“為保證資格要求和程序、技術標準和許可要求的各項措施不致構成不必要的服務貿易壁壘”翻譯組：《烏拉圭回合多邊貿易談判結果：法律文本 中國加入世界貿易組織法律文件》，人民出版社2002年版，第292頁。。但對于“資格要求和程序、技術標準和許可要求”的確切定義，GATS 則并未明確。此后人們主要根據1996 年 9月WTO 秘書處準備的專業服務工作組（Working Party on Professional Services， WPPS）背景文件對其解釋WTO. The Relevance of The Disciplines of The Agreement On Technical Barriers to Trade （TBT） and on Import Licensing Procedures to Article ⅵ.4 of The General Agreement on Trade in Services（S/WPPS/W/9）， 1996. 。

由于GATS對國內規制的規定尚不完善，各成員也擬對其協商修訂，為此成立了專業服務工作組（WPPS），并把會計行業作為嘗試制定國內規制紀律的優先部門WTO. DECISION ON PROFESSIONAL SERVICES， Adopted by the Council for Trade in Services on 1 March 1995， S/L/3， 4 April 1995.。1999年后，GATS又設立國內規制工作組（Working Party on Domestic Regulation，WPDR）來取代專業服務工作組試圖完成這項工作。WPDR在2009年國內規制草案中，還曾對資格要求、程序標準、技術標準和許可要求進行細分，試圖參考服務貿易市場開放承諾清單的模式，分別根據服務貿易模式的差異和重點行業的特征確定具體紀律等WTO. Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。

此外，由于國內規制對服務業市場準入影響巨大，明確服務貿易市場準入（GATS第16條）與國內規制（GATS第6條）之間的關系也至關重要。在“美國博彩案”中，WTO專家組曾提出GATS第16條和GATS第6條第4款、第5款是排他適用的Report of the Appellate Body.United States Measures Affecting the Cross-border Supply of Gambling and Betting Services，WT/DS285/AB/R，7 April 2005，para. 22.。但上訴機構在最后報告中并未正面回答這三個條款之間的適用關系石靜霞、胡榮國：《試從GATS 第6 條與第16 條的關系角度評“美國博彩案”》，《法學》2005年第8期。。WPDR在2009年國內規制草案中也提出國內規制紀律不適用于GATS第16條（市場準入）、第17條（國民待遇），但也回避了有關界定的問題WTO.Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。這也從側面反映出服務貿易國內規制與市場準入間關系的密切和復雜。

2008年后多哈回合談判停滯，WTO對相關問題的討論也主要集中在GATS國內規制紀律修訂、電子商務和投資便利化談判等領域WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.。其中，對GATS國內規制的修訂主要以開放式會議的形式推進，被稱為“國內規制聯合聲明倡議”該倡議包括相關成員的一系列倡議，每份倡議都有多個處于不同發展階段的WTO成員聯署。。在電子商務談判方面，主要涉及消費者保護、電子合同和電子簽名、網絡安全和技術轉讓等問題。投資便利化談判主要涉及政策透明度、行政審批程序等。

（二）GATS第6條下“必要性”測試談判無果，導致服務貿易國內規制缺乏監管標準

在國際貿易領域中，國內規制與貿易自由化之間的平衡一直被視為是最重要與最困難的問題之一Joel P. Trachtman. Lessons for GATS Article VI from the SPS， TBT and GATT Treatment of Domestic Regulation， http：//papers. ssm. com/sol3/papers. cfm？ abstract_id =298760 ， May 29，2012.。盡管WTO《技術性貿易壁壘協定》（TBT）等規范國內規制已被各方接受，但也導致國家主權和自由貿易之間關系的緊張Joel Trachtman. “Trade and … Problems， Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity”，European Journal of Economic Law， 1998， （1）.。實踐中，“必要性”測試一般被認為是WTO進行國內規制合規性監管之主要依據。

研究認為，“必要性”主要源于美、歐國內行政法實踐中的監管影響分析（Regulatory Impact Analysis，RIA） 制度。歷史上美國、歐盟、日本等經合組織（OECD）國家均對該制度進行過實踐安佰生：《WTO“必要性測試”規則探析》，《財經法學》2015年第2期。。總體而言，RIA制度的基本要素包括：一是適用范圍，如澳大利亞就主要著眼于“妨礙公平競爭的法律、法規命令或管制措施”劉繼虎、王紅霞：《邁向科學的監管建制—管制影響分析之域外實踐與本土化進路》，載江必新主編：《行政規制論叢（2009卷）》，法律出版社2009年版，第145頁。;二是分析方法與步驟，如要求首先要評估采取規制行為的必要性，其次是評估可替代的方案，最后是進行具體的成本收益分析; 三是透明度要求，如OECD國家目前多數要公開政策相關信息;四是機構設置，目前各國一般均設立專門審查機構負責RIA;五是爭端解決，其中RIA中的“必要性”被視為“行政法最為重要的法律原則”髙秦偉：《論歐盟行政法上的比例原則》，《政法論叢》2012年第2期。，甚至是“具有憲法性地位的規范性要求”陳喜峰：《簡論歐盟法中的相稱性原則》，《法學評論》2003年第5期。。

具體到GATS國內規制，其6.4條也提出此類紀律應確保“各項措施不致構成不必要的服務貿易壁壘”翻譯組：《烏拉圭回合多邊貿易談判結果：法律文本 中國加入世界貿易組織法律文件》，人民出版社2002年版，第292頁。。為此，1998年服務貿易理事會通過了《會計領域國內管制紀律》，該文件第二部分“一般規定”曾就“必要性測試”進一步做出規定WTO. DISCIPLINES ON DOMESTIC REGULATION IN THE ACCOUNTANCY SECTOR， Adopted by the Council for Trade in Services on 14 December 1998， S/L/64， 17 December 1998， para. 2. 。但在隨后的談判中，各方就“必要性”測試始終無法達成一致意見。其中，美國、加拿大等成員方就認為必要性測試可能“過度侵犯”成員國內規制主權，因為“必要性測試并非是一個明確的標準，可能會導致WTO爭端解決機制下的專家組對成員方國內的政策選擇進行臆斷（second-guessing）”WTO. Working Party on Domestic Regulation， COMMUNICATION FROM BRAZIL， CANADA AND THE UNITED STATES， Views on the Issue of the Necessity Test in the Disciplines on Domestic Regulation， S/WPDR/W/44， 22 March 2011， pp. 1， 8.。由于“必要性”測試是WTO判別國內規制合理與濫用的界限，相關工作無果也導致此后GATS國內規制缺乏實際執行的標準。這也為其后的相關國際治理提供了經驗教訓。

二、從USMCA對CPTPP角度看當前服務貿易國內規制紀律的發展趨勢與特征

近年來，服務業在全球總出口中占出口增加值的比重基本與制造業相當WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，締結區域性經貿協定（RTAs）也成為主要經濟體推進服務自由化的重要方式。有研究把相關規則演進分為 “WTO Plus”（WTO加）和“WTO Extra”（ WTO超）。其中，“WTO Plus”是指以既有WTO 紀律為基礎進一步推進自由化的規則;“WTO Extra”則是指在WTO層面未達成協議的紀律和承諾Henrik Horn，Petros C.“Mavroidis and Andre Sapir： Beyond the WTO？ An Anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements”，World Economy. 2010，33 （ 11）.。具體到服務貿易國內規制領域，本文也擬借鑒上述研究將相關發展進一步劃分為紀律框架的深化調整（GATS Plus）、橫向規則的關聯影響（GATS Related）及具體議題的規制拓展（GATS Extra）三個方面。以下結合上文之討論，聚焦USMCA對CPTPP之比較研究展開分析。

（一）完善“良制”紀律框架，GATS國內規制被不斷調整和深化

研究顯示，當前重要協定在相關議題上總體均遵循了GATS國內規制的基本框架并調整深化，主要反映在監管透明度提升和行政程序優化等方面，包括強調政策透明的全周期化、嚴格工作程序時限、支持資格互認、鼓勵政策交流及能力建設等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，成為“GATS Plus”要素的重要體現。其中，CPTPP10.8條“國內規制”資料來源：CHAPTER 10 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Text of the Agreement（TPP11協定（英文）， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.和USMCA15.8條“措施的制定與實施”資料來源：CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5. 則反映了NAFTA模式協定當前服務貿易協定基本采用兩種模式，即GATS模式和北美自由貿易協定（NAFTA）模式，CPTPP、USMCA下服務貿易基本采用NAFTA模式。1988年生效的NAFTA將跨境服務貿易定義為三種形式 。與GATS相比，NAFTA模式將服務貿易轉化為“3+1”方式，即跨境服務貿易章節涵蓋GATS協定下的模式1（跨境提供）、模式2（境外消費）和模式4（自然人移動），投資章節則涵蓋GATS協定下模式3（商業存在） 。但是，可能是考慮到GATS已然形成的制度慣例，NAFTA模式跨境服務貿易章節下有關市場準入、國內規制和透明度紀律一般也規定適用于通過投資提供服務的措施。因此，僅就服務貿易國內規制而言，CPTPP、USMCA與WTO相關紀律之適用范圍應可基本視為一致。在相關議題上的最新進展。

與GATS國內規制比較，CPTPP首先也細分并強化了程序和透明度義務的要求（10.8.4，5，6條），但針對GATS建立審查影響服務貿易措施的司法、仲裁或行政機制（第6條第2款），CPTPP則未再做類似要求。其次，CPTPP也繼承了GATS對服務貿易國內規制的界定，即“資格要求和程序、技術標準和許可要求”，但在監管標準上卻未再采納GATS國內規制的“必要性”要求。事實上，當前各類區域貿易協定總體上也并不傾向于在服務貿易的許可和資格等實體性要求上接受一般性的國際紀律。有統計就顯示，目前只有不到25個區域貿易協定對服務貿易國內規制明確有“必要性測試”要求，總體占比偏低WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.179.。此外，CPTPP也以GATS第七條為基礎對互認給予專門規定（10.9條），并被USMCA采納（15.9 條），但更具操作性的紀律則主要體現在對專業服務的協定中，具體將在后文討論。

相較而言，USMCA15.8條“措施的制定和實施” （Development and Administration of Measures）要求“應保證影響服務貿易的普遍適用的措施以合理、客觀和公正的方式實施（15.8.1條），與GATS和CPTPP國內規制的原則精神一致，但卻未再采納被普遍使用的“國內規制”（Domestic Regulation）之稱謂。針對上述調整，我們認為，這實際上表明USMCA對服務貿易國內規制已不僅就政策實施（Administration）提出要求，同時也強調對政策制定過程 （Development）的規范。結合前文來看，這也是與當前對國內政策國際監管的全周期化趨勢相一致的。

其次，USMCA也繼續細分并強化了正當程序和透明度義務紀律。其中，針對審批工作程序，USMCA開始要求應接受電子文檔形式的申請、管理部門需協助申請者修改申請文件以符合法規要求、對被拒絕的申請應提供必要的解釋信息等（15.8.3條）。針對手續費用問題，USMCA更進一步列舉出應當禁止收取的部分具體項目（15.8.4條）。

再次，USMCA也以CPTPP為基礎對資格要求和程序、許可要求和程序制定標準，明確納入健康（health）和環境（environmental）因素，要求綜合考慮評估（assess）其潛在影響（15.8.2.a條）。此外，USMCA還要求審批機構需具備獨立性，強調應避免某項審批被多個部門同時管理（15.8.2. b， d條）。針對服務貿易技術標準問題，USMCA則鼓勵（encourage）各方應通過“開放”、“透明”的方式來制定和采用某項技術標準（15.8.5條）。比較而言，GATS和CPTPP都是將技術標準、資格要求和許可要求“一攬子”制定基本紀律的。上述差異也表明USMCA對技術標準似乎更傾向于增加成員方自主權。

最后，綜合GATS、CPTPP和USMCA下服務貿易國內規制一般性紀律框架的演進來看，相關國際治理的“良制”特性正被進一步凸顯，即為保證成員方主權，主要在“透明度”、“行政程序”等方面實現優化和改良，而未進一步制定嚴格的實體性要求。但另一方面，基于服務貿易特性，對國內規制缺乏國際剛性約束的負面效應也是顯而易見的。如WTO目前就承認，“通過貿易協定推動服務貿易改革被證明是很困難的，這可能是因為監管在服務市場中發揮著廣泛作用”WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.184.。對此，CPTPP、USMCA等實際上也正另辟蹊徑推進相關探索。

（二）將“監管一致性”、“良好監管實踐”等橫向議題納入國際治理的制度性要求，與服務貿易聯系密切并影響較大

WTO推動國內規制“必要性”談判工作遇挫后，近年來相關議題較多體現在監管一致性（Regulatory coherence）合作議題下。如2015年APEC部長級會議建立APEC成員服務合作框架（ASCF），開展服務領域“良好監管實踐”（Good regulatory practice）APEC0.2015 APEC Ministerial Meeting Statement， 2015 from： http：//www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2015/2015_amm.aspx.等。OECD曾將“良好實踐”（Good practice）定義為一國引進和實現RIA制度的一種有效途徑，即通過學習國際經驗，推動尚未有相關實踐的國家系統應用RIA制度OECD. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis （RIA）： Guidance for Policy Makers. 2008 from： ?http：//www.oecd.org/gov/regulatory-policy/buildinganinstitutionalframeworkforregulatoryimpactanalysisria guidanceforpolicymakers.htm。由此看來，盡管APEC推動監管合作較WTO更強調協商合作而易被各方成員接受，但其目標本質上卻在于引導各國的政策制定和審議機制向部分發達國家趨同，與WTO比較類似且更具野心。此外，APEC作為經濟合作官方論壇，易于開展一些研究、討論性工作，但也導致其制定的規則缺乏紀律保證，對制度化建設作用有限。

近期部分區域性貿易協定也開始納入相關議題，包括《歐盟-日本貿易協定》（EPA）、《綜合性經濟貿易協議》（CETA）等資料來源：WTO區域貿易協定信息系統（ RTAIS） 。其中，CPTPP第25章“監管一致性”要求“確保CPTPP市場上的商業主體享有開放、公平、可預期的監管環境”資料來源：CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE， Text of the Agreement （TPP11協定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.， USMCA也設立“良好監管實踐”章節規范國內監管資料來源：CHAPTER 28 GOOD REGULATORY PRACTICES， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.。上述進展均表明國際監管合作目前已被納入全球經貿治理的制度性構成之中，成為一類重要的“橫向議題”所謂橫向議題，即從橫平面方向對縱向議題全部或者部分產生影響的議題，某橫向議題一旦形成紀律，就會成為跨部門適用的規則。具體參見：蔡鵬鴻：《TPP橫向議題與下一代貿易規則及其對中國的影響》，《世界經濟研究》2013年第7期。。具體對服務貿易而言，則其主要與服務貿易國內規制聯系密切并影響較大（GATS Related）。以下結合USMCA“良好監管規制”與CPTPP“監管一致性”比較研究展開進一步討論。

1.推行“負面清單”化管理模式，對服務貿易形成廣泛約束力

WTO國內規制涉及領域主要包括貨物貿易中的TBT和SPS協定，以及對服務貿易的國內規制。APEC監管合作在實踐中采取了橫向工作與具體案例相結合之模式，并大量涉及服務問題曲如曉、曾燕萍：《APEC規制合作及其對中國的啟示》，《亞太經濟》2014年第2期。。CPTPP“監管一致性”并未明確紀律具體適用的范圍，只是要求各方在協定達成后盡快確定，且必須是實質性的（significant）（25.3條）。而從USMCA“良好監管規制”來看，該協議首先對“良好監管實踐”進行界定，要求協定各方有“義務”（obligations）在各自國內政策的計劃、設計、公布、實施以及審議過程開展“良好監管實踐”（28.2條）。比較而言，CPTTP “核心良好監管實踐的實施”僅要求各方應鼓勵（encourage）開展相關工作（25.5 條）。其次，USMCA“良好監管規制”還專門制定了附件28-A，首次就不適用該章紀律的國內規制進行排除（表1）。我們認為，該附件的制定表明USMCA在對國內規制的監管上已開始探索“負面清單”化管理模式。具體就服務貿易而言，除金融服務涉及部分“不適用”領域外，其他領域應均受到“良好監管實踐”要求約束。此外，目前USMCA“良好監管實踐”對紀律執行的嚴格程度也有了更進一步提升，開始更多強調義務（obligations）和盡力（endeavor）而非僅是鼓勵（encourage）。

2.持續深化“核心良好監管實踐”要求，將RIA引入國際規范客觀推動 “必要性”工作展開

RIA制度主要源于歐美國家內部政策制定，WTO的“必要性”測試即部分參照了RIA制度。APEC推動國際監管合作的重要手段就是“良好監管實踐”，與RIA制度聯系也密切。CPTPP“核心良好監管實踐的實施”作為該章核心內容（25.5條），支持各方開展監管影響評估（RIA），包括“必要性”等，并就與此配套的信息提供、交流反饋、透明度等制定紀律。

USMCA “良好監管實踐”則繼續深化和豐富了CPTPP“核心良好監管實踐實施”條款的內容。其中第28.11條“監管影響評估”（RIA）就明確要求各方應積極運用RIA對備選政策的潛在影響進行分析，包括“必要性”、其他可替代政策、不同政策的成本和收益、被選定政策的優勢等。由此看來，通過CPTPP和USMCA等重要的經貿協定，RIA制度可以說是已登堂入室，正式成為全球經貿治理的制度化條款和要求了。

值得強調的是，目前CPTPP10.8條和USMCA15.8條均不再設立GATS國內規制要求的司法審查機制，并且也未再采納“必要性”標準，相關紀律凸顯“良制”特征。但這并非意味著要放棄上述工作，而是把有關任務轉交給其他議題，即結合監管影響評估工作推動各方開展服務貿易領域的“良好監管實踐”，促進各方國內規制向一致性方向發展。由此看來，盡管CPTPP和USMCA在服務貿易國內規制領域重視保證成員方享受自由，但卻又通過支持RIA國際化在客觀上促進了相關“必要性”工作的展開。比較早期GATS談判中美國、加拿大等對服務貿易“必要性”測試之顧慮，CPTPP和USMCA的進展也表明這些國家對相關議題的基本態度和思路正發生改變。

3.對透明度及信息互動等要求進一步提升，呈現“全周期”特征

既有的國內RIA制度一般都要求政策制定和評審的公開透明。WTO的TBT、SPS協定也要求成員法規在草案階段就進行通報，且要留出至少60天時間供成員評議。APEC監管一致性合作也鼓勵各方就有關規制的評估開展溝通，并建設公眾咨詢和協商機制等。CPTPP“監管一致性”要求締約方確保法律法規清晰簡潔，確保公眾能夠獲取新出臺監管措施的信息，確保定期審議現行監管措施等。比較而言，上述工作在USMCA中獲得了大幅的拓展和細化，更加呈現“全周期”特征。

首先，USMCA早期計劃（Early Planning）要求各方應當（should）發布年度報告公布未來12個月擬推行的政策措施清單（28.6條）。其次，USMCA也對政策制定過程的透明化（Transparent Development of Regulations）提出更高要求，包括應預留足夠時間（60天以上）供協定各方交流和互動等（28.9條）。該項要求與WTO下TBT、SPS協定的相關紀律類似，但USMCA涉及的領域則更加廣泛。此外，USMCA“良好監管實踐”還對已制定政策的發布（Final Publication）、政策的回顧性評審（Retrospective Review）、相關年度報告的發布（Annual Report）、提供信息的質量要求（Information Quality）、提供專門網站（Dedicated Website）、使用語言的風格（Use of Plain Language）、對政策執行信息的提供（Information About Regulatory Processes）等制定了執行層面的具體標準。

比較前文可見，USMCA15.8條被稱為“措施的制定和實施”，而未采納GTAS和CPTPP所普遍使用的“國內規制”之傳統稱謂，即反映了對規則紀律的“全周期”化要求。USMCA“良好監管實踐”也將對前者起到制度支撐和保障作用。

4.逐步引入爭端解決機制，對國內規制的國際規范漸現“剛性”

WTO下的爭議曾將服務貿易“必要性”談判置于尷尬境地。APEC由于未設立爭端解決機制，其監管合作雖獲推進但影響也有限。CPTPP “監管一致性”章節明確提出不適用爭端解決機制（25.11條），也反映了對歷史經驗的謹慎態度。

比較而言，USMCA“良好監管實踐”在引入爭端解決機制方面則更加積極，提出“考慮到爭議方可以通過協商達成其他方式的解決爭端，締約方可自行判斷是否將爭端訴諸第31章爭端解決機制”（28.20條）。上述規則雖依然保有靈活性，但比照CPTPP不適用爭端解決機制之明確表述，則USMCA無疑在將國內規制納入國際爭端解決方面邁出了重大的一步。此外，USMCA“良好監管實踐”還新增設立了專家咨詢小組（Expert Advisory Groups），主要職能是對各方政策制定和實施提供技術性的意見建議（28.10條），未來或會承擔類似WTO爭端解決專家組的職能。我們認為，這種調整表明USMCA對國內規制的國際紀律正漸向“剛性”方向發展，對服務貿易國內規制的影響也深遠。

最后，綜合來看，“監管一致性”、“良好監管實踐”作為典型的“橫向議題”，CPTPP及USMCA已將其納入國際治理的制度性要求且日趨嚴格和完善。對服務貿易而言，針對GATS國內規制“必要性”談判遇挫之經驗，近期的區域性協定實際上是在另辟蹊徑，探索依托橫向規則推進相關工作，客觀上也正逐步對服務貿易國內規制施加更強的實體性約束。但考慮到上述工作目前主要被部分發達國家所主導，則其對發展中國家的影響也需關注。

（三）拓展在具體領域對國內規制的國際約束，部分紀律日趨嚴格

服務貿易由于差異較大，國際規則的落實一般都需具體到各個部門。歷史上，GATS就曾制定過《會計部門國內監管紀律》，WPDR在2009年國內規制草案中還試圖參考服務貿易市場開放承諾清單的模式，根據服務貿易模式的差異和重點行業的特征確定具體紀律WTO. Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。此外，APEC歷次峰會也采取過多項具體措施落實“良好監管實踐”任務，如批準《亞太經合組織海關監管互認、執法互助、信息互換戰略框架》，在化學品監管中應用最佳監管原則等APEC，APEC Ministerial Meeting Statement， http：//www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2014/2014_amm.aspx.。除去各類經貿協定外，部分國際組織制定國際標準也涉及服務貿易國內規制，如《全球衛生人員國際招聘守則》等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.。由此看來，目前服務貿易國內規制的一般性紀律框架向“良制”方向發展也有其必然性，因為各類可操作的實質性要求一般都應是具備行業屬性的。

近年來，WTO除去推進GATS國內規制紀律框架完善外，也在開展數字貿易等具體領域的相關談判。比較而言，各類區域性貿易協定進展則更快，其中CPTPP對專業服務、金融服務、商務人員臨時出入境、電信、電子商務的紀律就較多涉及服務貿易具體領域的國內規制，目前USMCA又實現了進一步調整。這也成為 “GATS Extra”規則演進的重要構成。本文以下擬對其中專業服務、數字貿易、商務人員流動相關內容展開討論。

1.在專業服務領域重點推動互認協議（MRA）談判等規范國內監管

CPTPP和USMCA均在跨境服務章的正文部分對與服務相關的跨國資格互認問題給予規定，并且也都制定了專業服務附件以在重點領域落實正文的原則要求。根據CPTPP附件10.A專業服務，其總則要求各方成立專業服務工作組，對承認專業資質、許可或注冊有關的問題開展對話，提供便利及相互承認和一致（10.A.1條）。該附件還鼓勵締約方在工程和建筑設計服務領域采用APEC下的工程師和建筑師互認和許可安排等（10.A.5，6，7條）。比較而言，1998年GATS服務貿易理事會通過的《會計領域國內管制紀律》第二部分“一般規定”曾就“必要性測試”做出了一般性規定，但CPTPP附件10.A未再提及“必要性”問題。

USMCA附件15-C專業服務ANNEX 15-C PROFESSIONAL SERVICES. CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5. ?則在此基礎上又實現進一步的調整，主要反映在兩個方面。首先，USMCA進一步明確了各方開展對話的內容方向，主要包括利用互認協議（mutual recognition agreements，MRA）實現對專業資質等的互認;成員方對學歷、工作履歷等實現自動互認;討論和制定成員方實現互認的標準和準則;將其他成員方專業人員納入本國行業性管理等（15-C.2）。其次，不同于CPTPP對建筑、法律等具體行業制定紀律，USMCA在專業服務領域還制定了規范互認協議（MRA）談判的指導意見APPENDIX 1 GUIDELINES FOR MUTUAL RECOGNITION AGREEMENTS OR ARRANGEMENTS FOR THE PROFESSIONAL SERVICES SECTOR. ANNEX 15-C PROFESSIONAL SERVICES. CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.，主要包括談判的開展方式與相關義務（Section A： Conduct of Negotiations and Relevant Obligations）、互認協議的形式和內容（Section B： Form and Content of MRAs）等。

由此看來，專業服務作為服務貿易國內規制長期關注的重點，目前USMCA努力的一個主要方向是要推動成員方開展專門的互認協議（MRA）談判以解決資質互認問題。這也是當前各類服務貿易談判一個重要的拓展方向。

2.在數字貿易領域持續推廣“美式”監管方案并日趨嚴密

近年來，制定數字貿易規則已成為各界關注的焦點且爭議較多在WTO談判中，美國曾認為數字貿易應受GATT規制，而以歐盟為代表的一些國家堅持應受GATS規制。目前國內研究一般更傾向于后者。具體參見：郭鵬：《信息產品數字化交易的法律規制：美國的雙重標準》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2010年第1期。，其中美國正大力推動“美式”國內監管政策國際化周念利、陳寰琦：《基于<美墨加協定>分析數字貿易規則“美式模板”的深化及擴展》，《國際貿易問題》2019年第9期。。CPTPP14章“電子商務” 資料來源：CHAPTER 14 ELECTRONIC COMMERCE， Text of the Agreement （TPP11協定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.不僅涵蓋了WTO 成員已基本達成共識的“電子簽名”、“無紙化貿易”、“透明度”等要求，還推出“跨境數據自由流動”、“數據存儲非強制本地化”等更高標準的數字規則。USMCA19章“數字貿易”資料來源：CHAPTER 19 DIGITAL TRADE， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.則在此基礎上又進一步推動“美式”監管方案更趨嚴密。

首先， CPTPP“電子方式的跨境信息傳輸”（14. 11 條）提出要促進“跨境數據自由流動”，但允許各方“有各自的監管要求”，且未對此具體界定。而USMCA則刪除了CPTPP有關“監管需求”的規定（19. 11 條），實際上是強化了“跨境數據自由流動”條款的約束力并使相關許可要求門檻降低。與此類似，CPTPP “數據存儲非強制本地化”（14. 13. 2條）也曾制定締約方監管例外（14. 13. 1條）和合法公共政策目標例外（14.13. 3條）。而USMCA則針對“實施數據存儲非強制本地化”（第19.12 條）剔除了原CPTPP的監管例外。此外，CPTPP要求實現“源代碼非強制本地化”（14.17.1條），USMCA 則進一步把“源代碼中的算法”（19.16.1條） 等也納入相關規定中，實際上也降低了相關許可的門檻。

其次，CPTPP引入了“個人信息保護” （14. 8. 1與第14. 8. 2 條），但僅提出原則。USMCA則進一步要求借鑒APEC的隱私框架以及OECD《關于保護隱私和個人數據跨境流動準則》等（19. 8. 2條），并制定了“個人信息保護”的具體技術標準（19. 8. 3條）等。但另一方面，USMCA又強調需確保任何限制“跨境個人信息流動”的措施是“必要的”（19. 8. 3條），也反映出對保護過度導致貿易障礙的疑慮并給予嚴格限制。

最后，在涉及透明度方面，USMCA 是全球首個明確要推動政府電子數據公開的貿易協定。盡管該協定并未對政府公開電子數據做出強制性的要求，但其也明確了“公眾方便取得政府信息的重要性”（19. 18. 1條），并要求“要確保政府數據是公開的和可被有效使用的”（19. 18. 2條）。

3.謹慎調整對商務人員臨時出入境的監管

針對服務貿易四種模式，前期WTO等各類經貿協定一般都僅從市場開放角度對模式四即自然人移動制定紀律，但進展有限，原因主要是部分成員對人員跨國移動相對保守。近年越來越多的區域經貿協定也開始約束與自然人移動相關的國內規制，主要包括簽證費用、簽證程序及爭端解決等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.181.。

CPTPP第12章“商務人員臨時入境”資料來源：CHAPTER 12 TEMPORARY ENTRY FOR BUSINESS PERSONS， Text of the Agreement （TPP11協定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.對臨時入境的審批（12.4 條）要求應列明對各類商務人員入境和臨時停留的條件和限制，包括停留時間長短等。在信息提供方面還要求盡可能（if possible）在互聯網上公布必要信息并回答疑問（12.6條）。此外，CPTPP還重申了各方在APEC 框架下對彼此作出的促進商務人員流動的承諾（12.5條）等。

USMCA第16章“商務人員臨時出入境”資料來源：CHAPTER 16 TEMPORARY ENTRY FOR BUSINESS PERSONS， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.總體架構與CPTPP類似，但具體要求又有進一步調整。其首先在臨時入境的審批方面針對各方的準入承諾Annex 16-A （Temporary Entry for Business Persons）要求需符合公共健康和安全（public health and safety）及國家安全（national security）標準（16.4.1條）。其次對拒絕同意入境的情況，規定應迅速（promptly）向對方當事人及相關部門書面告知并說明拒絕理由（16.4.3條）。在信息透明方面，USMCA還規定應對申請者提供有關的法律法規和統計信息，且如可行的話（if practicable）應是分行業等的類別信息（16.5條）。由此看來，USMCA對商務人員臨時出入境的國內監管實際上更顯謹慎，包括明確納入公共健康、安全等標準。

最后，綜合來看，基于不同議題之特征和影響差異，CPTPP和USMCA對具體領域國內規制紀律的制定思路也各異，總體反映了主要談判方的立場和觀點。其中，對專業服務USMCA重視推動互認協議（MRA）談判，目標是要達成規范的專門協定來約束各方。對數字貿易美國等基于進攻利益則更多施加嚴格的監管限制，同時在個人信息保護上又強調“必要性”以防被濫用。而對長期謹慎的跨國人員流動議題，則除去完善“良制”紀律外，又明確引入“公共健康和安全”等標準，事實上是拓展了成員方的自主權。

三、基本結論與思考

國內規制主權與自由貿易的關系曾被WTO視為“本世紀多邊貿易體系下最主要的一個挑戰”See： WTO，World Trade Report 2012， Trade and Public Policy： a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury， from http：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf， last access2013-7-18.。結合上文就USMCA對CPTPP的相關比較研究可見（表2），當前重要經貿協定對服務貿易國內規制主要從三個層面推進了相關工作：一是深化調整既有GATS國內規制框架（GATS Plus），相關國際治理的“良制”特性被進一步凸顯;二是將“監管一致性”、“良好監管實踐”等橫向議題納入國際治理的制度性要求， 借此逐步對服務貿易國內規制施加更嚴格約束（GATS Related）;三是拓展具體領域對國內規制的國際紀律（GATS Extra），部分規則已日趨嚴格。

綜合上述分析，我們也發現，重要成員方針對服務貿易國內規制國際治理的基本思路與特征也漸清晰：

首先，基于服務貿易特性，具體規則的落實一般都需針對各個部門。將服務貿易國內規制的一般性紀律框架向“良制”方向發展應更合理且易被接受。實踐中，重要協定就主要在“透明度”、“行政程序”等方面不斷優化和改良，但USMCA和CPTPP都不再設立GATS國內規制所要求的司法審查機制，也未采納“必要性”標準等，實際上是保證了重要成員方在具體議題談判上的靈活性。

其次，近年來監管合作議題被逐步納入國際治理的制度性要求。由于相關工作目前主要被部分發達國家所主導，包括關鍵的RIA制度即源自部分發達國家內部。因此通過上述議題實現內部政策的國際化，并逐步對服務貿易國內規制施加更嚴格約束也將有利于這些國家。

最后，針對具體領域的國內規制，重要成員方則根據自身的攻防利益采取了不同的談判策略，包括對數字貿易監管施加嚴格限制，對跨境人員流動則更趨保守等?？紤]到服務貿易國內規制的一般性紀律框架呈現“良制”特性，且“監管一致性”等議題也基本被部分發達國家所主導，則上述策略在實踐中也難被既有國際治理框架所制約。我們認為，這也將成為主要發展中國家參與服務貿易國際治理需面對的一項重大挑戰。

回顧歷史，在以WTO 為代表的多邊貿易體制下，各方對服務貿易國內規制的紀律因難以達成一致而久拖不決，客觀上阻礙了相關國際制度的形成。目前，隨著CPTPP、USMCA下服務貿易國內規制相關紀律的制訂和逐步成形，也表明其國際治理正在進入加速形成期。針對相關全球治理演進新趨勢，這也對完善提升服務貿易相關政策提出更高要求和標準。對此，我國也需認識到相關議題之重要性和迫切性，從推進服務業“制度型開放”出發，抓住當前規則調整的“窗口期”，積極深化國內改革及參與全球治理等。

（責任編輯：曉 亮）

Abstract： Domestic regulation has a deeper influence on trade in services， and thus has a substantial meaning to the liberalization progress of the trade. From WTO to CPTPP and USMCA， the Disciplines on domestic regulation to service have changed dramatically in recent years. Depending on a Comparative study of USMCA and CPTPP， the features and the trends of the Disciplines on Domestic Regulation to Service have been discussed， which include the disciplines that go beyond the GATS， the regulatory cooperation， and the rules extended to Specific issues. Finally， more attention needs to be paid to these changes by China to participate in the negotiation，and to modernizing the capacity for governance.

Keywords： Domestic Regulation to Service; Regulatory Cooperation; Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership （CPTPP）; Agreement between the United States of America; the United Mexican States; and Canada （USMCA）