鄉村財務治理機制缺陷及其矯正策略研究

李連華 侯亞楠 江忠蘭

【摘 要】 鄉村財務治理是我國社會治理的重要組成部分，也是實現鄉村振興與社會和諧的關鍵。目前我國鄉村財務治理機制在設計與執行環節存在制衡缺失、效率低下等諸多缺陷，成為引發村民上訪及制約鄉村發展的根源。文章以我國較為通用的“村賬雙代管”模式為對象，以36個鄉村的實地調研數據為依據，從問題總結和理論分析兩個角度剖析了鄉村財務治理的缺陷表征、環境因素及制度誘因，指出應從加強村級財務信息公開、強化對村委會的業績考核、加大對經管站人員的激勵與約束、嚴格執行回避機制及大力實施村級會計核算電算化等方面，修補現行鄉村財務治理機制缺陷，提高治理效率。

【關鍵詞】 鄉村財務治理; 機制缺陷; 矯正策略

【中圖分類號】 F302.6? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）14-0077-06

一、現行鄉村財務治理機制及其運行分析

我國的鄉村財務治理發端于20世紀80年代的改革開放及聯產承包責任制后出現的鄉村自主管理的實踐需求[ 1 ]。在此之前的人民公社時期，由于鄉村缺乏獨立財源和財務自主性，自然也就遑論鄉村財務治理問題。

自20世紀80年代后，隨著我國原有的以人民公社和生產大隊為主體的鄉村治理組織的瓦解和新型鄉村治理組織的重構，全國各地在鄉村財務治理體制上進行多種探索和實踐，出現了諸如“村賬雙代管”“村賬鄉管”“村賬鄉審”“代理制”“委派制”等多種鄉村財務治理模式。目前，這些治理模式經過不斷試錯、改進與整合，有些已被放棄，有些則整合變型，而唯有“村賬雙代管”模式在多個省份得到推廣應用，成為我國鄉村財務治理的一種基本模式。本文對鄉村財務治理機制的研究正是基于這一治理機制的管理實踐和對36個鄉村的調研數據而展開的，目的是揭示其中的機制缺陷及探討應采取的矯正策略。

（一）現行鄉村財務治理的主體

理論上，鄉村財務治理機制的完整結構涉及治理主體、職責內容、權責邊界、流程鏈路及獎懲制度等多個要素，這是解析鄉村財務治理機制的基礎，也是對之進行深入分析與優化設計的前提。在“村賬雙代管”治理模式下，鄉村財務治理的主體主要包括鄉鎮農村經濟經營管理服務站（簡稱農經站或經管站）、村民（代表）大會、村民委員會、村監委會、村民理財小組、村會計（報賬員）等。

上述鄉村財務治理主體各有功能界定與職責分工。其中，經管站的職責主要是：（1）在鄉鎮財政所的領導下，負責代管村級的賬務和資金①，具體做法是一村一柜、一村一檔，專戶保管;（2）落實村級財務公開;（3）牽頭組織村級債務的化解;（4）負責村級資產的清產核資和產權登記;（5）負責村級會計人員的業務輔導;（6）負責農村稅費的征繳等。村民（代表）大會的職責是：（1）審核本村財務分配計劃;（2）審核本村財務預決算;（3）審核投資方案;（4）審核籌資方案;（5）決定本村工作人員的補貼標準;（6）審議村委會提交的財務收支報告;（7）對村委會的工作業績進行評議。村民委員會（簡稱村委會），由村民大會選舉產生，是村級事務包括財務治理的常設機構，其主要職責是：（1）制定本村財務分配計劃;（2）擬定本村財務預決算;（3）提出投資和籌資方案;（4）提出工作人員的補貼標準;（5）負責本村財務信息公開;（6）討論和任命村會計人員。村民監督委員會（簡稱村監委會），由村民大會選舉產生，其主要職責是：（1）對村委會執行黨的路線、方針、政策及村各項管理制度的情況實行監督;（2）監督黨務和政務公開工作;（3）檢查、監督村財務管理制度落實情況;（4）監督本村資產、資源管理情況;（5）對重大事項和人事安排進行監督。村民理財小組，由村民大會選舉產生，其主要職責是：（1）檢查本村的財務收支;（2）審核本村的財務收支;（3）監督檢查“一事一議”籌措資金情況;（4）監督勞務報酬分配的合法性和合理性;（5）審核本村經濟活動的合法性和合理性;（6）查閱賬目，對村民反映問題做出回應。村會計員，由村委會主任任命，其主要職責是：（1）負責辦理本村財務收支的流水賬登記;（2）負責本村備用金的保管;（3）定期將村主任簽字的發票、單據等送到鄉鎮經管站進行記賬;（4）協助鄉鎮經管站進行財務信息公開。

實務中，除上述治理主體外，鄉村財務管理實際上還涉及兩個雖然不屬于治理主體的范疇，但是卻與鄉村財務管理有著密切業務聯系的鄉鎮財政所和農村信用社。其中，前者主要承擔直接面向村民的各種財政補貼資金和村級建設資金的發放及管理;后者則承擔著村級資金的存放、結算等農村金融工作。

（二）現行鄉村財務治理機制的結構與運行

以上鄉村財務治理主體，在組織空間上各自獨立，有著各自職責定位和職責邊界，在業務上相互聯系并統一于鄉村財務治理機制的運行過程[ 2 ]。它們由空間結構的獨立性和時間過程的繼起性共同構成了完整的鄉村財務治理體系和運行機制。如圖1所示。

在管理學上，可以從控制鏈和專業分工兩個維度來描述和解析現行鄉村財務治理機制的運行過程。這種上下級之間的控制關系和不同機構之間的分工協作構成各治理主體相互關系的基本特征[ 3 ]。在現行鄉村財務治理機制中，存在著兩條控制鏈：一條是業務上的控制鏈，即鄉鎮財政所→鄉鎮經管站→村會計員之間的垂直控制，這一控制鏈主要是業務上的指導關系;另一條是行政上的控制鏈，即鄉鎮黨委（鄉鎮政府）→村民大會→村委會→理財小組→村會計員之間的直接或間接領導關系。由于村民自治的政治性，這里的鄉鎮黨委和鄉鎮政府對村民大會及村委會的領導，如果從嚴格意義上講，只是一種間接性指導關系，并不是標準化的科層組織的上下級關系。

至于各治理主體之間的業務鏈路，則因不同的業務而有不同的路線設計。這種業務聯系，一方面體現著縱向上的控制關系，另一方面反映著不同機構之間的專業分工與相互制衡。比如，以村委會的經費撥付和報銷為例，在撥款時，鄉鎮財政所按照標準通過鄉鎮經管站將經費撥付到各村在鄉鎮信用社開設的賬戶內，然后將存折交給村會計員，作為各村運行的備用金。這種資金撥付流程是經過鄉鎮財政所、鄉鎮經管站、鄉鎮信用社和村會計員四個流程節點共同完成的，所體現的是自上而下的控制關系。其中：鄉鎮財政所處于控制鏈的最高端，負責計算和確定各村的運行經費金額;鄉鎮經管站負責各村的賬務處理，并協助鄉鎮財政所辦理資金撥付手續;鄉鎮信用社負責資金的結算和存折的發放;村會計員則負責存折的保管。如此，他們就實現了經費撥付業務流程上的計算、撥付、記賬、保管和使用等相互之間的專業化分工與制衡。到經費報銷時，村會計員則將各種票據進行整理，經村委會主任簽字、村理財小組審核，然后拿到鄉鎮經管站進行報賬。在這個業務流程中，村委會主任負責批準經費使用;村會計員負責辦理支付和報銷手續;村民理財小組負責對每張票據的合法性和合理性進行審核;村監委會則定期對經費使用情況進行檢查和監督。按照這個流程運行，經費使用中的批準、支付、審核和監督也實現了相互分離。

二、現行鄉村財務治理機制的缺陷分析

鄉村財務治理機制的缺陷內生于其本身的機制設計或運行過程。在研究中，通常將機制缺陷分為設計缺陷和執行缺陷兩種情況來加以剖解，但是從根本上講，所有的缺陷主要還是設計缺陷問題，因為執行缺陷之所以出現，在很大程度上往往是機制設計不合理的先天性缺陷所導致的。

（一）鄉村財務治理機制的設計缺陷

所謂設計缺陷，是指在機制設計環節上由于要素不全、結構扭曲、信息線路安排不當等所導致的治理機制的功能性缺失。這是治理機制低效、失效的主要原因。對于現行鄉村財務治理機制的缺陷分析，筆者認為可以從效率和制衡兩個視角來進行，同時這也是機制設計的兩個主要目標取向。效率主要是指提高業務經辦的速度，降低完成業務所需要的人工成本;而制衡則是防止業務經辦中的腐敗和不軌，降低業務經辦中的風險。后者的分析是基于信息不對稱假設、人類自利性假設及權力理論的框架進行的，其理論邏輯和結論需要符合經濟學的預期和原理，否則所有的管理問題和分析邏輯就會失去其存在的理論基礎。

首先，從效率視角分析，現行鄉村財務治理機制的設計是符合專業分工、集中化優勢和效率原則的。在現行鄉村財務治理機制下，鄉鎮經管站承擔著各個行政村的資金管理和會計核算工作，即賬與錢的“雙代管”。其統一招聘的管理人員，通常具有會計或者經濟管理專業背景，符合專業人士做專業事的原則性要求;同時各個村集中起來進行統一管理②，也便于經驗的積累、熟練程度的提升以及相互之間的比較考核。這是“村賬雙代管”模式得以廣泛實施的效率優勢和實踐基礎。另外，這種治理框架下，其他治理主體也有明確的功能定位與分工，比如，村民（代表）大會作為非常設機構，主要決策本村的重大事務，而對非重大事務則授權給村委會這一常設機構進行決策和管理;村監委會作為專門的監督機構，主要監督村委會的工作，但是不參與村務的管理和決策;而理財小組則是受托于村民大會，主要監督村級的財務管理，并不辦理財務業務。

其次，從制衡視角分析，現行鄉村財務治理機制存在著一定的結構缺陷，或者說至少不完全符合制衡理論要求。在權力配置與行權路線的設計上，其機制設計無法保證權力之間的制衡與均等，容易導致決策權、執行權和監督權三權之間的失衡，破壞權力三角應有的等邊性。在現行鄉村財務治理體系中，村委會類似于公司治理結構中的董事會，是實際決策者，居于強勢地位，因此，也是被監督和權力制衡的主要對象。但是，現行體制下其他治理主體難以對其形成有效監督。突出表現在：第一，村監委會無法對村委會形成權力制衡。雖然在功能上村監委會被定位為專門的監督機構，但是由于監委會和村委會屬于同一個行政村，且其缺乏應有的權威性和經濟上的獨立性，很難對村委會的決策形成有效監督。第二，村民理財小組，盡管由村民大會選舉產生，脫離了村委會的控制且被賦予財務管理的專責，甚至在不少鄉村中規定各種票據只有經過村委會主任和村理財小組的雙簽字才能進行報銷，但是，由于理財小組的組織地位低于村委會主任，所以實務中很難期望它能夠對村委會的行為進行制約。實際上，根據調查情況看，一旦票據被村委會主任簽字后，村理財小組組長很少有拒簽的。第三，在現行模式下，鄉鎮經管站具有對各個行政村財務收支合法性、合理性進行監管的職責，而且鄉鎮經管站不屬于村委會控制，行政級別上又高于村委會，因此預期監督效果應該是較好的。這也是該種體制設計的初衷，然而它卻忽視了一個至關重要的環節，即監管者的動力。因為按照理論分析，即使監管者被賦予監管職責，但是在缺乏激勵和利益驅動的條件下，監管者的偷懶、不作為也會時常出現，實際監管效果會大打折扣。現行治理體系下，鄉鎮經管站恰恰就缺乏對村委會進行監督的利益激勵機制。所以，鄉鎮經管站對各村委會的財務開支是否進行監督以及在多大程度上進行有效的監督，都是不確定的。第四，按照我國會計法的規定，村會計具有一定的監督職能，比如對村委會的違法違規業務可以拒絕進行辦理等，但是，實際上這種監督職能很難落實到位。其原因是村會計作為村委會任命的工作人員，不可能違背村委會的意愿行事，最多也只是起到提示、提醒、勸止的作用而已。

上述分析可見，在治理結構設計上，現行鄉村財務治理機制實際上是把財務決策的監督權分散配置給了村監委會、村理財小組、鄉鎮經管站、村會計四個不同主體，看似形成了對村委會的多方位、多層次監督和制衡，但是它卻存在著明顯的缺陷，即缺乏一個統一的強力監管機構，無法形成監管合力，容易被村委會各個擊破。另外，其信息收集與傳遞線路設計也不盡合理，導致各監督主體無法及時掌握被控制對象的信息及運行狀態。比如，村級財務收支的會計核算和相關信息全部集中在鄉鎮經管站，這些信息除按規定時間節點進行財務公示外，通常并不向外提供，如此，作為專職監管者的村監委會要對村委會的財務決策進行監督就會非常困難。

（二）鄉村財務治理機制的運行缺陷

運行缺陷是指治理機制在運行過程中由于條件制約、理解偏差、環境限制、執行力弱等而導致的治理機制的低效、失效現象。從理論上分析，運行缺陷既可能是由設計環節的先天性缺陷所導致的，也可能是由執行環節的力度不逮所帶來的。后者也就是我們日常所說的“好經給念歪了”。結合現行鄉村財務治理機制，其可能的運行缺陷主要有：第一，非專業化帶來的低效率。鄉村財務治理是一種專業化管理工作，尤其是會計核算、財務報銷、資金結算、財務審核等具有較強專業性，既需要專業知識，也需要專業經驗。但是，現實中一些鄉鎮經管站的管理人員和村會計可能并不具備或者不完全具備所需要的專業知識和專業經驗，這樣就可能使得建立在專業化假設基礎上的鄉村財務治理機制無法產生預期的治理效果。第二，條件制約帶來的低效率。鄉村財務治理機制的運行需要一定的配套條件，比如，人員配備要充分，辦公設備和信息傳遞條件要滿足需要等。如果這些條件不能得到滿足，那么，鄉村財務治理機制在運行中就會變得比較困難，效率低下。尤其是在一些交通條件不便的山區鄉鎮，如果沒有計算機網絡來支撐，分散且距離較遠的鄉鎮和行政村之間要進行財務票據與財務信息的傳遞將變得非常低效，會計核算、財務監管可能會嚴重滯后于經濟業務和管理的需要。第三，其他因素干擾帶來的低效率。鄉村財務治理機制是我國社會治理體系的一個組成部分，其運行過程既和其他治理機制并行或串聯發揮作用，也可能受其他治理機制的影響。筆者認為，這里面最重要的是鄉俗文化、宗族關系、黨務關系等對鄉村財務治理機制的影響。這種影響將會使現行鄉村財務治理機制的運行方向和效率變得不確定。比如，在一個宗族關系比較嚴重的鄉村中，村委會主任、村理財小組成員和村會計就可能存在裙帶關系，從而使得機制設計所構建的制衡關系完全失效。因為鄉村財務治理機制作為一種治理制度，它在設計時無法對村中存在的裙帶關系及其強弱差異做出測度和規范。

（三）對鄉村財務治理機制的調查分析

為了了解鄉村財務治理機制的運行狀況和治理效果，同時也為了驗證上述理論分析與實際情況的一致性，筆者通過在校學生對我國某省36個鄉村的財務治理機制運行狀況進行了調查分析。調查表按照李克特（Likert）五點量表設計，同時分別反映經管站、村委會、村監委會、村理財小組和村會計五個治理主體的調查意見。具體調查題項和結果如表1所示。表中各欄的分數為每類治理主體全部調查對象的簡單平均分值，反映某類治理主體對被調查題項的平均評價程度。

在調查題項結構中，第1到第6項反映了鄉村財務治理效果的六個維度，第7項是對鄉村財務治理效果的總體性評價。從調查結果分析，如果以3分作為合格線來判斷的話，被調查對象對村資產安全與完整性、村干部報酬合理性、財務公開的全面性、村財務報銷合規性均持比較高的肯定性評價。結合對村財務管理的總體評價得分，可以判定“村賬雙代管”模式基本達到了機制設計的目的。因為這種模式的設計初衷就是為了解決村級財務報銷和財務管理中的不規范問題。但是，在財務公開的及時性和對村資產使用的有效性上，評價得分則比較低，尤其是資產有效使用的評價得分低于及格線，說明村委會在如何有效使用村資產上乏善可陳，存在較大的低效問題。

第8到第10項是針對經管站設計的。從調查結果看，對經管站財務人員的專業熟練程度，大家持較高評價，但是認為經管站財務人員的穩定性較差，對村財務監督的積極性比較低。這正好印證了前面理論分析預期可能出現的結果。在我國目前實施的“村賬雙代理”體制中，由于缺乏對經管站進行鄉村財務監督的有效激勵機制，他們通常是“多一事不如少一事”，只管記賬不問其他，所謂經管站的監督功能基本上處于虛置狀態。這就是機制設計缺陷所導致的后果。第11到第14項是針對村監委會設計的題項，可以看出，被調查對象對村監委會的有效性、獨立性與獲取信息及時性都給出了較低評價，而唯有“兩委”裙帶關系上得分較高，但此為反向題項。總體來說，村監委會的工作成效不彰。值得注意的是，這些調查題項之間具有內在的邏輯聯系，其中獨立性和信息及時性是有效性的兩個重要條件，這兩項得分低，表明監委會的工作環境不佳，而裙帶關系又是影響獨立性的關鍵因素。用鏈條關系分析，裙帶關系嚴重使得監委會的獨立性差，而獨立性差再加上信息缺乏又進一步導致村監委會難以有效開展監督工作。這正好驗證了前述理論上的分析判斷。事實上，在一個缺乏獨立性和信息支持的監委會中，不可能發揮出其監督作用。

第15到第16項是對村理財小組的調查，旨在了解理財小組的專業性和獨立性，因為這是影響村理財小組工作態度和工作效率至關重要的因素。從調查結果看，對村理財小組的獨立性評價尚可，但是對其專業性則評價較低，說明專業知識缺乏是制約村理財小組發揮其治理效應的重要因素。第17到第20項是針對村會計及其工作的調查題項，主要了解會計核算的信息化程度、會計核算的統一性、會計人員的專業化程度和會計監督的有效性。從調查結果分析，除會計核算的統一性評分較高外（筆者估計這是“四統一”制度強力推行的結果），其余各項的調查評價得分都比較低，表明會計核算的信息化程度、會計人員的專業知識水平等都有待提高。第21到第22項是針對村民參與財務治理積極性的調查，從結果看，村民對財務查賬的請求不是很強烈，普遍具有“事不關己高高掛起”的心態。應該說這是切合農村實際情況的，但是因財務問題而引起的村民上訪也不是特別嚴重。將兩者結合起來判斷，村民對財務治理的參與積極性雖然不高，但是財務治理的效果尚可，并沒有成為引發群體事件和村民上訪的燃爆點。

三、鄉村財務治理缺陷的矯正策略與建議

鄉村財務治理是一個持續改進的過程，并沒有理論上的終點。我國現行“雙代管”模式的鄉村財務治理機制及其管理實踐，是在假設鄉村無財務治理能力的思想邏輯下設計和發展出來的。這主要源于鄉村干部的較低文化素質和鄉村組織的封閉性。因此，雖然“雙代管”模式明顯違背村民自治的法律精神，但是在實踐中卻是一種較為有效的實現鄉村財務治理的思路與方法。

從理論上講，對于鄉村財務治理問題，終極性解決方案還是要回歸到村民自治的軌道上去，即由村民自己去管理自己的財務問題，而不是由其他機構進行代管[ 4 ]。但是，就目前如何加強“雙代管”模式的治理效果來說，根據前述理論分析和調查問題的歸因指向，筆者認為，需要在如下方面加強管理，以彌補機制設計和執行中的治理缺陷。

第一，加強村級財務信息公開。信息是治理的前提，信息鏈的傳遞效率是實現管理效率的基礎。按照信息經濟學的理論，所有的不公正和低效率皆源于信息的不對稱和信息傳遞的不及時。在現行“雙代管”模式下，村賬由經管站代理登記與保管，這樣就制度性地阻斷了村級各個治理主體與財務信息之間的聯系，使得村監委會、村理財小組和村民們無法及時全面地了解本村的財務收支情況，難以發揮應有的監督作用。作為改進策略，筆者建議，一方面要詳細規定日常財務信息的公開時間和公開方式;另一方面，要建立重大財務信息的隨機性公示機制，比如對重大的融資方案和投資方案，應該在事前規定的時段內及時公開，而不是等到季末或者年末。

第二，強化對村委會的業績考核。在管理學上，業績考核既是獎懲機制的實施條件，也是解脫責任的認定依據。從調查結果看，各個調查主體對村委會的資產運管效率評價較低，但是在目前“雙代管”模式下這個問題基本無解，因為其他治理主體在體制內都不具有對村委會的考核和任命權。對此，筆者建議采用垂直控制的原理，對現行的財務治理機制進行補充或者打個“補丁”，即由鄉鎮政府設計明確的村委會選舉任命與資產運管效率之間的掛鉤機制，或者資產運管低效與村委會干部免職的掛鉤機制。唯有如此，才可強化村委會在資產安全與運管上的努力。

第三，加強對經管站的激勵與約束。現行機制下，經管站對村級財務具有會計核算和監督兩種職責，但是核算易而監管難。因此，很多經管站對村級財務行為重核算而輕監管，致使機制設計的監管功能落空[ 5 ]。為此，理論上可以采取兩種思路來解決：一是加大對經管站履行監督職責的激勵，比如對經管站的監督行為進行獎勵;二是強化責任約束，比如對發現的村級財務違規違法行為，讓經管站與之同責連坐，由此迫使經管站將重點轉移到對村級財務行為合法合規的監管上。比較而言，筆者認為，第二種策略具有較大的可行性。

第四，加強專業培訓。鄉村財務治理是一項專業性和政策性很強的工作，無論制度機制如何設計，其最終都要依靠高素質的專業人員來完成，況且高素質的專業人員本身也可以彌補機制設計時可能留下的缺口。但是，目前對于很多鄉村來說，他們無法像城市的企業那樣可以從人才市場上很便捷地獲得高素質的專業人員。因此，可行辦法只能是加強對各相關人員的專業知識培訓。這種人力資本上的投資，不僅可以改善鄉村財務治理效果，而且對鄉村振興也可以提供人才保障，產生綜合的政策效應。

第五，嚴格執行回避機制。在組織特征上，鄉村組織迥異于企業組織。其中的重要區別就是，企業組織是由各種契約集合而成，職員之間并無天然聯系，而鄉村組織則很大程度上是由血緣宗親關系構成的[ 6 ]。這一組織特征決定了鄉村財務治理不能采用企業財務治理相同的治理措施，比如，崗位之間的橫向監管在鄉村組織中就可能失效。血緣和宗親關系可能調節甚至完全消化掉不同崗位之間原本具有的監督功能，所以，針對鄉村組織的特點，筆者建議，在機制設計和運行時要嚴格執行血緣和宗親的回避制度。具體來說，就是規定村監委會成員不能與村委會成員之間存在血緣或者宗親關系，個別情況下甚至可以采用類似于企業中的外部董事機制，從其他村聘請村委會外部監事。

第六，大力實施村級會計核算電算化工作。目前情況下，村落的分散和地理距離使得經管站與村級會計之間在會計報賬、資金繳存、財務信息公開等工作上需要投入較多的精力和成本，造成效率低下，這也是導致村級財務信息公開化程度低和財務治理效果不暢的重要因素。對此，可以借助科技手段來加以解決，比如，一些省市在試行“互聯網+代理記賬”平臺，村會計可以利用這個系統與經管站進行實時的賬務處理，村民也可以通過該系統查詢鄉村公示的財務信息。

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