鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制缺陷及其矯正策略研究

李連華 侯亞楠 江忠蘭

【摘 要】 鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理是我國社會(huì)治理的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與社會(huì)和諧的關(guān)鍵。目前我國鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制在設(shè)計(jì)與執(zhí)行環(huán)節(jié)存在制衡缺失、效率低下等諸多缺陷，成為引發(fā)村民上訪及制約鄉(xiāng)村發(fā)展的根源。文章以我國較為通用的“村賬雙代管”模式為對象，以36個(gè)鄉(xiāng)村的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)，從問題總結(jié)和理論分析兩個(gè)角度剖析了鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理的缺陷表征、環(huán)境因素及制度誘因，指出應(yīng)從加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)信息公開、強(qiáng)化對村委會(huì)的業(yè)績考核、加大對經(jīng)管站人員的激勵(lì)與約束、嚴(yán)格執(zhí)行回避機(jī)制及大力實(shí)施村級(jí)會(huì)計(jì)核算電算化等方面，修補(bǔ)現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制缺陷，提高治理效率。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理; 機(jī)制缺陷; 矯正策略

【中圖分類號(hào)】 F302.6? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）14-0077-06

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制及其運(yùn)行分析

我國的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理發(fā)端于20世紀(jì)80年代的改革開放及聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后出現(xiàn)的鄉(xiāng)村自主管理的實(shí)踐需求[ 1 ]。在此之前的人民公社時(shí)期，由于鄉(xiāng)村缺乏獨(dú)立財(cái)源和財(cái)務(wù)自主性，自然也就遑論鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理問題。

自20世紀(jì)80年代后，隨著我國原有的以人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)為主體的鄉(xiāng)村治理組織的瓦解和新型鄉(xiāng)村治理組織的重構(gòu)，全國各地在鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理體制上進(jìn)行多種探索和實(shí)踐，出現(xiàn)了諸如“村賬雙代管”“村賬鄉(xiāng)管”“村賬鄉(xiāng)審”“代理制”“委派制”等多種鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理模式。目前，這些治理模式經(jīng)過不斷試錯(cuò)、改進(jìn)與整合，有些已被放棄，有些則整合變型，而唯有“村賬雙代管”模式在多個(gè)省份得到推廣應(yīng)用，成為我國鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理的一種基本模式。本文對鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的研究正是基于這一治理機(jī)制的管理實(shí)踐和對36個(gè)鄉(xiāng)村的調(diào)研數(shù)據(jù)而展開的，目的是揭示其中的機(jī)制缺陷及探討應(yīng)采取的矯正策略。

（一）現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理的主體

理論上，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的完整結(jié)構(gòu)涉及治理主體、職責(zé)內(nèi)容、權(quán)責(zé)邊界、流程鏈路及獎(jiǎng)懲制度等多個(gè)要素，這是解析鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的基礎(chǔ)，也是對之進(jìn)行深入分析與優(yōu)化設(shè)計(jì)的前提。在“村賬雙代管”治理模式下，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理的主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理服務(wù)站（簡稱農(nóng)經(jīng)站或經(jīng)管站）、村民（代表）大會(huì)、村民委員會(huì)、村監(jiān)委會(huì)、村民理財(cái)小組、村會(huì)計(jì)（報(bào)賬員）等。

上述鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理主體各有功能界定與職責(zé)分工。其中，經(jīng)管站的職責(zé)主要是：（1）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)代管村級(jí)的賬務(wù)和資金①，具體做法是一村一柜、一村一檔，專戶保管;（2）落實(shí)村級(jí)財(cái)務(wù)公開;（3）牽頭組織村級(jí)債務(wù)的化解;（4）負(fù)責(zé)村級(jí)資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)登記;（5）負(fù)責(zé)村級(jí)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)輔導(dǎo);（6）負(fù)責(zé)農(nóng)村稅費(fèi)的征繳等。村民（代表）大會(huì)的職責(zé)是：（1）審核本村財(cái)務(wù)分配計(jì)劃;（2）審核本村財(cái)務(wù)預(yù)決算;（3）審核投資方案;（4）審核籌資方案;（5）決定本村工作人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);（6）審議村委會(huì)提交的財(cái)務(wù)收支報(bào)告;（7）對村委會(huì)的工作業(yè)績進(jìn)行評(píng)議。村民委員會(huì)（簡稱村委會(huì)），由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，是村級(jí)事務(wù)包括財(cái)務(wù)治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是：（1）制定本村財(cái)務(wù)分配計(jì)劃;（2）擬定本村財(cái)務(wù)預(yù)決算;（3）提出投資和籌資方案;（4）提出工作人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);（5）負(fù)責(zé)本村財(cái)務(wù)信息公開;（6）討論和任命村會(huì)計(jì)人員。村民監(jiān)督委員會(huì)（簡稱村監(jiān)委會(huì)），由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，其主要職責(zé)是：（1）對村委會(huì)執(zhí)行黨的路線、方針、政策及村各項(xiàng)管理制度的情況實(shí)行監(jiān)督;（2）監(jiān)督黨務(wù)和政務(wù)公開工作;（3）檢查、監(jiān)督村財(cái)務(wù)管理制度落實(shí)情況;（4）監(jiān)督本村資產(chǎn)、資源管理情況;（5）對重大事項(xiàng)和人事安排進(jìn)行監(jiān)督。村民理財(cái)小組，由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，其主要職責(zé)是：（1）檢查本村的財(cái)務(wù)收支;（2）審核本村的財(cái)務(wù)收支;（3）監(jiān)督檢查“一事一議”籌措資金情況;（4）監(jiān)督勞務(wù)報(bào)酬分配的合法性和合理性;（5）審核本村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性和合理性;（6）查閱賬目，對村民反映問題做出回應(yīng)。村會(huì)計(jì)員，由村委會(huì)主任任命，其主要職責(zé)是：（1）負(fù)責(zé)辦理本村財(cái)務(wù)收支的流水賬登記;（2）負(fù)責(zé)本村備用金的保管;（3）定期將村主任簽字的發(fā)票、單據(jù)等送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站進(jìn)行記賬;（4）協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站進(jìn)行財(cái)務(wù)信息公開。

實(shí)務(wù)中，除上述治理主體外，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理實(shí)際上還涉及兩個(gè)雖然不屬于治理主體的范疇，但是卻與鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理有著密切業(yè)務(wù)聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所和農(nóng)村信用社。其中，前者主要承擔(dān)直接面向村民的各種財(cái)政補(bǔ)貼資金和村級(jí)建設(shè)資金的發(fā)放及管理;后者則承擔(dān)著村級(jí)資金的存放、結(jié)算等農(nóng)村金融工作。

（二）現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行

以上鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理主體，在組織空間上各自獨(dú)立，有著各自職責(zé)定位和職責(zé)邊界，在業(yè)務(wù)上相互聯(lián)系并統(tǒng)一于鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的運(yùn)行過程[ 2 ]。它們由空間結(jié)構(gòu)的獨(dú)立性和時(shí)間過程的繼起性共同構(gòu)成了完整的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理體系和運(yùn)行機(jī)制。如圖1所示。

在管理學(xué)上，可以從控制鏈和專業(yè)分工兩個(gè)維度來描述和解析現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的運(yùn)行過程。這種上下級(jí)之間的控制關(guān)系和不同機(jī)構(gòu)之間的分工協(xié)作構(gòu)成各治理主體相互關(guān)系的基本特征[ 3 ]。在現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制中，存在著兩條控制鏈：一條是業(yè)務(wù)上的控制鏈，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所→鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站→村會(huì)計(jì)員之間的垂直控制，這一控制鏈主要是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系;另一條是行政上的控制鏈，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）→村民大會(huì)→村委會(huì)→理財(cái)小組→村會(huì)計(jì)員之間的直接或間接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。由于村民自治的政治性，這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民大會(huì)及村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，如果從嚴(yán)格意義上講，只是一種間接性指導(dǎo)關(guān)系，并不是標(biāo)準(zhǔn)化的科層組織的上下級(jí)關(guān)系。

至于各治理主體之間的業(yè)務(wù)鏈路，則因不同的業(yè)務(wù)而有不同的路線設(shè)計(jì)。這種業(yè)務(wù)聯(lián)系，一方面體現(xiàn)著縱向上的控制關(guān)系，另一方面反映著不同機(jī)構(gòu)之間的專業(yè)分工與相互制衡。比如，以村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)撥付和報(bào)銷為例，在撥款時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所按照標(biāo)準(zhǔn)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站將經(jīng)費(fèi)撥付到各村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社開設(shè)的賬戶內(nèi)，然后將存折交給村會(huì)計(jì)員，作為各村運(yùn)行的備用金。這種資金撥付流程是經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和村會(huì)計(jì)員四個(gè)流程節(jié)點(diǎn)共同完成的，所體現(xiàn)的是自上而下的控制關(guān)系。其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所處于控制鏈的最高端，負(fù)責(zé)計(jì)算和確定各村的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)金額;鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)各村的賬務(wù)處理，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦理資金撥付手續(xù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社負(fù)責(zé)資金的結(jié)算和存折的發(fā)放;村會(huì)計(jì)員則負(fù)責(zé)存折的保管。如此，他們就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)撥付業(yè)務(wù)流程上的計(jì)算、撥付、記賬、保管和使用等相互之間的專業(yè)化分工與制衡。到經(jīng)費(fèi)報(bào)銷時(shí)，村會(huì)計(jì)員則將各種票據(jù)進(jìn)行整理，經(jīng)村委會(huì)主任簽字、村理財(cái)小組審核，然后拿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站進(jìn)行報(bào)賬。在這個(gè)業(yè)務(wù)流程中，村委會(huì)主任負(fù)責(zé)批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)使用;村會(huì)計(jì)員負(fù)責(zé)辦理支付和報(bào)銷手續(xù);村民理財(cái)小組負(fù)責(zé)對每張票據(jù)的合法性和合理性進(jìn)行審核;村監(jiān)委會(huì)則定期對經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督。按照這個(gè)流程運(yùn)行，經(jīng)費(fèi)使用中的批準(zhǔn)、支付、審核和監(jiān)督也實(shí)現(xiàn)了相互分離。

二、現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的缺陷分析

鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的缺陷內(nèi)生于其本身的機(jī)制設(shè)計(jì)或運(yùn)行過程。在研究中，通常將機(jī)制缺陷分為設(shè)計(jì)缺陷和執(zhí)行缺陷兩種情況來加以剖解，但是從根本上講，所有的缺陷主要還是設(shè)計(jì)缺陷問題，因?yàn)閳?zhí)行缺陷之所以出現(xiàn)，在很大程度上往往是機(jī)制設(shè)計(jì)不合理的先天性缺陷所導(dǎo)致的。

（一）鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的設(shè)計(jì)缺陷

所謂設(shè)計(jì)缺陷，是指在機(jī)制設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)上由于要素不全、結(jié)構(gòu)扭曲、信息線路安排不當(dāng)?shù)人鶎?dǎo)致的治理機(jī)制的功能性缺失。這是治理機(jī)制低效、失效的主要原因。對于現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的缺陷分析，筆者認(rèn)為可以從效率和制衡兩個(gè)視角來進(jìn)行，同時(shí)這也是機(jī)制設(shè)計(jì)的兩個(gè)主要目標(biāo)取向。效率主要是指提高業(yè)務(wù)經(jīng)辦的速度，降低完成業(yè)務(wù)所需要的人工成本;而制衡則是防止業(yè)務(wù)經(jīng)辦中的腐敗和不軌，降低業(yè)務(wù)經(jīng)辦中的風(fēng)險(xiǎn)。后者的分析是基于信息不對稱假設(shè)、人類自利性假設(shè)及權(quán)力理論的框架進(jìn)行的，其理論邏輯和結(jié)論需要符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的預(yù)期和原理，否則所有的管理問題和分析邏輯就會(huì)失去其存在的理論基礎(chǔ)。

首先，從效率視角分析，現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的設(shè)計(jì)是符合專業(yè)分工、集中化優(yōu)勢和效率原則的。在現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站承擔(dān)著各個(gè)行政村的資金管理和會(huì)計(jì)核算工作，即賬與錢的“雙代管”。其統(tǒng)一招聘的管理人員，通常具有會(huì)計(jì)或者經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)背景，符合專業(yè)人士做專業(yè)事的原則性要求;同時(shí)各個(gè)村集中起來進(jìn)行統(tǒng)一管理②，也便于經(jīng)驗(yàn)的積累、熟練程度的提升以及相互之間的比較考核。這是“村賬雙代管”模式得以廣泛實(shí)施的效率優(yōu)勢和實(shí)踐基礎(chǔ)。另外，這種治理框架下，其他治理主體也有明確的功能定位與分工，比如，村民（代表）大會(huì)作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要決策本村的重大事務(wù)，而對非重大事務(wù)則授權(quán)給村委會(huì)這一常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策和管理;村監(jiān)委會(huì)作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要監(jiān)督村委會(huì)的工作，但是不參與村務(wù)的管理和決策;而理財(cái)小組則是受托于村民大會(huì)，主要監(jiān)督村級(jí)的財(cái)務(wù)管理，并不辦理財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)。

其次，從制衡視角分析，現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制存在著一定的結(jié)構(gòu)缺陷，或者說至少不完全符合制衡理論要求。在權(quán)力配置與行權(quán)路線的設(shè)計(jì)上，其機(jī)制設(shè)計(jì)無法保證權(quán)力之間的制衡與均等，容易導(dǎo)致決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)之間的失衡，破壞權(quán)力三角應(yīng)有的等邊性。在現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理體系中，村委會(huì)類似于公司治理結(jié)構(gòu)中的董事會(huì)，是實(shí)際決策者，居于強(qiáng)勢地位，因此，也是被監(jiān)督和權(quán)力制衡的主要對象。但是，現(xiàn)行體制下其他治理主體難以對其形成有效監(jiān)督。突出表現(xiàn)在：第一，村監(jiān)委會(huì)無法對村委會(huì)形成權(quán)力制衡。雖然在功能上村監(jiān)委會(huì)被定位為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是由于監(jiān)委會(huì)和村委會(huì)屬于同一個(gè)行政村，且其缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，很難對村委會(huì)的決策形成有效監(jiān)督。第二，村民理財(cái)小組，盡管由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生，脫離了村委會(huì)的控制且被賦予財(cái)務(wù)管理的專責(zé)，甚至在不少鄉(xiāng)村中規(guī)定各種票據(jù)只有經(jīng)過村委會(huì)主任和村理財(cái)小組的雙簽字才能進(jìn)行報(bào)銷，但是，由于理財(cái)小組的組織地位低于村委會(huì)主任，所以實(shí)務(wù)中很難期望它能夠?qū)Υ逦瘯?huì)的行為進(jìn)行制約。實(shí)際上，根據(jù)調(diào)查情況看，一旦票據(jù)被村委會(huì)主任簽字后，村理財(cái)小組組長很少有拒簽的。第三，在現(xiàn)行模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站具有對各個(gè)行政村財(cái)務(wù)收支合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站不屬于村委會(huì)控制，行政級(jí)別上又高于村委會(huì)，因此預(yù)期監(jiān)督效果應(yīng)該是較好的。這也是該種體制設(shè)計(jì)的初衷，然而它卻忽視了一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，即監(jiān)管者的動(dòng)力。因?yàn)榘凑绽碚摲治觯词贡O(jiān)管者被賦予監(jiān)管職責(zé)，但是在缺乏激勵(lì)和利益驅(qū)動(dòng)的條件下，監(jiān)管者的偷懶、不作為也會(huì)時(shí)常出現(xiàn)，實(shí)際監(jiān)管效果會(huì)大打折扣。現(xiàn)行治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站恰恰就缺乏對村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的利益激勵(lì)機(jī)制。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站對各村委會(huì)的財(cái)務(wù)開支是否進(jìn)行監(jiān)督以及在多大程度上進(jìn)行有效的監(jiān)督，都是不確定的。第四，按照我國會(huì)計(jì)法的規(guī)定，村會(huì)計(jì)具有一定的監(jiān)督職能，比如對村委會(huì)的違法違規(guī)業(yè)務(wù)可以拒絕進(jìn)行辦理等，但是，實(shí)際上這種監(jiān)督職能很難落實(shí)到位。其原因是村會(huì)計(jì)作為村委會(huì)任命的工作人員，不可能違背村委會(huì)的意愿行事，最多也只是起到提示、提醒、勸止的作用而已。

上述分析可見，在治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制實(shí)際上是把財(cái)務(wù)決策的監(jiān)督權(quán)分散配置給了村監(jiān)委會(huì)、村理財(cái)小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站、村會(huì)計(jì)四個(gè)不同主體，看似形成了對村委會(huì)的多方位、多層次監(jiān)督和制衡，但是它卻存在著明顯的缺陷，即缺乏一個(gè)統(tǒng)一的強(qiáng)力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無法形成監(jiān)管合力，容易被村委會(huì)各個(gè)擊破。另外，其信息收集與傳遞線路設(shè)計(jì)也不盡合理，導(dǎo)致各監(jiān)督主體無法及時(shí)掌握被控制對象的信息及運(yùn)行狀態(tài)。比如，村級(jí)財(cái)務(wù)收支的會(huì)計(jì)核算和相關(guān)信息全部集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，這些信息除按規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)公示外，通常并不向外提供，如此，作為專職監(jiān)管者的村監(jiān)委會(huì)要對村委會(huì)的財(cái)務(wù)決策進(jìn)行監(jiān)督就會(huì)非常困難。

（二）鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的運(yùn)行缺陷

運(yùn)行缺陷是指治理機(jī)制在運(yùn)行過程中由于條件制約、理解偏差、環(huán)境限制、執(zhí)行力弱等而導(dǎo)致的治理機(jī)制的低效、失效現(xiàn)象。從理論上分析，運(yùn)行缺陷既可能是由設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的先天性缺陷所導(dǎo)致的，也可能是由執(zhí)行環(huán)節(jié)的力度不逮所帶來的。后者也就是我們?nèi)粘Ｋf的“好經(jīng)給念歪了”。結(jié)合現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制，其可能的運(yùn)行缺陷主要有：第一，非專業(yè)化帶來的低效率。鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理是一種專業(yè)化管理工作，尤其是會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)銷、資金結(jié)算、財(cái)務(wù)審核等具有較強(qiáng)專業(yè)性，既需要專業(yè)知識(shí)，也需要專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。但是，現(xiàn)實(shí)中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的管理人員和村會(huì)計(jì)可能并不具備或者不完全具備所需要的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，這樣就可能使得建立在專業(yè)化假設(shè)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制無法產(chǎn)生預(yù)期的治理效果。第二，條件制約帶來的低效率。鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的運(yùn)行需要一定的配套條件，比如，人員配備要充分，辦公設(shè)備和信息傳遞條件要滿足需要等。如果這些條件不能得到滿足，那么，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制在運(yùn)行中就會(huì)變得比較困難，效率低下。尤其是在一些交通條件不便的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果沒有計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)來支撐，分散且距離較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間要進(jìn)行財(cái)務(wù)票據(jù)與財(cái)務(wù)信息的傳遞將變得非常低效，會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)監(jiān)管可能會(huì)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和管理的需要。第三，其他因素干擾帶來的低效率。鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制是我國社會(huì)治理體系的一個(gè)組成部分，其運(yùn)行過程既和其他治理機(jī)制并行或串聯(lián)發(fā)揮作用，也可能受其他治理機(jī)制的影響。筆者認(rèn)為，這里面最重要的是鄉(xiāng)俗文化、宗族關(guān)系、黨務(wù)關(guān)系等對鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的影響。這種影響將會(huì)使現(xiàn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的運(yùn)行方向和效率變得不確定。比如，在一個(gè)宗族關(guān)系比較嚴(yán)重的鄉(xiāng)村中，村委會(huì)主任、村理財(cái)小組成員和村會(huì)計(jì)就可能存在裙帶關(guān)系，從而使得機(jī)制設(shè)計(jì)所構(gòu)建的制衡關(guān)系完全失效。因?yàn)猷l(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制作為一種治理制度，它在設(shè)計(jì)時(shí)無法對村中存在的裙帶關(guān)系及其強(qiáng)弱差異做出測度和規(guī)范。

（三）對鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的調(diào)查分析

為了了解鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的運(yùn)行狀況和治理效果，同時(shí)也為了驗(yàn)證上述理論分析與實(shí)際情況的一致性，筆者通過在校學(xué)生對我國某省36個(gè)鄉(xiāng)村的財(cái)務(wù)治理機(jī)制運(yùn)行狀況進(jìn)行了調(diào)查分析。調(diào)查表按照李克特（Likert）五點(diǎn)量表設(shè)計(jì)，同時(shí)分別反映經(jīng)管站、村委會(huì)、村監(jiān)委會(huì)、村理財(cái)小組和村會(huì)計(jì)五個(gè)治理主體的調(diào)查意見。具體調(diào)查題項(xiàng)和結(jié)果如表1所示。表中各欄的分?jǐn)?shù)為每類治理主體全部調(diào)查對象的簡單平均分值，反映某類治理主體對被調(diào)查題項(xiàng)的平均評(píng)價(jià)程度。

在調(diào)查題項(xiàng)結(jié)構(gòu)中，第1到第6項(xiàng)反映了鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理效果的六個(gè)維度，第7項(xiàng)是對鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理效果的總體性評(píng)價(jià)。從調(diào)查結(jié)果分析，如果以3分作為合格線來判斷的話，被調(diào)查對象對村資產(chǎn)安全與完整性、村干部報(bào)酬合理性、財(cái)務(wù)公開的全面性、村財(cái)務(wù)報(bào)銷合規(guī)性均持比較高的肯定性評(píng)價(jià)。結(jié)合對村財(cái)務(wù)管理的總體評(píng)價(jià)得分，可以判定“村賬雙代管”模式基本達(dá)到了機(jī)制設(shè)計(jì)的目的。因?yàn)檫@種模式的設(shè)計(jì)初衷就是為了解決村級(jí)財(cái)務(wù)報(bào)銷和財(cái)務(wù)管理中的不規(guī)范問題。但是，在財(cái)務(wù)公開的及時(shí)性和對村資產(chǎn)使用的有效性上，評(píng)價(jià)得分則比較低，尤其是資產(chǎn)有效使用的評(píng)價(jià)得分低于及格線，說明村委會(huì)在如何有效使用村資產(chǎn)上乏善可陳，存在較大的低效問題。

第8到第10項(xiàng)是針對經(jīng)管站設(shè)計(jì)的。從調(diào)查結(jié)果看，對經(jīng)管站財(cái)務(wù)人員的專業(yè)熟練程度，大家持較高評(píng)價(jià)，但是認(rèn)為經(jīng)管站財(cái)務(wù)人員的穩(wěn)定性較差，對村財(cái)務(wù)監(jiān)督的積極性比較低。這正好印證了前面理論分析預(yù)期可能出現(xiàn)的結(jié)果。在我國目前實(shí)施的“村賬雙代理”體制中，由于缺乏對經(jīng)管站進(jìn)行鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督的有效激勵(lì)機(jī)制，他們通常是“多一事不如少一事”，只管記賬不問其他，所謂經(jīng)管站的監(jiān)督功能基本上處于虛置狀態(tài)。這就是機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷所導(dǎo)致的后果。第11到第14項(xiàng)是針對村監(jiān)委會(huì)設(shè)計(jì)的題項(xiàng)，可以看出，被調(diào)查對象對村監(jiān)委會(huì)的有效性、獨(dú)立性與獲取信息及時(shí)性都給出了較低評(píng)價(jià)，而唯有“兩委”裙帶關(guān)系上得分較高，但此為反向題項(xiàng)。總體來說，村監(jiān)委會(huì)的工作成效不彰。值得注意的是，這些調(diào)查題項(xiàng)之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，其中獨(dú)立性和信息及時(shí)性是有效性的兩個(gè)重要條件，這兩項(xiàng)得分低，表明監(jiān)委會(huì)的工作環(huán)境不佳，而裙帶關(guān)系又是影響?yīng)毩⑿缘年P(guān)鍵因素。用鏈條關(guān)系分析，裙帶關(guān)系嚴(yán)重使得監(jiān)委會(huì)的獨(dú)立性差，而獨(dú)立性差再加上信息缺乏又進(jìn)一步導(dǎo)致村監(jiān)委會(huì)難以有效開展監(jiān)督工作。這正好驗(yàn)證了前述理論上的分析判斷。事實(shí)上，在一個(gè)缺乏獨(dú)立性和信息支持的監(jiān)委會(huì)中，不可能發(fā)揮出其監(jiān)督作用。

第15到第16項(xiàng)是對村理財(cái)小組的調(diào)查，旨在了解理財(cái)小組的專業(yè)性和獨(dú)立性，因?yàn)檫@是影響村理財(cái)小組工作態(tài)度和工作效率至關(guān)重要的因素。從調(diào)查結(jié)果看，對村理財(cái)小組的獨(dú)立性評(píng)價(jià)尚可，但是對其專業(yè)性則評(píng)價(jià)較低，說明專業(yè)知識(shí)缺乏是制約村理財(cái)小組發(fā)揮其治理效應(yīng)的重要因素。第17到第20項(xiàng)是針對村會(huì)計(jì)及其工作的調(diào)查題項(xiàng)，主要了解會(huì)計(jì)核算的信息化程度、會(huì)計(jì)核算的統(tǒng)一性、會(huì)計(jì)人員的專業(yè)化程度和會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效性。從調(diào)查結(jié)果分析，除會(huì)計(jì)核算的統(tǒng)一性評(píng)分較高外（筆者估計(jì)這是“四統(tǒng)一”制度強(qiáng)力推行的結(jié)果），其余各項(xiàng)的調(diào)查評(píng)價(jià)得分都比較低，表明會(huì)計(jì)核算的信息化程度、會(huì)計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)水平等都有待提高。第21到第22項(xiàng)是針對村民參與財(cái)務(wù)治理積極性的調(diào)查，從結(jié)果看，村民對財(cái)務(wù)查賬的請求不是很強(qiáng)烈，普遍具有“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。應(yīng)該說這是切合農(nóng)村實(shí)際情況的，但是因財(cái)務(wù)問題而引起的村民上訪也不是特別嚴(yán)重。將兩者結(jié)合起來判斷，村民對財(cái)務(wù)治理的參與積極性雖然不高，但是財(cái)務(wù)治理的效果尚可，并沒有成為引發(fā)群體事件和村民上訪的燃爆點(diǎn)。

三、鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理缺陷的矯正策略與建議

鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過程，并沒有理論上的終點(diǎn)。我國現(xiàn)行“雙代管”模式的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制及其管理實(shí)踐，是在假設(shè)鄉(xiāng)村無財(cái)務(wù)治理能力的思想邏輯下設(shè)計(jì)和發(fā)展出來的。這主要源于鄉(xiāng)村干部的較低文化素質(zhì)和鄉(xiāng)村組織的封閉性。因此，雖然“雙代管”模式明顯違背村民自治的法律精神，但是在實(shí)踐中卻是一種較為有效的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理的思路與方法。

從理論上講，對于鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理問題，終極性解決方案還是要回歸到村民自治的軌道上去，即由村民自己去管理自己的財(cái)務(wù)問題，而不是由其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行代管[ 4 ]。但是，就目前如何加強(qiáng)“雙代管”模式的治理效果來說，根據(jù)前述理論分析和調(diào)查問題的歸因指向，筆者認(rèn)為，需要在如下方面加強(qiáng)管理，以彌補(bǔ)機(jī)制設(shè)計(jì)和執(zhí)行中的治理缺陷。

第一，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)信息公開。信息是治理的前提，信息鏈的傳遞效率是實(shí)現(xiàn)管理效率的基礎(chǔ)。按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，所有的不公正和低效率皆源于信息的不對稱和信息傳遞的不及時(shí)。在現(xiàn)行“雙代管”模式下，村賬由經(jīng)管站代理登記與保管，這樣就制度性地阻斷了村級(jí)各個(gè)治理主體與財(cái)務(wù)信息之間的聯(lián)系，使得村監(jiān)委會(huì)、村理財(cái)小組和村民們無法及時(shí)全面地了解本村的財(cái)務(wù)收支情況，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。作為改進(jìn)策略，筆者建議，一方面要詳細(xì)規(guī)定日常財(cái)務(wù)信息的公開時(shí)間和公開方式;另一方面，要建立重大財(cái)務(wù)信息的隨機(jī)性公示機(jī)制，比如對重大的融資方案和投資方案，應(yīng)該在事前規(guī)定的時(shí)段內(nèi)及時(shí)公開，而不是等到季末或者年末。

第二，強(qiáng)化對村委會(huì)的業(yè)績考核。在管理學(xué)上，業(yè)績考核既是獎(jiǎng)懲機(jī)制的實(shí)施條件，也是解脫責(zé)任的認(rèn)定依據(jù)。從調(diào)查結(jié)果看，各個(gè)調(diào)查主體對村委會(huì)的資產(chǎn)運(yùn)管效率評(píng)價(jià)較低，但是在目前“雙代管”模式下這個(gè)問題基本無解，因?yàn)槠渌卫碇黧w在體制內(nèi)都不具有對村委會(huì)的考核和任命權(quán)。對此，筆者建議采用垂直控制的原理，對現(xiàn)行的財(cái)務(wù)治理機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充或者打個(gè)“補(bǔ)丁”，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)計(jì)明確的村委會(huì)選舉任命與資產(chǎn)運(yùn)管效率之間的掛鉤機(jī)制，或者資產(chǎn)運(yùn)管低效與村委會(huì)干部免職的掛鉤機(jī)制。唯有如此，才可強(qiáng)化村委會(huì)在資產(chǎn)安全與運(yùn)管上的努力。

第三，加強(qiáng)對經(jīng)管站的激勵(lì)與約束。現(xiàn)行機(jī)制下，經(jīng)管站對村級(jí)財(cái)務(wù)具有會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督兩種職責(zé)，但是核算易而監(jiān)管難。因此，很多經(jīng)管站對村級(jí)財(cái)務(wù)行為重核算而輕監(jiān)管，致使機(jī)制設(shè)計(jì)的監(jiān)管功能落空[ 5 ]。為此，理論上可以采取兩種思路來解決：一是加大對經(jīng)管站履行監(jiān)督職責(zé)的激勵(lì)，比如對經(jīng)管站的監(jiān)督行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì);二是強(qiáng)化責(zé)任約束，比如對發(fā)現(xiàn)的村級(jí)財(cái)務(wù)違規(guī)違法行為，讓經(jīng)管站與之同責(zé)連坐，由此迫使經(jīng)管站將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對村級(jí)財(cái)務(wù)行為合法合規(guī)的監(jiān)管上。比較而言，筆者認(rèn)為，第二種策略具有較大的可行性。

第四，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)。鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理是一項(xiàng)專業(yè)性和政策性很強(qiáng)的工作，無論制度機(jī)制如何設(shè)計(jì)，其最終都要依靠高素質(zhì)的專業(yè)人員來完成，況且高素質(zhì)的專業(yè)人員本身也可以彌補(bǔ)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)可能留下的缺口。但是，目前對于很多鄉(xiāng)村來說，他們無法像城市的企業(yè)那樣可以從人才市場上很便捷地獲得高素質(zhì)的專業(yè)人員。因此，可行辦法只能是加強(qiáng)對各相關(guān)人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。這種人力資本上的投資，不僅可以改善鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理效果，而且對鄉(xiāng)村振興也可以提供人才保障，產(chǎn)生綜合的政策效應(yīng)。

第五，嚴(yán)格執(zhí)行回避機(jī)制。在組織特征上，鄉(xiāng)村組織迥異于企業(yè)組織。其中的重要區(qū)別就是，企業(yè)組織是由各種契約集合而成，職員之間并無天然聯(lián)系，而鄉(xiāng)村組織則很大程度上是由血緣宗親關(guān)系構(gòu)成的[ 6 ]。這一組織特征決定了鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)治理不能采用企業(yè)財(cái)務(wù)治理相同的治理措施，比如，崗位之間的橫向監(jiān)管在鄉(xiāng)村組織中就可能失效。血緣和宗親關(guān)系可能調(diào)節(jié)甚至完全消化掉不同崗位之間原本具有的監(jiān)督功能，所以，針對鄉(xiāng)村組織的特點(diǎn)，筆者建議，在機(jī)制設(shè)計(jì)和運(yùn)行時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行血緣和宗親的回避制度。具體來說，就是規(guī)定村監(jiān)委會(huì)成員不能與村委會(huì)成員之間存在血緣或者宗親關(guān)系，個(gè)別情況下甚至可以采用類似于企業(yè)中的外部董事機(jī)制，從其他村聘請村委會(huì)外部監(jiān)事。

第六，大力實(shí)施村級(jí)會(huì)計(jì)核算電算化工作。目前情況下，村落的分散和地理距離使得經(jīng)管站與村級(jí)會(huì)計(jì)之間在會(huì)計(jì)報(bào)賬、資金繳存、財(cái)務(wù)信息公開等工作上需要投入較多的精力和成本，造成效率低下，這也是導(dǎo)致村級(jí)財(cái)務(wù)信息公開化程度低和財(cái)務(wù)治理效果不暢的重要因素。對此，可以借助科技手段來加以解決，比如，一些省市在試行“互聯(lián)網(wǎng)+代理記賬”平臺(tái)，村會(huì)計(jì)可以利用這個(gè)系統(tǒng)與經(jīng)管站進(jìn)行實(shí)時(shí)的賬務(wù)處理，村民也可以通過該系統(tǒng)查詢鄉(xiāng)村公示的財(cái)務(wù)信息。

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