國內城市智慧治理的先進經驗

文｜丁波濤 范佳佳 楊慷

北京市東城區是全國最早提出并實施城市網格化管理的地區，近年來以信息化促進城市治理體系和治理能力現代化，取得了突出的成效。

習近平總書記在參加2016年全國兩會上海代表團時特別強調，城市管理應該像繡花一樣精細；2017年習總書記視察上海浦東城運中心時又進一步強調要提高城市管理水平，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。為此，筆者分別赴北京市東城區網格化管理服務中心、深圳市城市管理運行服務中心以及上海部分區縣、街道和社區開展調研，深入了解各地利用智能技術推進城市精細化治理的先進經驗。

一、北京市東城區智慧治理情況

北京市東城區是全國最早提出并實施城市網格化管理的地區，近年來以信息化促進城市治理體系和治理能力現代化，取得了突出的成效。

（一）東城區網格化管理中心基本情況

北京市東城區地處首都中心地帶，面積41.8平方公里，常駐人口92萬。早在2004年，東城區首創了轟動一時的萬米單元網格的城市管理模式，并取得了良好的成效。東城區網格化管理中心是行政單位，直屬于東城區政府。

東城區網格化管理中心以一萬平方米為基本單位，將所轄區域劃分成為若干個網格狀單元，由城市管理監督員對所分管的萬米單元實施全時段監控，對管理空間實現分層、分級、全區域管理的方法。把城市管理對象作為城市布局管理，運用地理編碼技術，將城市部件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，通過網格化城市管理信息平臺對其進行分類管理。

（二）東城網格化特色模式

東城區網格化中心作為全國網格化治理的發源地，在15年的建設中探尋出了一些非常具有建設性意義，非常有特色的治理思路和模式。

1.黨建引領，基層治理

東城區網格化建設中，始終以加強基層黨建為核心，黨員帶頭，群眾參與，依托社會志愿組織，開展群治群防。比如以前東城區的一些背街胡同經常有很多垃圾，路面不平，亂扔亂放的情況，嚴重影響居民的日常出行和生活。東城區網格員發現問題及時上報，由區網格化中心組織網格區域的黨員開展周末大掃除，對胡同路面進行清理，對亂扔亂放的物品進行統一整理。很多群眾一開始從站著看，逐漸到跟著黨員一起干，大家共同愛護自己的家園，調動了群眾的積極性，實現了非常好的效果。

2.賦能賦權，對下負責

過去，各條線單位的經費保障和權力能力都大大高于一般的綜合性部門，有些條線單位還會挑活，把難度大的事情甩到地方部門。而地方部門往往缺乏響應的人力、資金等資源的支撐，沒有能力處理好這些事情，造成群眾的問題得不到有效反饋。而東城區網格中心將現有模式進行改革，建議各條線單位可以委托街道對相關問題進行直接處理，把錢、權、人下放到街道。通過賦權、將全力下沉、實現政務能力增效，實現“民有所呼，我有所應”的要求。

3.街鄉吹哨，部門報到

“街鄉吹哨，部門報到”是東城區在北京市委書記蔡奇的指導下，構建的全新的，非常具有特色的新型治理模式。

群眾反映的問題一般分為兩種，一種是訴求清晰，責任歸屬明確，單個部門可以解決的簡單問題；另一種是訴求復雜，所涉及部門職責交叉，全責不清的復雜問題。后面一種問題常常各部門互相推諉，導致群眾辦事體驗度較差。針對這類問題，東城區網格化中心依托已有的網格化資源能力，建設了“街鄉吹哨，部門報到”模式。即街鄉會對問題進行先行處置，如果問題較為復雜，所涉及面較廣，由街道進行研討，確定是否“吹哨”。如果“吹哨”，則將通過區網格平臺推送給區里相關的部門，由各部門直接跟進，進行后續處置，并由區網格中心對吹哨的全過程進行跟蹤監督。

4.機構改革，組織考評

東城區為了探尋新型的城市治理模式，大膽地對機構組織架構進行了改革，同時，東城區網格化中心得到了區委組織部的大力支持，將“吹哨”的實際工作情況納入到組織績效的考評當中，這一措施大大地推進了“街鄉吹哨，部門報到”的落實工作。由于吹哨的事情一般都是比較棘手難辦的事情，一開始很多單位推諉拒絕，在得到組織部門的支持之后，各單位的積極性逐漸被調動起來，吹哨的案件辦理情況成為了各單位考評的重要依據。

同網格中心建設的網格平臺為整個吹哨的績效監督提供了支持，區網格中心在“吹哨”中主要負責監督評價指揮協調，追蹤每一個“吹哨”的案件，由系統自動對處置情況進行打分，包括響應率（態度），專業程度（辦結率）、辦理滿意（老百姓回訪）三大方面進行評分。如果一段時間內評分一直較低，該部門負責人將會被組織部門約談，如果依然沒有效果，該部門負責人員將會從實質變為虛職。所以在如此大的力度下，如今已經形成了各部門在網格平臺簽收案件，派出工作人員處理，系統自動計算績效的總體績效流程。

5.院士指導，理論創新

對于城市治理來說，很少有單位能夠將自己的經驗模式總結，提高到理論的高度。東城區網格化中心是網格化概念在國內最早提出的單位，是網格化管理最早落地實施的單位，離不開相關的咨詢指導和扎實的理論基礎。東城區網格化中心在進行網格化實踐過程中，獲得了幾位中國科學院和中國工程院院士的建議支持，對網格化模式理論的搭建起到了至關重要的作用。

（三）東城區智慧治理的主要經驗

通過考察北京市東城區網格化服務管理中心的情況，發現其在智慧城市管理和應用平臺搭建上有很多值得借鑒和學習的地方。

1.突出治理實效

目前智慧城市存在概念不清的情況，每個城市對于智慧城市的定義都不盡相同，同時也存在著多個部門多頭牽動建設智慧城市的情況，這就會導致一個大而空智慧城市管理框架，部門環節沒有打通，實際效用小的問題。

北京市東城區網格化服務管理中心為了應對這種問題，開展了“街道吹哨、部門報道”的項目，這個項目將19個來源渠道的問題進行平臺匯總，共分成了4個大類，45個小類，100多個小問題，并將這些問題分配給對應的職責部門，將傳統的人管事模式轉變成為了事管人模式，問題與部門相互對應，用網格化管理中心的平臺打通了各個部門，解決了部門彼此推脫責任的問題。相比其它地方動則上億的治理平臺投入而言，北京市東城區的網格化管理中心的投入（包括土建）只有1684萬元，成本非常低。

2.推進流程重組

智慧城市管理需要一套完整而高效的運行模式。智慧城市是人員，技術，制度等多方因素綜合構建的，只靠單一的信息化技術是無法良好的解決智慧城市建設問題的。北京市東城區網格化服務管理中心，其并沒有過于依賴相應的信息化，而是將信息化作為一種技術手段，將其網格化服務管理中心的系統作為溝通居民與有關部門的橋梁，要求街道吹哨，部門在2小時內回應報道，街道居民需要在問題解決后從響應度、滿意度和辦結度三個層面對相關部門進行打分，并且施行加分與扣分并行的方式。除此之外，整個街道案件的處理流程各個環節都在平臺上留有痕跡，網格平臺根據各部門簽收案件時間，自動計算各部門報道響應率、專業度、滿意度、辦結率等指標考核成績，做到一哨一考核，吹哨全留痕，避免了推脫抵賴的情況。同時開發隨手拍APP，請公眾監視反饋，讓流程監督到位。科學有效的考核監督機制是“街鄉吹哨，部門報道”工作的堅強保障。

3.加強業務整合

重視平臺功能高效整合，配套設備與軟件共同應用。不論是所謂的大數據中心，或是網格化管理中心等等，都需要一個平臺作為城市管理各個環節的鏈接樞紐，但是平臺和中心功能過于復雜在一定程度上對于城市管理來說其實是一種掣肘。我們從北京市東城區網格化管理中心來看，其之所以能夠高效的運行，除了本身運行模式相對完善之外，還有很大程度是因為其明確自身的功能定位，從建立之初起便堅守“監督，評價，指揮，協調”這四大職能，各項工作也是圍繞這四大職能進展。另外，中心還開發了中心使用的配套軟件，如“市民隨手拍app”，并整合了微博微信等多項現代化通訊軟件，推動“街道吹哨，部門報道”項目的實施。

4.落實黨建引領

北京市東城區網格化服務管理中心是由組織部牽頭，事關行政官員的考核晉升，這為各部門嚴肅認真對待“吹哨”提供了制度條件，真正的實現了黨建引領的城市管理中心。城市管理中心在一定程度上其實并不需要過高的投入，同時也不是一個完全依賴于智慧城市技術的框架，而應該是一個整合了人員，技術、法律和制度等多重因素的共通體，北京市東城區網格化服務管理中心在綜合治理和綜合建設上給我們提供了很好的借鑒。

5.重視制度創新

以往許多智慧治理之所以達不到應當效果，在于其背后的運行機制仍是自上而下的，傳統上的信息不對稱、上下溝通不暢等瓶頸仍然存在。而東城區網格化管理中通過權力和崗位的變革，形成了一套自上而下與自下而上相結合的新型機制。

一是給街道賦予更大權力。街道被賦權“吹哨”召集各部門報道，統一協商處理問題，同時賦權考核各部門事件處置質量，也就是基層給區級部門打分。通過權力下放，形成扁平化管理機制，讓“吹哨”和“報到”工作更有效率。

二是推行社區專員制度，讓官員更接地氣，成為部門與百姓溝通的橋梁。各部門科長作社區專員，保留原有正科待遇，但工作模式發生轉變，從原來坐辦公室等問題變為下街道找問題，及時發現社區疑難雜癥，拉近與群眾的距離。

二、深圳市城市智慧治理情況

近年來，深圳以建設深圳城市運行管理中心為抓手，形成了一套以物聯網和大數據為支撐，覆蓋全市、部門共用的城市治理綜合平臺，在指揮重大活動、抵御重大災害、保障社會穩定等方面取得了很好效果。

（一）深圳城運中心基本建設情況

深圳市城市運行管理中心是集城市大數據支撐、城市規劃、綜合管理、應急協同指揮等功能于一體，技術、業務、數據高度融合的綜合協同管理和服務平臺，是城市運行管理“中樞”，能夠實現對城市運行狀態的全面感知、態勢預測、事件預警和決策支持，以信息化促進城市治理體系和治理能力現代化。

截止目前，已接入19個政府部門的60個相關的業務系統，覆蓋了城市運行的主要幾個方面，包括安全、交通、生態、環保。通過部門數據聯動，建立全市事件監測體系，監控事件發展，監督事件處置，實現全市事件綜合態勢一張圖。

（二）深圳城運中心服務提供情況

目前深圳城運中心提出“一鍵可知全局”的口號，從“統一支撐、兩個中心、四大應用，兩個保障”四個方面進行整體建設。同時提供以下四種綜合服務：

一是綜合協調。深圳城市運行中心作為全市跨區跨部門時間協調處理中心，平時則主要是對全市發生的各類事件進行歸集統計和展示。

二是態勢監測。深圳城市運行中心會對平常全市的安全態勢和經濟態勢進行實時監測。比如在消防救援方面，會對全市的基礎消防設施、社會群體的分布情況、消防傳感設施、道路交通情況以及發生火災的建筑空間等多方面數據進行綜合監測，實時生成火災速報，并為消防人員提供精確的路徑導航。

三是輔助決策。提供一些評價指標和仿真模擬能力，為一些委辦局的業務提供建議。比如評價指標方面，提供了教育學區壓力預警指標，根據適齡兒童的數量分布，為市教育局提供學區學位預警，以幫助其較早地預防學位壓力缺口。

四是協同指揮。深圳城市運行中心作為在重特大事件時期作為全市綜合調度的指揮所，各個相關單位可以在中心聯合辦公。

（三）深圳城運中心的主要經驗與特色

（1）重視組織結構改革。在建設數據中心前，應從頂層架構出發，梳理政府內部的組織關系以適應信息系統的規劃和發展，避免由數據中心建設倒逼政府組織結構改革的低效途徑。

（2）發揮政府采購企業服務的優勢。由政府采取購買服務的方式可極大節約成本，在降低政府自身人力投入的同時，充分發揮企業的技術優勢，達到共贏。

（3）保證數據安全。為保障數據安全，政府招標企業應以國資背景企業或大型央企及國企為主，數據都通過政務網進行交換；另一方面需要與企業簽訂數據安全保密協議，派遣專人定期進行數據安全審查。

（4）深度挖掘數據價值，探索新的服務和產品。在滿足各部委及政府的基本需求以外，數據中心應主動探索新的服務及產品，進一步挖掘數據價值，將信息系統的產出做到最大化。

（5）建立業績考核標準。深圳城運中心將具體的業績考核方式，政府對于數據中心的投入亟待量化的考核標準出臺，從而支持政府估算數據中心建設的投入產出比，對未來的投入做出有效的指導。

（6）建立數據源的統一性和合法性參考標準。在歸集各方數據時，需要建立相應的判斷標準，該標準主要以法定部委的相關數據進行衡量，如遇到重復數據源，以法定部委的數據提供為準，其他數據源作為參考和輔助。

（7）打通數據管理流程，建立高層至前線的直接聯系。將最高領導者的管理通道直接與最前線服務人員打通，在處理突發及應急時間時，保證前線服務人員第一時間收到上級的任務安排，上級領導也能在第一時間了解前線情況，及時做出決策和預警。