PPP項目運行存在的瓶頸與推動路徑探究

倪筱楠 閏旭

摘要：PPP項目最早出現(xiàn)在英國，具體是指在社會公共基礎設施建設中，私營部門與政府部門同時參與建設運營。近幾年，我國基礎建設遭遇了前所未有的瓶頸危機。過去由國家主導的建設模式受到巨大的挑戰(zhàn)。本文就PPP模式進行相關概念闡述，探究伴隨PPP模式不斷運行出現(xiàn)的問題，并給出相關建議與對策。

關鍵詞：PPP模式;PPP項目社會公共服務;項目監(jiān)管

一、PPP模式相關闡述

（一）PPP模式內(nèi)涵界定

PPP模式主要通過政府與社會資本合作的方式得以運行，即以雙方風險與利益共享和伙伴合作為原則，并將各自的目標或者利益，在服務供給中以合同、契約等為約束而進行合作的一類新型公共服務模式。社會公共服務主體首次準許以謀求自身利益最大化的民營機構參與其中，更是社會公共服務供給主體的突破性創(chuàng)新。

（二）PPP項目運行的優(yōu)勢分析

一方面，社會資本的高效率與專業(yè)性有助于公共服務供給效率的提高，降低公共服務的投入。社會資本關注的核心是自己的經(jīng)濟利益，為了達到利益最大化的目的，私營企業(yè)需要持續(xù)地提升效率，這也是政府希望實現(xiàn)卻沒有實現(xiàn)的。政府和社會資本達成合作是因為項目目標是一樣的，比如在公共服務上政府與私營部門都希望用最少的資源圓滿完成公共服務工作。

另一方面，社會資本的融資形式也可以幫政府找到新的投資模式，讓財政支出效率最大化。PPP公共私營合作制從它誕生后就一直被當作一種融資模式參與到公共基礎設施建設和服務中。伴隨國民經(jīng)濟的不斷提升，群眾在社會服務和公共基礎設施方面的要求越來越高，面對不斷增加的繁雜的公共事務，政府作為公共服務的主要提供方也沒有好的辦法應對。現(xiàn)階段國內(nèi)的地方政府大部分都背負著債務風險，地方政府財政收入和支出不平衡，財政支出遠遠大于收入，在一段時間里很難承擔巨額公共支出。通常的公共服務任務因為生產(chǎn)建設的時間長、投入的資本較大，對政府而言需要投入巨大的資金支持，但因財政收入增長渠道匱乏，所以只能減少其他方面的支出，勢必會影響政府的工作計劃。現(xiàn)階段市場經(jīng)濟體制下國內(nèi)有許多實力較強的私人資本，其希望參與到公共服務供給中，從而在這個領域分一杯羹，讓這些社會資本進入公共服務供給領域，能幫助建成穩(wěn)定、多樣的資金投入機制，使投融資模式得到新的發(fā)展，大大地降低了地方政府的財政壓力，同時讓地方政府在項目的實施和平衡地方財政預算方面能夠更加自如，使有限的財政資金得到最大限度的利用。

（三）我國PPP項目運營現(xiàn)狀

截至2020年初，我國PPP項目數(shù)量和規(guī)模整體上均呈現(xiàn)出先增后降的態(tài)勢。2014到2019年間，PPP項目的數(shù)量不斷增多，規(guī)模持續(xù)擴大。2017年，我國PPP項目數(shù)量高達2 633個，投資規(guī)模達396萬億元，達到最高峰。我國PPP項目規(guī)模從2018年開始降低，累計簽訂2 185個合同，總投資規(guī)模為273萬億。從項目公司情況來看，2014至2019年共有5 032個項目成立了項目公司，復合增長率為98.37%，但項目落地率每年都在降低，從2014年的97%下降到2019年的41%，可見雖然項目整體規(guī)模很大，但實際落地過程中會有諸多風險導致項目最終無法落地。從2019年PPP模式中標企業(yè)資本類型來看，國有企業(yè)參與PPP項目的數(shù)量占比較大，民營企業(yè)雖然參與，按規(guī)模統(tǒng)計，占項目規(guī)模總數(shù)的比例為58.35%，參與的項目數(shù)量接近一半，但從資金投入上遠不及國有企業(yè)，這估計也是近年來國家一直鼓勵民營企業(yè)積極參與PPP項目的重要原因。

二、PPP項目運行存在的瓶頸與成因

（一）缺乏頂層設計與項目運行監(jiān)管

中國現(xiàn)行制度下并沒有針對PPP項目進行頂層設計，更未健全相關法律法規(guī)體系，雖然有諸多相似的“通告…‘指南”“報告”等建議性文件，但治理效果差強人意，以整體角度來看立法層次較低。同時，PPP項目監(jiān)管體系存有漏洞，服務內(nèi)容也不統(tǒng)一，當前的PPP項目大都由各部委依照自身需求進行制定再實施，但因各部委員人員數(shù)量太過于復雜，因其設計人員太分散，為其互相之間進行高效便捷的協(xié)調、溝通和配合工作提升了難度。

（二）PPP項目落到實地難，導致運行受阻

目前，中國各級政府推行的PPP項目，主要分為非經(jīng)營類項目與經(jīng)營類項目，但是非經(jīng)營類項目占很高比例，進而影響民營企業(yè)參與PPP項目的積極性。因此，政府需要解決兩類項目如何優(yōu)化投資回報問題和構建合理的項目分配機制，以及明確雙方關系屬于行政關系還是民事關系。地方政府將PPP項目當作一種新型融資渠道，雙方都難以做到利益共享，風險共擔，違背PPP模式的初始目標，影響項目的簽約及日常運營，這也增加了政府的財政負擔。

（三）地方政府誠信影響項目運行

在各級地方政府面臨財政收入低增長和可支配資金萎縮的困境下，地方政府對PPP項目缺乏合理認知，只是當作替換原有融資平臺、能夠緩和政府資金匱乏的一種新型融資渠道，使PPP模式的理念并沒有得到真正且完整的運行，如領導之間的升遷、規(guī)劃之間的變更和財政等問題而造成合同違約，導致PPP項目難以運行，這其實是一種飲鴆止渴的行為。

（四）PPP項目收益低，社會資本投入不高

PPP項目存在盈利較少甚至出現(xiàn)虧本賺吆喝的情況，其與投入相比，收入就顯得較少，進而就會影響社會資本的積極性，因為PPP項目的回報收益的不確定性，并且大多數(shù)項目收費價格都取決于政府調控，社會企業(yè)參與度低，并且PPP項目沒有可預測性，進而影響企業(yè)投資PPP項目。

（五）缺乏有效的項目監(jiān)管環(huán)節(jié)

現(xiàn)行各級地方政府監(jiān)管意識弱、防止風險意識滯后、項目績效評價體系不完善及缺乏科學合理的融資管理等，這就會使不良企業(yè)心存僥幸，惡意利用監(jiān)管制度漏洞，并通過對其原有PPP存量項目進行惡意包裝與偽造財務數(shù)據(jù)，就可以騙取項目合同和政府財政支持，當事情敗漏便逃之天天，最終導致PPP項目的營運失敗。

三、推動PPP項目有效運行的實現(xiàn)路徑

（一）制定完善頂層設計與完善項目監(jiān)管機制

首先，政府部門應當對PPP項目進行立法，國家應盡早擬定相關的法律法規(guī)提案，制定完善頂層設計，為PPP項目成功運營保駕護航。其次，PPP項目相關監(jiān)管機制必須進行建立與完善，保障整個項目可以順利運營，對當前施行的部分指導建議與操作指南進行分析，這些大部分屬于行政性范疇的規(guī)章制度，所以當下首要任務是重點推進PPP項目的立法制定。

（二）理性選擇打包項目

PPP項目采取打包項目模式操作或者是項目單獨分別操作應該是科學的、高效的，并且應該考慮如何提高公共服務供給效率與整個項目各部分之間的互動關聯(lián)性。公共服務供給效率分析指采用項目打包模式提高管理效率，降低投資、項目經(jīng)營成本，提供更好的社會公共服務的一種可行性分析研究。關聯(lián)性分析具體是指子項目之間是否存在連接，主體運營是否具有較強的可實現(xiàn)性。

（三）借助厘清項目邊界完善績效考核

盡管PPP項目建設運營復雜，需求操作難，但是前期工作處理好，有利于厘清項目邊界。對于咨詢公司來說，首先，充分做足調研前期準備工作，掌握項目基本信息，保障項目方案的編寫信息準確、數(shù)據(jù)真實;其次，單一項目情況要落到實處，在核心邊界設計中要完全考慮到PPP項目的特征與內(nèi)涵，例如整體建設期較短的項目，也要考慮分別進入運營期，分別考核、移交的問題;最后，項目負責方要與實施機構充分溝通，對于用地規(guī)模、資產(chǎn)權屬、績效考核、交接等核心邊界條件設計的可行性達成一致。

（四）利用長效機制建設形成協(xié)作配合新格局

若要達成社會資本與政府部門協(xié)作合作的零障礙，首先要保障合同得以完全履行，并構造長效完整的風險化解機制。總的來說，要創(chuàng)立合理務實的員工收入分配方案，增加其對企業(yè)的認同感，提高工作效率。同時，要完善監(jiān)督管理機制全方位覆蓋PPP項目中規(guī)劃、招標、運營等各個環(huán)節(jié)，對項目整體監(jiān)管，更要建立公平、合理的利益分配機制，政府機關同私人企業(yè)就PPP項目利益分配要達成各方均認可的分配方案，并簽訂切實可行的合作協(xié)議，規(guī)范各參與方的運營行為。

（五）完善運營服務機構建設

國內(nèi)有關部門要完善相關的咨詢服務機構、技術支撐服務機構等，全面提升PPP項目的組織管理能力，解決當前PPP項目運營缺乏經(jīng)驗的問題。第一，要提供項目支撐服務，降低項目運營中可削減的成本，提高項目利潤;第二，提供全方位的項目信息查詢服務，降低項目實際運行中的違例違規(guī)幾率;第三，提供技術服務，要消除因技術故障造成的項目進展減緩的概率，進一步提高項目運行質量與效率。