面向“十四五”水功能區與水環境控制單元整合探討

葛 淼，吳慶梅，張 婭

(重慶市生態環境監測中心，重慶 400020)

1 概述

2018年按照國家機構改革方案要求，入河排污口設置管理和編制水功能區劃職責整合至生態環境部，為做好職責整合后的各項工作，生態環境部組織地方各級生態環境主管部門和各流域生態環境監督管理局要依照現有規定開展水功能區監測評價和水功能區限值納污紅線考核工作。

“十四五”期間，為推進山水林田湖草系統治理和水資源、水環境、水生態“三水統籌”，國家將實現水功能區與水環境控制單元區劃體系和管控手段的有機融合，構建全國統一的水生態環境管理區劃體系、監測體系和考核體系，組織開展水功能區與水環境控制單元整合工作，為“十四五”水生態環境管理工作奠定基礎。

水環境控制單元的設置目標為改善水環境質量，國外實踐證明，根據流域環境質量目標控制污染物排放的流域控制單元水質目標管理是成功的理論和方法[1]。水功能區是根據水資源的自然條件和經濟社會發展要求，確定不同水域的功能定位和管理目標，解決水資源開發利用與保護，協調用水部門之間的關系，在國家最嚴格水資源管理制度的執行和水環境改善方面發揮了重要作用[2]。二者都為了確保水資源的可持續利用，使水環境得到有效的保護。但由于劃分的角度不同，其側重點、分類體系 、標準存在一定的差異 。

2 水功能區與水環境控制單元的區分

2.1 劃分依據

水功能區的劃分依據是《水法》《水功能區劃標準》，水環境控制單元的劃分依據是《水污染防治行動計劃》《重點流域水污染防治規劃》(2016～2020年)。

2.2 劃分目的

水功能區是根據區域水域的自然屬性，結合經濟社會需求，協調水資源開發利用和保護、整體和局部的關系，確定該水域的功能及功能順序，為水資源的開發利用和保護管理提供科學依據，以實現水資源的可持續利用[3]。

水環境控制單元是為了實施以水質改善為核心的分區管理，重點落實水污染防治目標、任務措施、工程項目及總量控制、環評審批、排污許可與交易等環境管理措施而劃分。控制單元中的水質斷面以水污染防治目標責任書確定的斷面和流域管理機構監測的省界斷面為依據[4]。

2.3 劃分標準

水功能區劃分標準是為了滿足水資源合理開發、利用、節約和保護的需求，根據水資源的自然條件和開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護和經濟社會發展要求，依其主導功能劃定范圍并執行相應水環境質量標準的水域。

水環境控制單元劃分標準是針對水質目標和污染物，根據水量與質量的平衡關系、污染物的輸入與輸出來定量表達[5]，考慮各控制單元間的相互影響進行劃分(圖1)。

圖1 水功能區與水環境控制單元對比

3 水功能區與水環境控制單元整合

以重慶市瀨溪河為例，瀨溪河屬沱江水系，為沱江左岸一級支流，發源于大足區中敖鎮峰山村黃家溝，流經重慶市大足區、榮昌區、四川省瀘縣，于瀘縣胡市匯入沱江。重慶市境內干流從源頭到出境，流經13個鎮街，境內流長122.9 km，流域面積1655.4 km2。

3.1 區劃體系整合

水功能區劃采用兩級體系，一級功能區分四類，包括保護區、保留區、開發利用區、緩沖區，二級功能區對一級功能區中的保護區和開發利用區進行再分類，將保護區再細分為源頭保護區、自然保護區、大型水庫水源保護區 、調水保護區，開發利用區細分為飲用水源區 、工業用水區、農業用水區、漁業用水區 、景觀娛樂用水區、過渡區和排污區[6]。瀨溪河流域設置了21個水功能區(開發利用區不重復統計)，一級功能區10個，二級功能區14個。

水環境控制單元是綜合考慮水體、匯水范圍、控制斷面和行政區劃而劃定的水環境空間管控單元，瀨溪河流域2個水環境控制單元，玉灘水庫控制單元和高洞電站控制單元。其中玉灘水庫控制單元涉及12個水功能區，高洞電站控制單元涉及9個水功能區。

目前設置的水環境控制單元內涉及多個功能區，包括一級、二級水功能區的保護區、開發利用區，在區劃整合時涉及拓撲關系，應該提出水功能區與控制單元整合技術框架。

3.2 監測體系整合

整合水功能區監測斷面與水環境功能監測斷面兩套監測體系，對水功能區監測斷面進行優化。

初步優化方式為，若水功能區所在河流已布設“十三五”地表水環境監測斷面，則將該斷面作為所屬水功能區的初步優化斷面。同時，對比該斷面水環境功能目標、考核目標、近兩年的監測結果與所對應水功能區的目標一致性，作為最終優化調整的水質依據。瀨溪河流域設置了21個水功能區監測斷面，2個控制單元內“十三五”期間3個地表水斷面，2019年增設至4個地表水斷面。從位置來看，21個水功能區內僅個地表水監測點位，3個點位與地表水斷面覆蓋重合，點位覆蓋率僅為14.3%，2個覆蓋重合斷面目標一致，1個水功能區水質目標高于地表水監測斷面。目前根據國家設置4個地表水斷面將代替21個水功能區斷面，標設定暫時未定。

綜上，目前水功能區監測斷面調整優化可行性較小，存在著位置重合率低、目標一致性低、頂層設計尚未出臺等問題。

3.3 考核體系整合

水環境控制單元制定水質目標，即河流或控制斷面水質預期要達到的水質標準，根據水體的自然條件和自凈能力，將污染負荷控制在最大允許排放量范圍之內的水質目標管理，在設計的水文條件、水質目標條件下，水體所能容納的污染物的最大允許納污量?？刂茊卧乃|目標設置宜考慮政府責任目標、水功能區目標及其他政府中長期水質考核目標確定，以控制單元水質不下降和不影響下游水質目標實現為原則進行確定。瀨溪河流域水環境控制單元水質目標為Ⅲ類。

水功能區劃定后實行水功能區限值納污制度和水功能區開發強度限制制度，把限值排污總量作為水污染防治和污染減排的重要依據，其水質目標范圍內Ⅱ～Ⅲ類，

綜上，水環境控制單元與水功能區水質目標有一致性也有差異性。

4 下一步整合工作與建議

目前，國家頂層尚未出臺水功能區與水環境控制單元的整合技術要求，但是一些地方已經開始探索，如生態環境不環境規劃院開展的面向水環境精細化管理的水功能區與控制單元整合研究、廊坊市水功能區與水環境控制單元整合技術咨詢服務項目、湖北省水功能區和水環境控制單元整合試點工作等。

面對“十四五”期間，推進改革任務落實，水功能區與水環境控制單元整合是改革工作中出現的新情況、新問題，積極探索，提出針對性措施，才能取得實效。

在“十四五”整合工作中，可以考慮以下建議。

(1)明確整合工作原則。保證“以流域總量控制為基礎，面向污染源”，在水功能區、水環境控制單元劃分原則基礎上，進一步根據水環境管理要求進行細化。

(2)加強技術支撐。根據水功能區保護需要，通過流域范圍概化、匯水范圍體區、行政區劃擬合，完成控制單元細化，實現水環境控制單元與重要江河湖泊水功能區對應。