印尼職業教育改革的目標、措施與面臨的挑戰

劉亞西

摘 ?要： 基于促進人口充分就業、提升職業教育發展質量以及提升教育公平等方面的考量，印尼政府進行了一系列的職業教育改革實踐，包括多舉并措實施職業技能提升行動、建立基于國家資格框架的職業教育標準和注重公共教育資源向弱勢群體傾斜等，但是囿于職業教育資金投入與分配有待提升和優化、職業教育專業設置匹配產業發展相對滯后和職業教育師資規模與結構問題等因素，印尼職業教育要實現高質量發展仍道阻且長。

關鍵詞： 印尼職業教育; 改革; 目標; 措施

中圖分類號： G710 ? ? ? ? ?文獻標志碼： A ? ? ? ? ?文章編號： 1671-2153（2020）03-0026-05

2016年9月，東盟領導人通過的《東盟互聯互通總體規劃2025》（Master Plan on ASEAN Connectivity 2025）指出，加強運輸通信等基礎設施聯通、投資貿易等機制性聯通以及教育文化等人際互通是實現東盟經濟、政治安全和社會文化三大共同體的基本途徑。[1]印尼作為東盟最大的經濟體，擁有世界第四大人口規模，在為東盟區域勞動力市場提供合格的技術技能人才以及推進教育文化互聯互通方面責任重大。因此，近年來印尼高度重視職業教育的改革發展，開發了一系列的職業教育質量提升項目工程，職業教育發展態勢良好。

一、印尼職業教育改革的目標

印尼職業教育改革的根本動因在于促進人口充分就業、提升職業教育質量和促進教育公平。

（一）促進人口充分就業

按照西方經濟學家J.M.凱恩斯（John Maynard Keynes）的就業理論，充分就業是指在一定的工資水平基礎上，但凡愿意參加工作的人都能夠獲得工作的機會。[2]印尼作為世界上最年輕的國家之一，人口紅利巨大。據統計，目前印尼人口總數約為2.68億，約占世界總人口的3.5%，居世界第四位。其中，從性別比例來看，男性人口約為1.35億，占總人口的50.3%;從人口年齡分布來看，25歲以下的人口占比27%，處于工作年齡階段（15-59歲）的人口占比67.5%;[3]此外，根據國際勞工組織發布的最新數據顯示，印尼近五年來的勞動力參與率也基本維持在68%左右，反映出印尼勞動力就業在整體上比較充分。但是女性勞動力參與率約為53%，遠遠低于男性約84%的勞動力參與率。就失業情況而言，印尼人口總失業率約為4.3%，年輕男性與女性人口的失業率都約為16%（見表1）。因此，如何解決面向青年和婦女兩大群體的人力資本開發是印尼社會發展的關鍵問題，而加強青年和婦女的職業技術教育與培訓是有效促進人口就業的一種有效途徑。

（二）提升職業教育發展質量

在《東盟互聯互通總體規劃2025》框架下，“人際互通”戰略不僅強調要重視旅游業發展，也要進一步加強基于區域資格框架的勞動力技能匹配和學生交往。[4]對于印尼而言，加強技能匹配，不僅要求職業教育能夠培養出合格的、數量充足的、符合國內經濟產業發展需求的職業技能人才，還能夠面向東盟經濟共同體，培養對接區域資格框架的國際化技能人才，并與東盟區域的經濟產業發展需求相對接;從加強學生交往的角度來看，亦是衡量印尼職業教育國際競爭力的重要體現。職業教育作為一種技術文化傳播的載體，其本身就是一種國家軟實力的重要體現，作為東盟區域人口數量最大的國家，沒有強大的職業教育體系做支撐，就難以在學生的國際交往場域中占據主動權。但是，根據印尼職業教育畢業生就業情況顯示，職業高中（sekolah menengah kejuruan）開放失業率（Tingkat Pengangguran Terbuka）高達近25%，[5]在各級各類教育中比例最高，在一定程度上表明印尼職業高中人才培養質量不高，難以滿足職業市場的實際需求。

（三）促進職業教育公平

教育公平作為社會公平的重要體現，已經在國際社會形成廣泛共識。一般認為，教育公平主要體現在平等的受教育權、平等的公共教育資源、向弱勢群體傾斜的公共教育資源等諸多方面。[6]對印尼政府而言，深化職業教育改革亦是其促進教育公平的重要體現。究其原因，從保障公民受教育權的角度而言，基于1945年印尼《憲法》（Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia）中對于教育之于公民、社會的功能作用，印尼政府于2003年頒布了《國家教育制度法》（Undang-Undang No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional），在確保職業教育體系合法性的基礎上，強調社會公民依法享受公平的職業教育受教育權;從公共教育資源投入的角度來看，一則過去幾年間，印尼基尼系數一直浮動在0.4左右，表明各省域（地區）間存在嚴重的貧富差距現象;二則根據職業教育開發總局（Direktorat Pembinaan SMK）公布的數據顯示，無論是從學校教學設備和基礎設施建設基本情況，或是從師資水平、生師比等指標，職業教育辦學都表現出明顯的區域差異特征，亟需從國家層面進行合理統籌，加強對經濟欠發達地區的幫扶和關注。

二、印尼職業教育改革的舉措

為確保實現上述職業教育發展目標，印尼政府發起了一系列深化職業教育改革的有力舉措，主要可歸納如下：

（一）面向就業：多舉并措實施職業技能提升行動

為了提升職業教育畢業生的就業技能和更好地適應職業崗位，幫助學生順利實現就業或創業，以順利完成從學生到職業人的過渡。印尼政府一方面充分發揮勞工部（Kementerian Ketenagakerjaan Republik Indonesia）在促進勞工就業方面的溝通銜接作用，在面向全社會及時發布就業信息動態的同時，開發了種類多樣的非正規職業培訓項目，打破了市場人才需求與職業培訓供給之間的信息孤島，幫助待就業人群順利實現就業。截至目前，印尼勞工部管轄范圍內共開辦公立培訓機構322所，私立培訓機構3755所，社區培訓機構731所;[7]同時，在正規職業教育系統，印尼政府還通過政策制定并配套財政投入，要求職業學院加強對畢業生實踐技能的培養與提升，比如2019年發布的《關于實施職業高中技能提升計劃的政府資助意見》，專門劃撥110億盧比（約合人民幣530萬元），計劃面向220個四年制職業高中開展職業能力鑒定、加強實習實訓和創新創業教育以及實施先前學歷認證等，幫助學生順利走向工作崗位;此外，為有效提升職業院校人才培養的國際競爭力，印尼職業學校注重加強學生的英語能力培養，并將TOEIC考試作為職業學校人才培養的重要內容予以重視。[8]

（二）質量保障：建立基于國家資格框架的職業教育標準

印尼政府于2012年發布了國家資歷框架（Kerangka Kualifikasi Nasional Indonesia，KKNI），從科研（science）、知識（knowledge）、方法（know-how）、技能（skill）、情感（affection）和能力（competency）等六個方面劃分了共9個級別的能力標準，無論是通過正規教育、非正規教育或非正式教育等，都可以通過專門認證機構的認定獲得相應的技能等級證書（見圖1）。[9]基于此，印尼政府于2018年從國家層面制定并發布了《國家高中職業/伊斯蘭學校職業教育標準》（Standar Nasional Pendidikan SMK/Madrasah Aliyah Kejuruan）， 詳細規定了包括畢業生能力、教育過程、教育設施、教育評估、教育管理、經營成本和教育工作者等方面的教育標準，作為開展高中階段學校職業教育實踐的最低水平，為提升職業教育人才培養質量提供了制度保障。在此基礎上，印尼還在全國范圍內設立了職業認證機構（LSP），對全國職業學校辦學資質以及學生技能水平進行質量評估，確保職業教育人才培養的質量。

（三）體現公平：注重公共教育資源向弱勢群體傾斜

在促進教育公平方面，職業教育作為一種面向就業、面向平民的教育類型被賦予了廣泛的外延價值。自2015年印尼政府發起學校掃盲教育（Gerakan Literasi Sekolah，GLS），各職業高中紛紛立足校本實際，開展了各種形式的識字活動，出版職業高中掃盲實踐的書籍，舉辦掃盲知識競賽等類型多樣的實踐活動，幫助文化弱勢群體提高知識素養。[10]此外，印尼政府尤為關注職業教育公共資源向偏遠貧困地區和社會弱勢群體傾斜，一方面，通過政策制定并配套經費補貼的形式，支持經濟欠發達地區新建職業學校，確保當地學齡兒童有學可上，有書可讀;另一方面，還在全國范圍內實施印尼智慧卡項目（Program Indonesia Pintar，PIP），該項目是由教育和文化部協同社會事務部和宗教部組織的，面向全國貧困、殘疾、孤兒等社會弱勢群體的學齡兒童（6-21歲）提供教育現金援助，幫助其接受正規或非正規教育，其中，對于接受職業高中以及相同學歷水平職業培訓項目的學生每年資助100萬盧比（約合人民幣476元）。[11]

三、印尼職業教育改革面臨的挑戰

由于歷史和政策的原因，印尼職業教育發展起步較晚，發展基礎相對薄弱，在深化改革方面亦面臨諸多挑戰。

（一）職業教育資金投入與結構分配有待提升和優化

根據印尼《國家教育制度法》規定，國家政府和各地方政府應將總體預算的至少20%用于教育投入。結合職業教育開發總局（Direktorat Pembinaan SMK）的一份調查數據顯示，從國家層面來看，由于教育管理涉及勞工部、研究技術部等多個部委，其中教育與文化部得到的撥款僅有7.31%，還需要用于小學、初中、普通高中、職業高中、文化活動等諸多事宜，真正用于職業高中改革發展的經費十分有限。并且近年來職業學校數量一直在不斷增加，但其財政撥款并未按比例得到提升;從省級層面來看，各省教育財政投入差距懸殊，僅有西蘇門答臘省提供的教育預算超過了《國家教育制度法》規定的20%，但諸如西加里曼丹省，西巴布亞州等7個省份的教育財政分配尚不及省財政預算的10%，表明國家公共教育資源在配置上仍未有效實現公平覆蓋。加之部分省份在職業高中實施“免費學校”（sekolah gratis）項目，即免除學生學費政策，更是令部分職業教育辦學只能依靠財政撥款，面臨捉襟見肘的尷尬境地。[12]

（二）職業教育專業設置匹配產業發展相對滯后

面對新一輪科技革命帶來的智能制造、大數據等先進元素越來越多的應用到生產活動，印尼的企業形態、工作性質都在發生著巨大轉變。國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）關于《轉變中的東盟：科技如何改變工作與企業》表明， 東盟國家的工人面臨高度自動化帶來的失業風險， 其中印尼汽車制造業將有60%的工人可能被機器人替代;在零售業、紡織業等其他領域， 低技能工人被機器人替代的比例也很高。[13]同時，根據印尼政府2018年發布的職業高中課程標準來看，目前印尼職業高中共開設有九大類146個專業;[14]相比我國最新中職專業目錄中18個大類353個專業，[15]盡管可能會有專業類別劃分上的差異，但依舊可以在一定程度上表明印尼職業教育仍有一大批面向職業崗位的專業空缺，即職業教育專業設置嚴重滯后于產業發展。由此，固有專業設置不能充分滿足以及新興產業發展亟需設置新興專業，為印尼職業教育革新帶來了雙重挑戰。

（三）職業教育師資規模與結構問題并存

教師是學校辦學發展的基石，沒有數量充足的、合格的教師，印尼職業教育改革振興只能淪為口號式的吶喊，可以說，教育改革目標的實現在一定程度上取決于教師的發展水平。分析印尼當前職業教育師資情況會發現，就規模層面而言，印尼師資數量短缺現象嚴重。以2018年國立職業高中教師數量為例，根據職業學校和在校生數量測算，當年理想教師人數應為193 259名，但是目前公立職業學校僅有專任教師81 107名，除去即將滿齡退休的教師人數，將有119 412名教師的數量空缺;就教師結構而言，一是教師質量結構尚待優化，根據國家教育認證機構對職業高中教育工作者的認證結果顯示，全國僅38%的教師獲得通過，被認為具備建設高質量職業教育的應有水平，有62%的教師被認為資質尚有不及;二是教師學科需求結構不均衡。據不完全統計，教師最緊缺的專業如工程技術缺額在1.5萬人以上，但由于教師分布分配不均衡，部分學校工程技術類專業教師仍有富余，合計共近800人。[16]這些師資發展面臨的問題也勢必是印尼職業教育改革發展的重要掣肘。

四、結語

總的來看，由于印尼政府的高度關注，其職業教育目前正處于深化改革、蓬勃發展的“黃金機遇期”。但是從發展面臨的現狀來看，職業教育相關標準的滯后以及職業教育師資數量與結構的失衡等問題，對于職業教育辦學質量的提升無疑是嚴重掣肘，畢業生規格與新興產業仍會在一段時間面臨技能錯配問題，也不利于學生穩定就業。此外，盡管國家出臺了一系列支持職業教育改革發展的利好政策，也配套了資金或設備予以支持，但在覆蓋范圍以及深度上仍難以在短期內充分滲透，因此，距離印尼政府期待的職業教育高質量發展仍有一段道阻且長、道阻且躋的征程。

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[16] Arie Wibowo Khurniawan， Gustriza Erda. DARURAT GURU KEJURUAN DI SEKOLAH MENENGAH KEJURUAN（SMK）[R]. Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK. 2019：10-12.

Abstract： In view of promoting full employment of the population， improving the quality of TVET， and enhancing the educational equity， the Indonesian government has carried out a series of reform practices in TVET， including taking multiple measures to enhance vocational skills ，establishing the TVET standards based on the national qualification framework， and paying attention to make the public educational resources inclined to the disadvantaged groups. However， since the investment of TVET still needs to improve and optimize， the major setup still lags behind the industry development， and the scale and structure of TVET teachers still face challenges， there has still a long and difficult way to realize a high-quality development stage.

Keywords： Indonesian TVET; reform and revitalization; Direction

（責任編輯：程勇）