優化消費環境　提升我國經濟增長內生動力

陳偉偉

我國在消費環境優化方面持續發力，相關法律法規相繼發布、機構職能調整、大數據分析和信用監管等新的監管手段開始運用。不過經過實地走訪和調研座談發現，在消費環境優化方面還存在較大改善空間，如法律法規完善、組織機構職能的清晰界定、涉及消費者權益保護的事前、事中、事后監管優化、相關配套制度的建立和完善等。報告對當前消費者權益保護工作中存在的問題進行了系統梳理，并有針對性地提出改進建議。

一、當前我國消費環境優化工作存在的問題

針對消費環境優化工作，課題組于2019年10月下旬對浙江省市場監管局、山東省市場監管局、北京市市場監管局，及部分基層市場監管機構和當地企業進行了實地調研和座談，如浙江湖州南潯區雙林鎮市場監管分局、山東濟南槐蔭區市場監管局、北京豐臺右安門工商所、方莊工商所等，發現存在諸多問題，突出表現在與消費者權益保護相關的法律法規條款操作性不強、立法滯后、立法空白，缺乏統一的管理機構，執法人員專業性不強、執法力量薄弱、大數據應用和信用監管不到位等。另外，在運行機制方面事前審批、事中監管、事后執法等環節都存在一些問題。

（一）法律法規制度不完善

涉及消費者權益保護的法律較多，如《消費者權益保護法》《廣告法》《商標法》《產品質量法》等，基本已形成較完備的法律法規制度體系。存在的問題主要有以下幾方面：

一是部分法律法規條款模糊不清，有待進一步細化，提升法律條款的可執行性。部分條款在概念界定、違法行為界定、處罰措施和賠償制度等方面模糊不清，基層執法人員或難以執行或自由裁量權較大。如《消費者權益保護法》對“知假買假”行為人是否屬于消費者的界定不清;在食品執法辦案中，處罰裁量從5000元到50000元，自由裁量權跨度大，實施細則欠缺，執法人員靠個人理解辦案容易導致市場主體認為執法不公。

二是部分法律法規條款之間存在不一致或相互沖突的情況。如汽車產品質量三包規定的某些條款與《消費者權益保護法》存在不一致和沖突的情況，但是汽車廠商和經銷商往往選擇性的執行產品質量三包規定，變相侵犯消費者權益。

三是部分法律法規長期不修訂，導致在執法過程中難以適應新問題。如化妝品監管的有關法規制定于1989年，已嚴重滯后于監管形勢發展，導致對化妝品領域的監管實際出現了無法可依的情況。

四是部分新業態立法滯后，對這些新業態的監管出現法律空白。如針對網絡交易出臺了《電商法》，但是隨著社交平臺及以社交平臺為基礎衍生出的在線交易的發展，相應的法律存在空白，這種情況下消費者權益難以得到有效保護。

（二）組織機構保障

消費者權益保護相關的組織機構，在國家市場監管總局之前有工商行政管理總局、消費者權益保護協會，及食藥監局、質監總局等。在組織機構調整后，消費者權益保護的組織機構保障面臨以下問題：

一是在國家市場監管總局組建后，根據新的三定方案，原國家工商行政管理總局內設的消費者權益保護司被撤銷，相關行政職能并入網監司，目前在國家部委層面專司消費者權益保護的部門職能被弱化。同時，消費者權益保護協會無法從根本上承接相關行政職能，造成消費者權益保護變成一項各部門協同的工作。

二是在消費者權益保護方面成立了由國家市場監管總局牽頭，農業部等多部委參加的聯席會議制度。但實際工作中，消費者權益保護工作“剃頭挑子一頭熱”的現象比較普遍，表現為牽頭部門重視，協同部門參與度不夠。一方面涉及多部門職責的消費糾紛常出現多頭管理相互推諉的情況，如教育培訓、房產買賣、金融理財等;另一方面部分消費投訴無明確主管部門，甚至無明確法律保障，如網絡虛擬財產交易等。

（三）運行機制

運行機制方面可以從預防問題（事前）、發現問題（事中）、解決問題（事后）三個環節分析。預防問題方面存在行政審批配套制度不完善的問題;發現問題方面存在政府工作模式、社會監督、消費者投訴平臺建設等問題;解決問題方面存在消費者維權法律依據缺失、維權成本高、對侵權行為震懾作用不顯著等問題。

1、預防問題（事前）

近幾年商事制度改革持續深化，以往的前置審批環節逐步清理，2012年底工商登記前置審批事項共有226項，經多次調整，至2017年5月《關于進一步削減工商登記前置審批事項的決定》印發后，僅保留29項，工商登記前置審批事項87%改為后置審批或取消。商事制度改革為企業開辦提供了便利，但由于配套的事中事后監管沒有跟上，相應的給消費者權益保護工作帶來了挑戰。如在商事登記環節簡化住所登記手續，進一步放寬住所登記條件，實施“一址多照”“一照多址”“商務秘書”“眾創空間”等有利于創新創業的改革，但一旦發生損害消費者權益的行為，有的根據登記地址根本找不到責任人，給后續消費者維權帶來很多麻煩。

2、發現問題（事中）

消費者權益保護的事中監管手段主要包括日常巡檢，雙隨機一公開，及對重點領域的全覆蓋檢查，如對食品藥品、特種設備的全覆蓋檢查。存在的問題是各種檢查尤其是比較專業的質量檢測、食品藥品檢測對巡檢人員的專業素質要求較高，基層巡檢人以及配備的檢測設備難以承擔相應檢測任務，由此給消費者權益保護帶來隱患。

在消費者投訴渠道方面，目前的12315熱線也存在一些問題：一是在12315熱線之外，各地方政府還在建設其他平臺，各平臺間重復建設，數據不共享;二是由于12315熱線目前僅作為連接消費者與市場監管部門的渠道，該熱線的綜合調度能力有限，無法調動市場監管部門以外的其他部門，因此在接到消費者投訴時，會存在“這件事我管不了”的回應，給消費者維權帶來困難。

在發現問題方面，存在調動社會各方力量參與監督、參與維護消費者權益的積極性不高的問題。媒體在發揮社會監督作用上主要集中在“315晚會”等幾個時點，而且對侵害消費者權益的事件缺乏后續跟蹤。職業打假人除“知假買假”外，為了利益還存在偽造、勒索等惡性行為，大量占用消費者權益保護的行政資源。

3、解決問題（事后）

消費者權益保護的事后監管主要涉及對侵犯消費者權益行為進行執法的問題。存在的問題有以下幾方面：

一是市場監管部門的基層執法人員在對侵犯消費者權益的行為進行執法時存在“有法不依”和“無法可依”兩種情況，前者因為部分法律條款可操作性較差，或基層執法人員法律素養不夠，后者因為部分法律條款更新滯后與實際脫節，或在某些領域因為立法滯后存在法律空白。

二是侵犯消費者權益的行為往往由于涉及金額小、訴訟程序復雜、取證較難、維權成本高，導致消費者放棄維權，結果是侵權者得不到應有的懲罰。但由于這類侵權行為往往頻次高、涉及面廣，其危害性實際較大。

三是消費者維權成功后所獲賠償較少，一方面難以彌補消費者的維權成本，另一方面侵權者因侵權行為得到的收益往往高于賠償損失，也無法對侵權者產生應有的警示作用。

（四）配套制度

消費者權益保護相關的配套制度存在的問題包括質量檢測、食藥安全檢測等專業人員配備較少;基層執法隊伍專業性和執法力量較弱;常態化的大數據分析和信用監管存在法律缺失、信用聯合懲戒濫用等問題。

1、專業人員（發現問題）

當前市場監管機構的職能“上下一般粗”，事權集中在基層。但消費者權益保護涉及的工作包括質量檢測、食品藥品安全檢測、對各種法律條款的掌握等，對相關基層工作人員和執法人員提出了很高要求，但實際情況是基層市場監管隊伍老齡化嚴重、專業性不夠。當前市場監管部門的基層工作人員老齡化嚴重，年齡較大的基層工作人員在專業技術、體能等方面已無法勝任基層執法;而且由于市場監管的基層工作繁重，激勵機制不完善，難以吸引和留住高素質年輕人加入。

2、執法力量（解決問題）

在基層執法過程中存在兩個突出問題，一是對市場監管基層執法人員的授權，二是對市場監管基層執法人員的激勵。

對市場監管基層執法人員的授權問題體現在市場監管基層執法人員在執法過程中需要協調公安人員聯合執法，不能單獨入戶調查，這給市場監管執法帶來額外難度。

對市場監管基層執法人員的激勵問題體現在對執法人員的盡職免責界定不清晰，工作越多、犯錯越多，被追責的風險越高。據調研反饋，市場監管基層執法人員普遍存在“一手拿著槍，一手拿著香”的情況，即一方面需要盡忠職守，對侵犯消費者權益的行為執法，另一方面由于盡職免責邊界界定不清，基層執法人員同時面臨來自市場主體投訴、行政復議和來自上級部門和監察部門追責兩方面壓力。

3、大數據與信用監管（常態化監管）

消費者權益保護工作在監管手段上有所創新，通過大數據分析和信用監管進行常態化監管。

在大數據分析上存在數據歸集和使用問題，一是數據歸集，即市場監管部門對政府部門、互聯網平臺等數據的歸集存在數據歸集的統一歸口部門、數據的統計口徑、數據歸集范圍等問題;二是數據使用，即在數據使用中存在數據脫敏、數據保密、數據查詢使用權限等問題。

在日常信用監管應用上存在信用評價體系構建和評價結果應用等問題：一是信用評價體系的構建，無論是對生產者、經營者還是消費者的信用評價都應建立在科學可行的評價指標體系及大數據支撐基礎上。當前存在的問題是政府部門和部分互聯網企業都在構建信用評價體系，政府部門的信用評價體系由于缺乏市場交易數據支撐，其評價結果是靜態的，互聯網企業的信用評價體系基于市場交易數據產生，其評價結果是動態的、實時的，但互聯網企業的評價結果缺乏權威性。二是對信用評價結果的應用，當前的信用監管普遍采用聯合懲戒的方式，但存在的問題一方面是聯合懲戒的范圍在不斷擴大，這種權利存在濫用情況，如調研反饋對失信人的聯合懲戒開始擴大到其家人身上，有的地方甚至開始限制失信人的未成年子女接受義務教育;另一方面是信用恢復制度存在缺失，信用公示制度存在“一刀切”的問題，即不對失信行為的嚴重性進行分級，無論是嚴重失信、惡意失信還是輕微過失導致的失信，都是一個標準對待。

二、優化消費環境的改進建議

（一）完善消費者權益保護的法律法規

對已有的消費者權益保護相關的法律法規，如《消費者權益保護法》《產品質量法》、三包規定等進行完善。對法律條款中的各種概念定義進一步界定清晰，如對職業打假人是否認定為消費者的問題;對法律條款的可操作性進一步提升，減少基層執法人員的自由裁量權;對法律法規之間出現沖突或對同一案件處理結果不一致等情況，應根據上位法和下位法的關系進行明確，做到基層執法時法律依據明確;對立法時間久遠的法律法規進行審查，一是對不適應當前社會現狀的法律法規進行清理，二是對需要更新的法律法規進行修訂。對當前存在法律空白的領域要盡快啟動立法，做到基層執法時有法可依。

（二）清晰劃分消費者權益保護機構的權責

明確消費者權益保護工作的歸口機關，根據行業領域或消費者權益保護工作的環節對各部門職責進一步明確，防止出現相互推諉、互相扯皮的情況。如將市場監管部門的職責聚焦于市場流通領域，對生產領域的監管則交給更專業的部門。

進一步明確消費者保護協會等事業單位職責，授予這些機構維護消費者權益的社會監督職能。如授權消費者保護協會作為公訴人對侵犯消費者權益的行為（頻次高、受眾廣、金額低）提起公訴，為消費者進行集體維權。

（三）打造好12315平臺

進一步提升12315平臺的綜合調度職能，不僅是將其作為市場監管部門接受投訴的熱線，而是將其作為政府接受各類市場主體反饋意見的平臺，政府在該平臺接到市場主體反饋的意見后，根據職責分工對政府所屬各部門進行綜合調度及時處理。防止出現消費者在撥打12315熱線后，市場監管部門由于對某些侵權行為缺乏管轄權而無法處理的情況發生。

（四）基層專業人員配備

在厘清各級市場監管部門權責基礎上，為基層監管隊伍配備質量檢測、食藥檢測等專業檢測人員和設備，通過激勵機制設計提升基層監管崗位對專業人員的吸引力。或者加快培育各類市場化檢測機構，基層市場監管部門可以通過購買第三方服務的方式，將專業性檢測工作交給市場，監管部門負責對檢測結果的審核和應用。

（五）基層執法力量強化

加強市場監管部門基層執法隊伍建設，一是大量吸納法律專業的年輕人加入市場監管執法隊伍，增強專業性，改善基層執法隊伍年齡結構;二是參照公安人員執法，給予市場監管基層執法隊伍相對完善的執法授權，或制定明確的市場監管與公安聯合執法的制度，給市場監管執法人員提供制度上的便利。

（六）常態化的信用監管

一是加快大數據立法，為信用監管提供底層支撐;二是加快完善信用監管制度體系，促進政府、互聯網平臺等各方主體進行信用監管合作;三是加快完善信用恢復、信用公示等配套制度，為常態化信用監管提供支撐;四是對信用監管的應用，尤其是對信用評價結果、對失信人進行聯合懲戒要合理合法，不能逾越法律界線。

（作者為國家發展改革委體管所副研究員）