城鎮化進程中如何優化土地資源配置

秦健　孫鵬　何芳軍　張建華

摘? 要：城鎮化是國民經濟發展的趨勢，我國一直將推進城鎮化作為經濟發展的重要戰略，從黨的十九大報告數據來看，有限的土地資源和與日俱增的土地需求矛盾愈發凸顯，傳統粗放型的土地資源開發模式給區域經濟和生態發展的承載能力帶來巨大的考驗。土地作為推動區域產業結構調整和城鎮化建設的重要基礎，如何建立科學的土地資源優化利用結構體系，成為了當前工作的重中之重。

關鍵詞：城鎮化;土地資源;優化利用

一、土地資源的優化利用任重而道遠

土地資源優化利用是保護耕地紅線的必然要求。耕地紅線和國家安全息息相關，在工業化和城鎮化進程的推動下，開發建設與保護耕地之間的矛盾愈演愈烈，人口城鎮化和土地城鎮化速度不同步，征地過程中“人地分離”“超規模占地”等現象屢見不鮮，造成了土地資源的浪費，大量農民失去了可耕種的土地。如何在確保國家糧食安全的同時，合理利用稀缺的土地資源，是實現土地資源優化利用的重要內容。

土地資源優化利用是經濟新常態發展階段的現實需要。我國工業化和城鎮化速度不斷加快，但是資本相對不集中，投入產出比較低。在建設用地受到了價格保護的情況下，眾多企業受讓和囤積了大量的土地，土地市場活躍度較低，土地資源浪費現象在所難免。在項目開發中，一些地方政府沒有充分考慮當地情況，不切實際地建設大型廣場和商業街，導致土地利用率低、土地資源失衡。舊城區結構改造不當、城鎮與郊區結合部的土地利用缺乏合理的規劃等情況在我國很多城鎮普遍存在，因此，土地資源的優化利用任重而道遠。

二、提升土地綜合利用效率和可持續發展勢在必行

土地審批效率低。一方面，土地審批時間過長。在線性工程、能源項目用地等公共設施建設中，審批時間往往在半年以上。另一方面，操作相對繁瑣，審批效率較低。社會在不斷的發展和進步，過去的審批條文和實際情況脫節，對土地資源的綜合利用效率產生負面影響。同時，土地出讓主體不明確，使用監管不力。一些地方政府利用職務之便大搞土地財政，隨意變更土地用途、變相開發建設等情況比比皆是，都在不同程度上影響了土地資源的利用效果。

土地利用結構不合理。由于不合理的開發和使用，我國在土地資源利用方面存在諸多問題：一是過度開墾，后備資源不足。截止目前，我國已經開發利用的土地面積占全國土地總面積的73.95%，剩余未開發利用的部分以難利用的土地為主。整體而言，耕地、林地、草地和城鎮用地效率較低。二是利用不當，土地性狀改變。由于不合理的開發和利用，土壤侵蝕、荒漠化的現象嚴重，加劇了土地鹽堿化、污染等情況。三是供需失衡，資源矛盾凸顯。從總量上來看，我國土地資源豐富，但人均量較少，不到世界平均水平的三分之一。隨著經濟建設和城鎮化的發展，在土地資源供需上的矛盾更加明顯。四是結構畸形，片面追求效益。我國仍處于社會結構轉型的重要時期，建設用地數量逐年增加，提升土地綜合利用效率和可持續發展勢在必行。

土地資源利用未兼顧綜合效益。整體而言，小城鎮和農村人均占地面積相對較高，約為大中城市的1.5～1.8倍。尤其是中西部地區，缺少超大、特大的中心區域城市，中小城市規模小、密度低，在這種情況下城鎮化的集聚效益和規模效益難以有效的發展，土地經營集約度較低。土地資源的利用不僅要追求經濟效益，還要兼顧社會效益和生態效益。然而，城鎮化進程中土地資源的利用對生態效益考慮不足，特別是由于規模小、技術設備落后、治污措施不力等問題，一些企業的工業“三廢”排放總量居高不下，加劇了生態環境的破壞。

三、及時解決當前階段土地資源利用的各種問題

改進土地審批效率。近年來，我國對土地審批效率的提升提出了更高的要求。一是貫徹決策部署，優化審批工作。各級國土資源主管部門要以用途管制為核心，遵循“簡政放權、放管結合、優化服務”的基本原則，落實黨中央和國務院各項決策部署，準確把握審批制定的方向和總體要求，為合理用地提供可靠的保障。二是簡化審查內容，提高審批效率。國土資源主管部門要簡化相關工作流程，比如土地使用標準、補充耕地、征地補償等方面的審查，同時，對地質類、重要礦產類、城鎮建設用地的審查進行改進，組織專家對項目用地進行踏勘論證和節地評價，根據具體情況縮小土地預審范圍。三是強化監督管理，提升服務水平。土地資源通過審批流程后，各級國土資源主管部門要加強對土地使用的監管，落實監管責任，通過批后抽查、實地監督等方式對土地的使用情況嚴格把關，出現問題后，及時提出整改對策。在服務能力方面，通過對網絡技術的有效運用，推動用地預審和網上業務辦理，做好政策宣傳、加強相關部門之間的溝通交流，提升用地服務的主動性。

優化用地結構和布局。土地資源能否實現良性循環，關鍵在于用地結構和布局是否合理。與發達國家相比，我國城市基礎設施還不夠完善，政治、教育、文化、經濟等資源相對集中，帶來交通阻塞、居民生活環境污染、企業發展空間受限等諸多問題，影響土地的整體使用效益。在用地原則上，要充分利用地租的規律，以“優地優用”為基礎，保護現有基本農田和林草濕地的數量，合理規劃城市和建設用地，優化布局農村居民點用地。以政府規劃為指導，合理運用級差地租的經濟杠桿，促進產業與土地資源的良性循環。

在城市中心發展中，土地的使用遵循“退二進三”“優二興三”的基本原則，將生產性工廠遷移出來，市中心以發展商貿、服務等第三產業為主，同時，加大城市軌道交通、環境綠化、相關基礎設施的建設。在土地集約利用上，一方面，要注重工業項目用地的集約化。推進標準廠房的發展，逐步減少工業項目土地的粗放型使用和閑置浪費現象。另一方面，推動農村住宅用地的集約化。嚴格農村住宅建設規劃，鼓勵村民逐步向中心村鎮集聚，優化農民住宅結構，合理控制戶型，發展建設用地少、需求大的戶型，在少占有土地的同時提升農民生活環境質量。此外，注重城鎮建設用地的集約化。舊城區的改造在滿足基本使用功能的同時，改善城鎮居民的居住條件，盤活存量土地。

注重生態環境保護，推進城鎮綠色發展。城鎮化進程中土地資源的利用，要充分考慮社會效益和生態效益。在污染排放上，嚴格控制排污量，避免工業“三廢”對土地造成的污染。在新建項目的開發中，要嚴格執行“三同時”制度，已建項目污染物排放標準要保持在設計規定的范圍內。城鎮化進程中，土地資源的優化利用要以建立生態城市為宗旨，優化經濟循環模式、構建城鎮綠色發展平臺，為土地的優化利用創造有利條件。

總結：

綜上所述，土地資源具有不可再生的特點，這決定了其在社會發展中的重要性。在未來很長一段時間，城鎮化仍是我國發展的趨勢，而現階段土地資源緊缺的現狀得不到有效的改觀，對我國城鎮化發展有一定的制約作用。因此，在城鎮化的過程中，要注重土地資源的優化配置，改進土地審批效率、優化用地結構和布局、樹立綠色城市發展的理念，及時解決當前階段土地資源利用的各種問題，為城鎮化進程和國民經濟的發展奠定基礎。

參考文獻

[1]? 鳳：《城鎮土地資源利用現狀及發展規劃研究》，《人民論壇》，2015年第14期。

[2]? 陳釗：《實現可持續土地管理戰略的具體措施探討》，《中國高新區》，2018年第12期。