基于社區的小城鎮舊區控規編制思路探索

戴 清

(山西省城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030001)

0 引言

小城鎮，面廣量多，是連接城鄉經濟的重要紐帶，是農村區域的經濟中心和增長極，也是我國新型城鎮化的重要載體。黨的十九大報告提出“以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。同時，小城鎮由于財力有限，公共服務水平低下而加劇人口流失造成惡性循環，成為小城鎮發展的魔咒。《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》提出“推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設”，并對小城鎮發展提出了建設性要求，包括：“加大要素保障力度和正常扶持力度……推進環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、產業配套設施提質增效；規范發展特色小鎮和特色小城鎮”；同時，在提升城市綜合承載能力方面，提出“加快推進城市更新，改造一批老舊小區，完善基礎設施和公共服務配套，引導發展社區便民服務”，并將“加強和創新社區治理”作為改進城市治理的重要方式之一。由此可見，小城鎮發展的關鍵還是要推進基本公共服務均等化、提升城市治理水平，增強城市吸引力，激勵農業轉移人口就地城鎮化。

小城鎮的舊城區往往是多年來發展的核心地區，人口密集，有延續地域文化特色。但是由于發展速度緩慢，城市基礎設施和公共服務設施條件不足，城市形態呈現低層高密的特征，道路寬度較窄，內部巷路多而密，人車混行。同時，該地域也是建設管理的重點和難點區域，如何推進養老、醫療、教育等公共服務體系均衡發展，塑造具有地域文化特色的小城風貌，提高城鄉治理水平，成為控規編制亟需解決的核心問題。因此，我們引入“社區”這個社會學概念，深入分析現狀社區管理體系，從完善社區治理的角度來思考控規編制的方法，從而提高控規編制的科學性和可操作性。

1 社區治理與控制性詳細規劃編制管理體系的契合點

社會學中的社區，是指以一定地域為基礎的社會群體。它有四個條件：有一定的地域；有一定的人群；有一定的組織形式、共同的價值觀、行為規范及相應的管理機構；有滿足成員的物質和精神需求的各種生活服務設施。其中，一定的地域和人群，與控規中的規模控制相契合；有一定的組織形式及共同的價值觀，與控規中的文化價值特色塑造相契合；有相應的管理機構以及各種生活服務設施與控規中公共服務設施和基礎設施分級配置相契合。

事實上，舊城區現有的管理體系都是基于民政部門劃定的社區網格來構建的，現狀已經存在一定的社區管理機構，醫療、教育等部門在資源配置時也會分社區考慮。從這個方面來看，“社區”這個概念和我們控制性詳細規劃中想要實現的分級分類分層管控體系以及生活圈的概念都具有一定的契合點。以社區為單位進行用地布局結構優化，均衡配置公共服務設施，構建各具特色又協調統一的社區風貌，以人為本、提高城鎮化質量，是控規編制的出發點和落腳點。

2 基于社區的舊區改造類控規編制思路

控制性詳細規劃在落實總體規劃空間布局結構的同時，在詳細層面，應將社區作為基本單元，與城市片區構成兩級體系，統一協調考慮。社區功能的系統性和完整性，也有助于舊城區整體功能的發揮。

社區規模及邊界劃定方面，首先應當收集現狀社區邊界、管轄范圍、人口及相應的配套設施等內容。對于大小合理、邊界完整的社區應當延續現有的管理邊界，考量內部設施及系統的完善性；對于交錯較多的異形邊界，應當參照控制性詳細規劃中管理單元劃分要求，保證用地權屬不被打破的情況下，按照道路或自然邊界進行劃分，提出修改建議。而小城鎮的路網體系，一般僅分為干路和支路兩級，干路之間的距離也小于大城市，一般600 m左右。因此，一個社區用地規模大約是小城鎮干路圍合的空間，40 hm2左右，對應10 min生活圈。由于建筑體量較小，服務的人口規模大約為0.8萬人左右。

社區功能完善方面，可以參照《城市居住區規劃設計標準》中對于居住區配套設施設置的規定。但是，在單項配套設施配建要求方面，筆者認為該標準確定的用地面積、建筑面積標準偏大，更適應大城市配置要求。對于小城鎮來說，尤其是在舊城區用地較為緊張的地段，實施起來難度較大。鑒于此，筆者建議控規文本和單元圖則中應結合實際和需求，增加對于公共設施和基礎設施配置內容和規模的規定，補齊短板，滿足小城鎮居民生活需求。

社區應當具有可識別性，增強居民的歸屬感。因此，控規中景觀風貌體系也應當以社區為單元進行構建。通過采用完善社區內部開敞空間體系，構建慢行系統、營造場所，控制建筑高度、體量、色彩、風格等城市設計手段，形成多樣統一，各具特色的社區風貌，基于此來進一步確定社區更新策略，實現未來社區發展目標。

以社區為單元制定單元控制圖則，明確社區發展目標，人口和建筑總容量，公共服務和基礎設施、公共綠地、開敞空間、慢行系統的位置及配置要求，社區景觀特色及城市設計意向，社區更新方式。基于社區的單元圖則，也是控規公示的重點內容。社區的管理者和居民可以清晰了解本社區的發展愿景，共同遵守，并監督實施。由此，控規的編制實施與社區治理有效結合，提高控規的可實施性。

基于社區各項發展目標，制定社區內各地塊的控制指標體系，包括建筑高度、建筑密度、建筑退距、容積率、地塊設施配套、城市設計指引等內容，局部地塊的控規調整，不會影響到整個社區功能的缺失，使控規編制方法更加科學合理，提高可操作性。

3 沁縣舊區控規編制實踐探索

沁縣縣城人口約7萬人，城市圍繞北海、西湖、瘦西湖、南湖、圪蘆湖、迎春河、漳河等水系而建，城區范圍內河湖水面率達到34.3%，被譽為“北方水城”。縣城舊城區是在沁州古城的基礎上發展演變而來的，濱水而建，容納了近60%的縣城人口，片區內大部分建筑都是在二十世紀八九十年代建設完成的，以低層和多層為主，方格網狀道路寬度普遍較窄，保留了較多傳統街巷肌理的特征。現狀分布有5個社區，包括北關、西苑、東苑、西湖、育才及一個城中村——小河村。社區邊界以城市干路進行劃分，較為完整。每個社區都設有管理中心，負責人口統計、社區文化、衛生、社會保障等便民服務，管理體系較為完善。現狀僅有北關、西苑兩個社區和小河村有獨立占地空間，其余三處都與建筑合建，缺乏獨立占地空間。由于屬于舊城區，現狀醫療、教育等設施相對完善，但是缺乏公共綠地、體育活動場所、老年人日間照料中心等設施。

首先，構建“縣級—社區級”兩級體系。縣級中心集中在西湖東岸，6個社區中心均衡布局。優化現狀社區結構，構建“生態+社區”的管理單元。為了落實總體規劃確立的“生態、宜居”目標，充分利用縣城濱水特色，加強片區內部與周邊自然生態環境的聯系，確立了生態社區的規劃理念，將社區作為片區的基本管理單元，用綠廊連接社區與外圍自然生態系統，將綠化與社區融合，形成綠環圍繞片區，綠道深入片區，社區中心和公園結合的結構完整的生態社區結構。

規劃明確了6個社區的管理邊界，保留現狀北關、西苑社區中心及小河村村委會用地，結合街頭綠地建設完善其功能。結合舊城改造及地塊更新，為東苑、西湖、育才社區預留社區中心用地，要求每處按照用地面積不小于200 m2/千人進行配置，滿足社區服務、文體活動、醫療養老、郵政快遞等服務功能的配置需求。結合小城市的特點和需求，提出公共設施和基礎設施配建要求(見圖1)。

在城市景觀風貌塑造時，從城市設計的角度，由濱水開敞空間向外圍營造由低到高的天際輪廓線，塑造小城市濱水空間特色。以此為思路提出各個社區的城市更新、建筑高度、風貌控制要求。西苑、西湖兩個社區以濱水低層建筑為主，保留現狀舊城肌理，漸進更新；東苑、育才、北關3個社區建筑高度逐漸升高，形成環抱之勢，部分拆除更新建筑可適當提高建筑高度；小河村距水面較遠，可結合更新需求，適當提高開發強度。考慮到小城市景觀特色及居住舒適性，片區整體建筑高度控制在60 m以下，容積率控制在2.5以內。

最后，建立“單元—地塊”分層控制體系。單元層面，以社區為單位構建6個控制單元。單元圖則中重點控制總體規模和容量，落實公共服務設施、基礎設施配置等強制性內容，對社區風貌及城市設計提出建設指引。地塊層面，建立分地塊的指標控制體系，是對街區管理圖則的細化和落實。

4 結語

小城鎮作為城鎮化的重要載體，已經成為普遍共識，小城鎮將會迎來新的發展機遇，但是無法再采用擴張型的粗放發展方式，存量更新將是可持續發展之路。因此，舊城區作為小城鎮的中心地區是存量發展的重點地區，公共服務、基礎設施和人居環境的改善是基本需求，城鎮特色營造和治理水平提高是高質量發展的需求。而這些都是控制性詳細規劃需要考慮的重要方面。本文引入社會學中“社區”的概念來完善小城鎮舊城區控規的編制方法，為增強控規的科學性、可操作性和可實施性提供了一個路徑，但是還非常粗淺。“社區”，在規劃編制和城鄉治理方面都具有重要意義，還需要在未來的規劃中繼續深入研究和應用。