制度績效與體制創新

何軍 劉金燕

近年來在推進人大代表聯系群眾工作的探索和創新中，一些地方開展的人大代表聯絡站建設的探索卓有成效，得到肯定。2019年8月栗戰書同志在紀念地方人大設立常委會40周年座談會上指出：“代表聯系群眾的形式更加多樣、內容更加豐富，在原有的視察、調研、走訪、接待群眾等方式基礎上，通過互聯網、微信等現代信息技術拓寬聯系渠道。代表聯絡站建設全面鋪開，許多地方實現了鄉鎮（街道）全覆蓋，場所建設、活動內容、工作機制等日益規范。”[1]北京市石景山區人大及其常委會，主導開展了人大代表“家站”建設的政治實踐，在街道建立了“人大代表之家”，在選區設立 “人大代表聯絡站”，為基層人大代表開展聯系選民活動，提供組織化和制度化的聯絡機制，取得了很好的成效。

一、推動基層人大代表聯系選民

代表有聯系選民的責任意識，選民有聯系代表的實際需求，基層人大代表聯系選民平臺的建設與運行，最直接的作用是服務于人大代表開展聯系選民活動，同時也讓選民能夠較為便捷地找到人大代表，形成雙方互動交流的穩定機制。雙方在這一平臺上實現溝通交流，在此基礎上推動各種關乎選民切身利益的具體問題的發現和解決。

1.為人大代表聯系選民提供服務和支持

經由選區選民通過直接選舉產生的基層人大代表，定期回選區，積極主動聯系選民是代表的職責使然;能夠有常態化的聯系機制，更是對制度和法律要求的有效落實與執行。石景山區人大代表“家站”的建立和運行，是在現有的制度框架和社會環境下，服務于代表聯系選民工作的開展。通過這一平臺展開的定期與不定期的聯絡活動、專門聯絡員功能的發揮、代表吸取選民意見所形成的代表議案、對選民進行有針對性的問題答復等，都在逐步提升人大代表的履職成效，增強人大代表作用的發揮，使聯系選民的活動逐漸具有更多實質性內容。這種常態機制的建立與運行，使代表對自身角色地位更加具有責任意識，履職行為也更能夠遵循代表制度的相關法律規定。同時，穩定的聯絡機制一旦形成，也會對代表的行為產生監督效果。因此，這一平臺為代表的履職行為提供基本服務保障，進而推動代表聯系選民的實質化發展。

通過調研發現，石景山區借助于人大代表“家站”的平臺，基層人大代表聯系選民，取得了一定的成果，并且實踐形式是多樣化的。據不完全統計，2010年以來“家站”共組織開展人大代表聯系選民活動1000余次，1000余人次的代表接待選民萬余人次。共協助約500人次的代表進行了約300次的社區走訪調研。除了定期的常規化聯系活動，代表也通過參加所在選區的各種活動，在與選民的日常互動和交流中，傾聽選民利益訴求，如積極參加建設特色社區品牌，其中“七彩楊南”社區品牌的打造就是較為成功的實踐;定期走訪困難群眾，幫扶困難家庭;參加社區組織的民主生活座談會、文藝演出等活動等等。這些非正式的活動，對于增進代表與選民之間的關系，增強選民對代表的信任和認可，具有重要意義。

2.為選民接觸人大代表提供便利條件

人大代表“家站”聯絡平臺的運行，一方面通過公布代表信息，來增進選民對本選區代表的了解，另一方面固定化的聯系平臺，方便選民接觸代表，滿足了選民主動找代表的需求。選民可以通過公布的代表信息直接找到代表反映訴求，也可以通過站長及聯絡員間接反映問題。選民有渠道去進行有序的利益表達，這在個人層面上是對選民合法權利的維護，在社會層面上是對矛盾的及時化解，對社會壓力的有序釋放，因此對于維護社會穩定、提高治理績效具有一定的積極意義。聯絡站這一平臺為選民的政治參與行為提供了制度化的途徑，同時也提高了選民的政治參與意識和參與素質。

二、保障人民當家作主權利的實現

1.保障人民意志的執行

人民的意志是現代國家政治權力合法性的重要來源。我國的人大代表選舉過程中的競爭性十分有限，更加強調協商性和確認性，在這一基本國情下，現實中不僅代表聯系選民的動力不足，且聯系的機制十分不健全，聯系活動重形式輕實質。基層人大代表聯系選民的平臺，在形式意義上，提供了聯系選民的載體;在實質意義上，建立起聯系選民的長效機制，擴大基層民主的開放式參與程度，使選民在和代表的不斷互動中，真正確保自己的意志對公權力行為的影響，真正保障人民參與管理國家和社會事務的權利。雖然這一政治實踐仍然在我國人民代表大會的制度框架內進行，但它在有效整合體制內資源的同時，一定程度上能夠推動我國人民代表大會制度的實施，從而切實地保障了人民意志的執行，努力保障人民主權。

2.監督公權力的行使

通過代表聯系選民常態化機制的實行，便于代表在了解民情民意的基礎上，對公共權力及其運行，進行有效的監督。監督的方式是多樣化的，就具體問題調研并形成代表建議等是最常規化的方式，監督辦理進程并要求給予合理答復，都對政府工作形成了有力監督。例如，石景山區老舊小區央產房的改造問題，涉及很多選民的切身利益。然而，政府的不重視引起人民的強烈不滿，多次要群體上訪。代表走訪選區了解情況，收到選民自己搜集整理的相關資料。人大代表們經過調研、視察、研討，在市、區兩級人代會上提建議，并通過多種方式呼吁。特別是有一位市人大代表，連續兩年在市人代會上提出相關建議，還提供了大量參考資料，促進了相關部門對此項工作的重視，最終實現了問題的解決。

三、鞏固和擴大黨的群眾基礎

習近平總書記多次強調，必須始終保持黨同廣大人民群眾的血肉聯系，堅持以人民為中心的發展，發展為了人民，發展依靠人民，發展的成果讓人民共享。從地方人大代表的角度來說，人大代表作為一種國家職務，受到來自黨和人民的委托與信任。因此，正如栗戰書同志所指出的：“各級人大代表不負黨和人民的重托，發揮黨和國家聯系人民群眾的橋梁紐帶作用，依法履職盡責。”[2]

1.融合群眾路線與基層民主政治的工作方法

人大代表聯系選民的政治活動，也是黨的群眾路線在人大工作中的一種制度化存在形式。石景山區在人大代表“家站”運行中，基層人大代表聯系選民的工作較好地將群眾路線與基層民主政治實踐融合在一起，在穩步推進基層民主政治的進程中，重視群眾路線的關鍵地位，在實現政黨執政利益、鞏固群眾基礎的同時，也為人大的工作爭取到黨委的認可和支持，以獲得事實上的合法性地位，為在現有的地方權力格局中拓展更多的行動空間打下基礎。

我們調研中接觸的幾位石景山區人大常委會工作人員，也更愿意從群眾路線的角度去分析人大代表“家站”存在的必要性和重要性。同時，在具體活動開展中對黨的領導權的突出強調，對黨的執政理念的著重宣傳，也使得聯系選民的活動帶上了很多完成執政黨任務的色彩。之所以有這樣的政治特色，“既是地方人民代表大會制度成長的邏輯使然，也是地方人大在外部環境約束下的現實策略選擇”[3]。

2.發揮黨員人大代表模范榜樣作用

黨員人大代表在基層人大代表聯系選民的活動中發揮著模范榜樣作用，他們集代議制代表與先進性代表于一身，通過基層人大代表聯系選民平臺組織黨員人大代表參與到選民集體活動中，不僅能夠履行代議職責，而且能夠以先進性黨員代表的身份鞏固群眾基礎。

中國共產黨的政治代表觀在中國的政治現實中發揮了重要的作用，原因在于政黨在國家建設和發展的過程中所扮演的特殊而極其重要的角色，必須要以黨員的角色在人民群眾中發揮出模范的作用和榜樣的力量。

在石景山區人大代表中，黨員代表約占80%，黨員人大代表在整個代表群體中占據大多數。除日常聯絡活動之外，積極倡導黨員人大代表發揮自身資源優勢，通過走訪慰問、助學助殘、與生活困難家庭結成對子等多種形式開展扶貧幫困活動，幫助困難群眾和困難家庭解決工作和生活上的問題，樹立了良好的代表形象，贏得了群眾的信任和認可。通過各種生活化的形式發揮黨員人大代表的積極作用，有利于鞏固群眾基礎，增進信任度。

四、滿足協商共治的社會需求

1.發掘人大協商的制度資源

人大代表聯系選民平臺是通過建立起人大代表與選民之間穩定的聯系機制，在基層社會治理過程中充分利用人大協商的資源，同時實現公民對公共事務較為深入的理性參與，“為政府和社會、社會團體之間形成良好互動搭建了一個社會化的橋梁”[4]，有利于化解社會矛盾，增進社會團結，滿足了基層社會公共治理的需求。在我國的社會主義協商民主制度中，人大協商作為七大協商渠道之一，僅位于政黨協商之后，在我國政治生活中具有重要作用。而事實上，協商民主理論是內嵌于人民代表大會制度之中的。

協商民主強調公民參與、利益表達和對話，偏好妥協和轉換，在作出重大決策之前，在具體執行政策之前，要以公共利益為目標，進行協商，以實現某種合作與共識。協商的目的是為了凝聚最大利益共識，而并非零和的利益博弈，一個完整的協商過程應該包括利益的充分表達和全面了解、不同利益主體間的互動和辯論、實現利益偏好的轉換和公共利益上的共識、公共政策合法性的提升和公民政治參與素質的提高。提高協商機制所獲得結果首先是公民對社會公共事務深入持續的參與，更進一步是公共政策長久有效的執行，這對于化解基層社會治理的矛盾和難題具有一定意義，有利于解決公民政治參與訴求增大的背景下政治穩定和政治合法性問題。基層人大作為基層協商民主實踐的重要主體，具有較高的合法性地位，具有較大的活動空間。在與選民接觸的過程中，通過主動的民意吸納使不同利益訴求能夠被公共政策所維護，同時也是政府決策透明化的一個實現渠道，使其能夠在提升自身公信力上具有一定的主動性。通過調研發現，基層人大代表主導下的基層社會治理協商，更容易就利益矛盾達成共識，使問題最終得到合理有效的解決。

2.推進基層協商民主實踐

基層人大代表聯系選民平臺的運行，為基層協商民主實踐的發展創造了機會。借助于這一平臺，引導服務地區人大代表積極參與到街道、社區重大決策和社會治理共商共治中，通過集體協商、專題協商等多種形式，組織多主體參與到具體事務的協商管理中。能夠充分吸納民意，同時能夠將政府工作的成績和困難，以這種程序化的方式向選民反饋和傳達，體現人民與政府之間的平等對話與交流，推進基層協商民主實踐發展。

在石景山區人大代表“家站”的實踐中，作為最早試點的八角街道在推進基層協商民主實踐中發展得相對成熟，目前已有專門的《八角街道人大代表之家（站）協商民主議事暫行辦法》指導具體工作。他們“以街道人大代表之家（站）為依托，建立街道、社區兩級共商共治工作平臺，暢通由黨建統領、多元參與、共商共治的社會利益表達溝通協商渠道”[5]，參與協商的主體包括選民代表、人大代表、街道科室、人大街工委和地區相關單位、議案建議辦理職能部門和區人大有關委室等。多元主體的直接面對面協商，使選民的政治參與更加有效，也使民主監督更加具有實踐性。同時，他們實施了多種協商方式，“一是集體協商，以代表聯絡日為主要形式，定期就街道內選民普遍關心的同類問題開展協商活動;二是專題協商，就各選區選民反映的不同意見，由相關代表或單位進行個別協商;三是組織協商，組織代表參加街道、社區兩級民主協商議事會，開展黨政群共商共治工程，分別對社區征集的為民服務項目進行協商論證、審核監督，對街道負責的重大民生和黨建服務項目進行協商論證”[6]。這種協商平臺的有效利用，使在處理與人民群眾利益切身相關的實際問題的過程中，能夠充分吸納民意，體現出人民與政府間的平等對話，增強民眾的政治滿意度和政治效能感，有利于基層社會的穩定和發展。

在石景山八角街道開展的協商民主議事活動中，具體的協商民主實踐在一定程度上，也促進了基層民主政治建設從“行政管理”向“協商管理”的轉變，推動了基層社會治理從政府單一主體，轉變為政府、社會組織、社區居民多主體共同參與、民主協商的多主體治理改革。在2015年，八角街道的人大代表重點對每個社區50萬元黨建工作經費使用情況，進行協商和監督。初步探索成立了以“兩代表—委員”為主，街道、社區兩級協商議事平臺，對征集的為民服務項目及街道負責的重大民生、黨建服務項目進行協商，對經費使用計劃進行協商，實行專門的項目化管理。因此，在這個平臺上，逐漸搭建起對基層社會治理問題協商議事的公共空間。

五、增強人大工作整體實效

總的來看，在街道居委會設立的人大代表“家站”，已成為石景山區人大代表日常聯系選民、履行職責的平臺和載體，形成了代表聯系選民之家、宣傳黨的路線方針政策之家、了解社情民意之家、扶貧幫困之家、人大監督之家、展示代表風采之家基層協商民主之家的特色，進一步拓寬了民意表達的渠道，起到了下情上傳、開閥減壓、促進和諧的作用。通過探索和完善地方人大代表聯系群眾的“家站”平臺建設，規范相應的工作程序，更好地支持和保障了代表依法履職，增強了人大工作整體實效，進一步促進了人民代表大會制度優越性的發揮。

注釋：

[1][2]栗戰書：《在紀念地方人大設立常委會40周年座談會上的講話》，載《中國人大》2019年第16期。

[3]弓聯兵：《地方人大邊際性創新與制度成長——以W縣人大代表述職活動為例》，載《當代中國政治研究報告（2011）》。

[4]隋斌斌：《有限政治市場下的多贏治理——中國人大協商民主的發生、運作邏輯與政策建議》，載《經濟社會體制比較》2014年第4期。

[5]材料來源于石景山區人大代表研究室提供的內部資料。

[6]陳婷婷：《有事多商量 有事好商量 有事能商量》，載《北京人大》2015年第7期。

（作者單位：北京市委黨校政治學教研部）