功能區人大機構建設芻議

于學農 王維強

在功能區探索建立健全人大工作機制、推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進，是推進我國國家治理體系現代化、國家治理能力現代化，推進中國特色社會主義民主政治建設的重要舉措。

功能區一般是指國家或地區為了達成某種特定的經濟社會功能，從而在一定的區域空間內，集約高效利用有關資源，實施相對特殊政策和管理手段的特定區域。功能區具有不同的類型，根據功能定位的不同，可以劃分為經濟技術功能區、高新技術產業功能區、工業園區、自由貿易區、科技園、農業高新區、旅游區、先行試驗區等;依據批準機關的不同，可以劃分為國家級、省級和市級以下功能區。自1984年國家設立首批沿海經濟技術開發區以來，各類功能區在我國改革開放和經濟社會發展中發揮了重要作用。根據國家有關部門公布的數據統計，截至2018年，我國目前有國家級功能區522個，省級功能區1991個，省級以下和其他各類功能區2萬余個。近年來，隨著我國現代化、城市化程度不斷加深，國家治理體系和治理能力現代化建設的不斷強化，城市空間形態和治理體系不斷變化，功能區已經由相對單一功能園區向城市綜合區升級轉變，功能區政治制度、管理體系建設滯后的矛盾日益顯現， 滯后的政治制度、管理體系，一方面阻礙了功能區的進一步自我發展完善，另一方面影響了功能區公民、法人和有關組織的權利義務行使。目前，功能區的管委會基本上是上一級政府的派出機構，在憲法、地方組織法為主的法律體系層面不具有地方一級政府的地位，但實際上又行使著地方一級政府的權力和職能。很多功能區承擔著某些比如教育、醫療，甚至社會保障等重要的社會職能，在某些領域的權能甚至超過上一級政府，但是功能區普遍存在國家權力機關缺位，對行政權力的行使缺乏足夠的監督。功能區在建設發展中形成了相對獨立、獨特的權力、職責、義務運行模式，所在地的有關人民代表大會對功能區討論決定重大事項、法律實施監督、權力運行監督等職權的行使能力較弱。

在功能區探索建立健全人大工作機制、推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進，是推進我國國家治理體系現代化、國家治理能力現代化，推進中國特色社會主義民主政治建設的重要舉措。

一、功能區人大機構設置現狀概況

隨著時代發展變化，功能區較興起之初，為適應發展要求，普遍有了較大的自主權，由此帶來的權力運行和制約問題倒逼地方加強監督機制建設。由此，近年來各地功能區特別是國家級功能區紛紛開始探索建立人大工作機構，據調查分析，主要形成了至少四種人大機構組織結構類型和履職模式。

（一）功能區人大機構主要組織類型

第一種類型是在功能區設立本級人民代表大會常務委員會派出機構。功能區所在的市或縣、區人民代表大會常務委員會在功能區內設立派出機構，如人大工作委員會。派出機構配備專職工作人員，根據上級人民代表大會常務委員會的授權行使職權。此類型中的功能區人大機構在隸屬關系上，作為派出機構，隸屬于上一級人民代表大會常務委員會;在領導關系上，接受上一級人民代表大會常務委員會和同級黨工委的雙重領導。全國范圍內設置人大工作機構的功能區中，采取此種類型的比例最高，在國家級功能區中較為普遍。

第二種類型是在功能區設立本級及上一級人民代表大會代表聯絡機構。在功能區黨工委或管委會設立下屬的人大工作職能部門，如人大代表工作聯絡處，承擔功能區相關的人大工作。如日照經濟技術開發區，開發區黨工委下設人大工作聯絡處，主要負責為開發區內各級人大代表履職行為提供支持和服務，包括聯系本開發區內的各級人大代表，組織和協助人大代表開展履職活動。開發區人大工作聯絡處同時承擔上一級人大及其常委會交辦的相關工作，并聯系和指導本開發區內街道（鄉鎮）一級的人大工作。

在全國范圍內，很多功能區人大代表聯系機構的設立，是人大工作機構設立的重要基礎。觀察部分功能區人大機構的發展實踐過程，在一定程度上，人大代表聯絡機構可以稱為功能區人大工作委員會設立的重要基礎和準備。2010年10月，洛陽市高新區人大工作聯絡處經洛陽市人大常委會批準，正式成立洛陽市人大常委會高新區工作委員會，組織架構和工作職責得到擴充，成為上級人民代表大會常務委員會的派出機構。多年的實踐形成了這樣一條“線路圖”：功能區內設立人大代表聯絡機構是基礎，隨著功能區受益于人大代表聯系機構，對人大代表工作更加重視，不斷強化人大工作機構，形成良性循環。有部分功能區甚至在設立人大代表聯絡機構的同時，設立黨代表、政協委員聯絡機構，并且合署辦公，如山東省原萊蕪市，在一些功能區的街道建立了“兩代表一委員”工作站，取得了良好的社會效果。

第三種類型是在本級人民代表大會常務委員會設立功能區人大管理機構。功能區所在市或縣、區一級的人民代表大會常務委員會下設功能區人大管理機構，負責下屬功能區內人大代表的聯絡和組織工作。代表法第四十條規定：“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會的辦事機構和工作機構是代表執行代表職務的集體服務機構，為代表執行代表職務提供服務保障?！比珖嗣翊泶髸瘴瘑T會設有全國人大代表聯絡處，負責全國人大代表的聯絡工作，為全國人大代表履行職責提供服務。部分地方人民代表大會常務委員會效仿這一做法，設立人大代表聯絡機構，對其功能進行拓展，成為常委會的一個重要內設機構，強化人大代表聯絡機構的組織建設，完善人大代表聯系群眾制度。部分轄區內具有多個功能區的市或縣區采用了此種模式。

第四種類型是功能區與行政區合一體制的人大機構設置。在很多地方，功能區與行政區的空間區域基本一致，有的發展成熟的功能區已經轉型過渡為正規的行政區。近年來，隨著功能區發展成熟，如青島功能區與嶗山區等多個地區紛紛實現功能區與行政區一體化，功能區管委會與行政區政府實行“兩塊牌子、一套班子”的管理模式，功能區人大工作由行政區人大及其常委會依法正常行使職權，成為一種完全符合地方組織法有關規定的機構模式。

（二）功能區人大機構主要履職模式

根據上文所述，功能區人大機構四種不同的組織機構類型，主要有三種履職模式。

第一種是全權履職型。部分功能區人大機構在上級人大及其常委會支持下，大膽創新，召集區內各級人大代表，成立議事機構，召開功能區“人民代表大會”，履行人大部分職權，開展人大工作。如洛陽市人大常委會高新區工作委員會，在洛陽市人大常委會授權下，每年組織區內各級人大代表召開聯席會議，聽取審議功能區管委會工作報告，審議年度財政預決算，并進行表決形成會議決議，履行一級人民代表大會的部分職權。

第二種是受托協助型。部分功能區上級人民代表大會常務委員會通過向其在功能區的派出機構或者功能區人大代表工作機構進行規范化授權，賦予功能區人大機構一定的工作職責。功能區人大機構通過定期召開工作會議、組織人大代表活動等形式，行使相應權力，完成相應職責;同時根據授權情況，功能區人大探索創新人大工作。如遼寧省阜新市高新技術產業開發區人大工作委員會，作為阜新市人大常委會派出機構，受市人大常委會委托，負責組織區內人大代表開展人大工作，具體包括對功能區相關工作進行視察或專題調研，組織實施上級人民代表大會常務委員會在區內的視察、執法檢查、調研等工作。

第三種是聯絡服務型。主要是設立人大聯絡機構的功能區，突出人大機構關于人大代表的聯絡工作，為區內人大代表履行職責提供服務。如濟南市萊蕪區萊城工業區建立“人大工作代表室”，負責組織區內人大代表開展監督區內重點項目建設監督、信訪接待等工作，作為人大代表聯絡機構，為區內人大代表履行職權提供平臺。

二、功能區人大工作中存在的缺陷

（一）對功能區人大工作認識不足、定位模糊

由于缺少專門的法律法規作為功能區人大工作的法律依據，導致功能區人大機構長期定位不明、職責模糊，黨政領導干部和工作人員對功能區人大工作重要性認識不足，功能區人大建設障礙重重。有的地方雖然針對功能區人大工作設立了人大機構，但是對于功能區人大機構的性質、職能還處于摸索階段，缺乏理論指導，人大工作難以有效展開;各個地方對于設立人大機構的重要作用認識不統一，做法各異，缺乏共識和理論性梳理，可推廣性、可借鑒性、可復制性較差。因此，提升功能區人大工作水平，首要的是必須解決功能區人大機構的性質和職能定位問題。

（二）功能區人大機構組織結構不夠完善

功能區人大機構設置缺乏統一的頂層制度設計，組織機構類型各異，除以上級人民代表大會常務委員會派出機構為形式的全權履職型的功能區人大機構外，大部分人大機構不具備完整的組織結構、完善的工作制度。人大工作是一項復雜性和長期性政治工作，人大機構組織結構的不完善，意味著其職權履行條件無法被滿足，職權無法正常全部行使。人大機構組織結構不完整主要有兩種類型：一類是缺少專職專班，功能區設置了人大機構，如人大工作室等，但是領導成員由功能區黨工委或管委會負責人兼任，沒有專職的領導和工作人員，無法獨立開展工作;另一類是缺少專職崗位和人員，功能區設置人大機構，是通過掛靠功能區黨工委或管委會相關部門的形式，沒有單獨成立專職部門，無法以自身部門名義開展工作。很多功能區人大機構工作人員多為兼職，部分掛靠單位本身承擔了眾多的工作任務，難以保證精力投入，導致人大工作難以有效開展。

（三）功能區人大機構依法行使職權能力較弱

按照目前的實際情況看，功能區人大機構的職權主要來源于上級人民代表大會常務委員會的授權，但是因為缺少相關的法律法規，相當一部分功能區人大機構職權行使能力非常薄弱。一是人事任免權無法行使。功能區管委會領導主要由上級政府任命或由上級政府領導兼任，功能區法院、檢察院以及管委會各職能部門負責人均無需人大任免。二是監督權無法行使。由于功能區的特殊性，管委會主要領導的級別均高于同級別的人大機構，監督工作難以有效實施。人大機構與功能區管委會、法院、檢察院之間的關系未能厘清，人大機構管委會的監督缺乏制度設計，對法院、檢察院的監督出現了“空檔”。在財政監督上，有的功能區財政預決算沒有通過法定途徑審查，財政收支有失控的危險。

（四）功能區內人大代表履職活動缺乏保障

我國人大代表大部分是以行政區為基本單位選舉而來，由于目前多數功能區經濟社會事務基本獨立于行政區，導致行政區內的人大代表在功能區內履職難度較大。一是人大代表與選區的分離，功能區內人大代表在人大會議期間，僅限于參加行政區人民代表大會會議，聽取審議行政區工作報告，功能區人大代表不能對所在選區內的行政工作等行使審議、監督、提出議案和意見建議的權力;二是人大代表與組織的分離，功能區人大機構的缺失，無法對區內人大代表形成有效的組織，無法提供人大代表履職所必需的平臺，功能區人大代表視察、調研地方發展，聯系選民等活動無法開展或者活動效果難以保障;三是人大代表與公共事務的分離，功能區人大機構或缺失，或缺少工作開展的法律支持，功能區內的各級人大代表長期與功能區行政或司法部門缺乏互動聯系，人大代表的建議或意見不能有效地反饋給功能區行政或司法部門，對區域內公共事務缺乏有效的參與。

三、完善功能區人大工作機構的法理基礎梳理

（一）從權力的合法性維度

人大機關是重要的政治機關，我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人民代表大會是我國根本政治制度，體現了最廣泛的民主，為我國國家權力的來源及行使提供了合法性基礎。近年來，功能區面臨轉型發展，從原先相對單一的職能區向城市綜合區轉型，相應的功能區管理部門的權能職責從相對單一的、被授予的權力向綜合性權力轉變。目前，以功能區管委會為代表的管理機構其權力結構分為了兩部分：一部分是上級機關授予的權力，另一部分是在功能區治理實踐中“獲得”的權力。功能區管委會作為上級行政機關的派出機構，從法理上僅能行使被授予的權力;在功能區人大機構缺位的情況下，管委會“擁有”的非被授予權力不具備合法性資格。因此，建立與現行發展階段相適應的功能區人大制度和人大工作機構，讓功能區管理機構的權力來源和依法管理國家事務擁有合法性基礎是十分必要的。

（二）從堅持和完善人民代表大會制度維度

人民代表大會制度是踐行人民當家作主原則最好的組織形式，它不僅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。地方各級人民代表大會的人大代表在我國人民代表大會制度中具有基礎作用，也是推進我國基層民主建設，進一步落實人民當家作主原則的體現。在人民代表大會制度和機構設置缺位的功能區，功能區人民的政治權利難以得到有效保障。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動人民代表大會制度與時俱進。堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。堅持和完善人民代表大會制度，尤其是在基層的具體制度設計和體制機制運行模式，實現人民民主從形式到內容上的全覆蓋，是我國社會主義民主政治建設的必然要求。在功能區探索建設與時代發展相適應的人大運行制度和機構，作為我國人民代表大會在基層民主法治建設中的有效補充，是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。

（三）從現代民主政治實踐客觀規律維度

民主集中制是我國國家機構的基本原則，人民代表大會制度是民主集中制的具體體現。國家最高權力機關是全國人民代表大會，地方各級國家權力機關是地方各級人民代表大會，都由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督，由各級權力機關產生各級行政機關、司法機關、監察機關，行政機關、司法機關、監察機關都要受權力機關監督并對其負責。根據現代民主政治的客觀規律，以代議制民主為特征的人民代表大會制度，規范和保證了國家權力的有效運行和不同權力部門之間的關系，是國家和地方治理穩定有序的保障。長期以來，功能區的運行發展主要依靠強大的行政權力實現了快速發展，但各個功能區不同程度地存在權力過度集中的風險，缺少人民代表大會制度這樣的民主運行制度和權力制約制度，功能區的穩定可持續發展缺少有效的制度供給，監督機制的缺失也使得行政權力決策的科學性難以保證。人民代表大會制度能夠最廣泛地代表人民群眾的意愿和訴求，通過人大制度集中最廣泛人民群眾的智慧和力量，能夠為功能區管理部門決策提供決策依據，提高決策的科學性和民主性;民主監督功能的實現，能夠為決策提供反饋和糾錯機制，有利于保障功能區經濟社會的良性發展和科學發展;為區域民意表達提供機會，有利于形成最廣泛的人民共識，為實現國家和地方良好的、整體穩定的、現代化的社會治理形成堅實的基礎。

（四）從功能區依法治理實踐維度

功能區目前的治理實踐現實情況為人大制度及人大工作機構的設立提出了現實需求。功能區成立初期或一定時期內，區域主要功能是招才引智、產業發展等，那么經過十幾年的發展，隨著功能區區域空間的擴大、人口的增加，民生事業、社會治理等大量非經濟職能的增多，區域建設發展不斷產生新問題、新矛盾，如果相應的政治、社會、文化等方面的制度供給不能與之適應，功能區將呈現畸形發展，嚴重影響區域穩定可持續發展。近年來，部分功能區成立人大機構，開展人大工作，在反映民情民意等方面發揮了人大和人民群眾在區域治理中的獨特作用，既能滿足人民群眾的訴求，又能提升人民群眾對功能區政策、決策的理解度和支持度，還能從人民群眾利益需求中發現區域可持續發展的科學路徑，有效推進功能區治理體系和治理能力現代化。

功能區高度集中的行政管理體制，雖然運行效率較高，但缺少監督是其體制機制的最大弊端。尤其是國家級功能區，大都擁有特殊的政策支持，行使著高出本身級別的部分權力。然而人大制度在功能區的缺位，使得地方人大監督和人民監督這兩種非常重要的監督形式及其效果被削弱。絕對的權力必然產生絕對的腐敗，改革開放以來，特別是在黨的十八大以來的反腐敗斗爭中，不少功能區的腐敗現象令人觸目驚心，有些甚至出現“塌方式”的腐敗。人民代表大會制度是我國根本政治制度，將人大制度創新性地逐步覆蓋到各個功能區，切實發揮人民代表大會對功能區的監督作用，能夠有效地遏制和解決腐敗問題的發生，進一步優化功能區發展環境，實現功能區建設發展的長治久安。

四、功能區人大機構的設立依據和職權定位

（一）功能區人大設立的法理和法律依據

科學合理地劃分各級地方事權是國家治理體系和治理能力現代化的重要內涵，功能區這一新生事物的特性，正如前文所述，在事權上具有新生性、探索性、不固定性，本應屬于人大職權范圍內的事項，既沒有完整意義上的憲法法律授權，也沒有與生俱來的固有權力。我國地方組織法第三十五條第一款規定：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構?！?014年山東省人大工作會議通過《中共山東省委關于進一步加強和改進人大工作的意見》，提出“國家級和省級功能區可明確相關機構和人員承擔有關人大工作”。這是目前設立功能區人大機構的主要依據。

地方組織法第五十三條規定：“市轄區、不設區的市的人大常委會可以在街道設立工作機構?！苯值廊舜蠊ぷ鳈C構主要職能為“負責聯系街道轄區內的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作”。這一規定為功能區相關人大機構的職能定位提供了可參考的依據。

（二）功能區人大機構的性質定位

全國人大常委會法制工作委員會主編的《地方組織法、選舉法、代表法導讀與釋義》，明確人民代表大會常務委員會辦事機構和工作機構“是為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權、履行義務、發揮作用提供服務的”。

首先從性質上講，應該明確功能區人大機構不擁有實體權力，不等同一級人民代表大會常務委員會;其次從定位上講，上級人大常委會在某區域內設立的工作機構或派出機構，不屬于地方國家權力機關，不具備相關法定職權。僅僅根據授權內容，具備被授予的工作職權。由此功能區人大機構，應當屬于設立與功能區的政府同一級的人民代表大會常務委員會的一部分，原則上應當具有派出機構的特性。但同時功能區人大機構不是一級權力機關，不是依法履職的主體，非授權的情況下不能承擔應屬于人民代表大會及其常委會職權的事項。對上而言，功能區人大機構僅為上級人民代表大會常務委員會的派出機構，職權來自上級授予;對下而言，與功能區內各下級人大組織或機構之間僅具有業務工作聯系，沒有領導或隸屬關系，甚至沒有直接的指導關系。

（三）功能區人大機構的主要職能探討

人民代表大會常務委員會根據相關工作關系，會設立相關的工作機構，為人民代表大會常務委員會行使職權提供服務。功能區人大機構即為此類工作機構。相較于政府、業務部門和其他工作機構，功能區人大機構在職責任務和工作方式上指向了具體的職權區域，但同時工作內容相對廣泛。功能區人大機構權能范圍依賴于上級人民代表大會常務委員會的授權，大多數人大工作機構基本職能限于人大代表組織職能、民意收集和反映職能，監督職能較弱，決策、任免職能相應缺失。

1.人大代表活動組織協調服務的基本職能。服務轄區內人大代表組織職能，是功能區人大機構的基本職能。我國代表法第四十條規定：“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會的辦事機構和工作機構是代表執行代表職務的集體服務機構，為代表執行代表職務提供服務保障?！惫δ軈^人大機構在上級人大常委會的授權下，聯系轄區內人大代表，為人大代表履職行為提供支持和服務，應當作為功能區人大機構的一項基本職責和常態化的重要工作。功能區沒有相應的人民代表大會，沒有功能區人大代表，但是區內有常住的其他各級人大代表，特別是上級人大代表。功能區人大機構要通過人大代表聯系機制等路徑，將轄區內的各級人大代表聯系和組織起來，促進人大代表聯系選民，開展相應的履職活動，為人大代表履行職務提供保障和服務。

2.依法實施法律監督和工作監督的職能。嚴格意義上講，功能區人大機構的監督職能缺少明確的法律依據，沒有法定的監督職權，但是作為上級人大的派出機構或功能區管委會的內設機構，上級人民代表大會常務委員會可以進行授權，從而保障功能區人大履行監督職能，開展法律實施監督工作。通過調研發現，目前功能區人大機構監督職能主要包括：第一，按照上級人民代表大會常務委員會的工作安排和要求，協助上級部門在本地區內開展執法檢查、視察調研、走訪評議等活動;第二，提供政策咨詢，組織常住區內的人大代表開展履職活動，為人大代表履職提供服務，針對某些問題形成匯總報告或提出有關建議意見，向上級人民代表大會常務委員會或功能區管委會提出工作建議;第三，在人民代表大會閉會期間，功能區人大機構應積極支持發揮人大代表的主體作用，組織人大代表對功能區管委會以及上級在本地區的派駐機構執行法律監督，監督本地區對上級人大及其常委會決議、決定的執行情況;第四，對區域重要工作和重大事項進行視察評議，提出建議和意見。

3.民意收集和反映職能即民意代表機關職能。人民代表大會制度是我國人民當家作主的主要形式和保證人民享有國家權力的根本政治制度，是維護最廣大人民群眾根本利益的制度保證，是聯系群眾、反映民意、整合民意的主要民主渠道。功能區人大機構要通過自身工作，與人民群眾建立直接聯系，收集和反映基層的民意信息。一是暢通民意表達渠道。地方組織法第三十七條第一款規定：“地方各級人民代表大會代表應當和原選舉單位或者選民保持密切聯系，宣傳法律和政策，協助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會及其常務委員會、人民政府反映群眾的意見和要求。”要組織好區內人大代表聯系選民，深入了解人民群眾方方面面的生活工作情況，搭建平臺、開拓渠道，通過人大代表的履職工作，暢通民意表達。二是協助做好民生督辦事項。要按照上級人民代表大會常務委員會有關工作要求，協同有關部門加強對人大常委會相關決議、決定的落實督辦，加強對人大代表提出的建議意見或者本地區涉及民生問題事項的督辦檢查，將人大決策和人大代表意見建議落到實處，切實解決和保障人民群眾最關心的利益問題。三是要積極化解社會矛盾。要發揮基層人大代表的優勢，積極協助人大代表接受群眾來信來訪，與信訪部門加強工作聯動，協助做好信訪工作，化解基層社會矛盾，解決人民群眾最急切的需求。積極受理來信來訪，很多地方的功能區人大代表，借鑒“楓橋經驗”，發揮代表來自基層、熟悉基層情況，往往能在第一時間化解基層矛盾的獨特優勢，取得了很多成功經驗，如濟南市鋼城區經濟開發區駐地街道人大的“民情工作室”，人大代表能在現場解決很多矛盾和問題。

五、對功能區人大工作機構設置的建議

（一）加強和改進黨對功能區人大工作的領導，支持人大依法履職

黨是領導一切的，人大應主動接受黨的領導。人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，各級黨委要站在事關全局的政治高度，全面加強和改進黨對人大工作的領導，從完善功能區治理結構、加強功能區基層民主建設的角度出發，高度重視功能區人大機構建設和依法履職工作。上級黨委要將支持人大機構在功能區依法履職作為重要責任，營造全社會關心人大工作、支持人大建設的良好氛圍。功能區黨（工）委要自覺把功能區人大工作擺上重要位置，自覺建立、健全和完善黨（工）委領導下人大工作開展的相關制度機制，更加積極主動地為功能區人大工作和建設創造良好條件，更加有效地推動人大機構抓好自身建設。

（二）加強頂層制度設計，強化功能區人大工作理論研究，盡快出臺相關法律法規

從全國來看，功能區人大工作仍處于起步階段，存在諸多問題和困難。加強功能區人大工作理論研究，解決人大工作機制體制問題，要從鞏固人民代表大會制度這一我國根本政治制度的高度出發，深刻認識到加強功能區人大工作的理論意義和現實意義。可以結合實際，有計劃地開展功能區人大工作理論創新和試點實踐工作，形成具有可推廣性的模式，同時制定有關功能區人大工作的相關法律，規范功能區人大的性質、定位、職權和運行機制，實現功能區人大工作的法制化、制度化、規范化，把握規律性、富有時代性，積極推進人民代表大會制度在功能區的落實，完善具有中國特色社會主義的民主政治制度。

（三）加強對功能區人大機構的分類指導，杜絕“一刀切”

功能區本身是一個動態的研究對象，功能區人大機構設置應在憲法法律的框架內，適應這種動態變化，因地制宜、因時制宜、因需制宜。目前，各地功能區人大機構的建設模式和體量參差不齊，組織機構設置和職能職權也不盡相同。近幾年來，各地相繼出臺了功能區管理規定，正在逐步實現對功能區社會職能剝離，成為功能區人大機構建設的新變量。因此，為進一步規范功能區人大工作，必須與時俱進，加強對功能區人大工作和體制機制建設的分類指導，推動各地功能區人大工作走上正軌，分別建立符合區域特點和實際情況的人大工作機制。首先，把對功能區人大機構建設和發展的指導擺在人民代表大會制度建設完善的重要位置，加強對功能區人大工作的整體統籌和部署;其次，針對現有的功能區人大機構科學梳理、合理分類，在尊重各地特點的基礎上，推動各地健全相應的規范化工作機制;第三，加強對功能區人大工作的指導，通過建立密切的工作聯系，健全功能區人大機構與上級人民代表大會常務委員會之間，與功能區黨工位、管委會之間的工作聯動機制，提升功能區人大工作水平。

（四）嚴格規范權力授受關系，推進功能區人大工作規范化發展

嚴格規范權力授受關系，是推進功能區人大建設的最重要方式。功能區人大機構是上級人民代表大會常務委員會的派出機構，不屬于一級權力機關，因此其職權必須由上級人民代表大會常務委員會通過依法授權形式給予合法化。一方面，上級人民代表大會常務委員會要根據功能區的特點，將人大機構在功能區內的人大代表組織職權、監督職權、民意收集和反映職權通過充分授權、書面授權等形式授予功能區人大機構，形成正式的權力授受關系;另一方面，上級人民代表大會常務委員會要深入研究本轄區內功能區人大機構的發展階段，建立彈性授權機制，在指導功能區人大機構組織建設、工作機制建設的基礎上，根據功能區人大機構建設發展情況，分階段授權，以確保功能區人大機構的權責統一，推動功能區人大工作規范化發展。

（五）突出發揮功能區人大代表的主體作用，切實保障人大代表履職

代表工作是人大工作的基礎，也是功能區人大工作的基礎。人大代表是人民代表大會的主體，做好功能區人大工作必須充分發揮功能區內各級人大代表的主體作用，將發揮人大代表作用擺在人大工作的突出位置。各級人大常委會和功能區人大機構要將組織代表活動作為主要工作載體，密切與人大代表的聯系，做好人大代表履職服務工作，在機構設置、活動場所、工作經費等方面予以重點保障。同時，要積極探索創新功能區人大代表活動的組織形式、活動方式，有針對性地加強功能區人大代表的業務培訓工作，提高代表履職水平。進一步加強人大代表和人民群眾的聯系，在人大代表履職工作中，履行好政治監督、民意收集和反映職能。政府相關部門要進一步提高人大代表意見建議辦理效率，確保辦理質量，進一步激發功能區人大代表履職的主動性和積極性，通過多種途徑，夯實人大代表工作基礎，筑牢功能區人大工作根基。

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（作者單位：山東省濟南市人大常委會研究室）