北京市普惠性幼兒園發展的成績、挑戰與建議

蘇婧 張霞 孫璐 常宏 呂國瑤

2010年國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）正式提出：“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性。” 2011年《北京市學前教育三年行動計劃（2011-2013年）》提出“學前教育發展應堅持‘政府主導、社會參與，保證基本、廣泛覆蓋，公益普惠、優質多樣……的原則。”由此，堅持公益普惠成為了北京市學前教育發展的基本原則。

北京市學前教育普惠發展取得的成績

（一）明確學前教育公益普惠戰略，構建制度體系

正如前文所述，2011年《北京市學前教育三年行動計劃（2011-2013年）》確立了北京市學前教育公益普惠的發展戰略。2015年《北京市第二期學前教育三年行動計劃（2015-2017年）》再次重申了公益普惠基本原則，確立了實施民辦幼兒園獎勵扶持項目，明確了普惠性民辦幼兒園補貼、建立、教師培訓和權益保障等政策要求。2017年發布《北京市市級財政支持學前教育事業發展補助資金管理使用實施細則（暫行）》，并于2018年對其進行修訂，對普惠性民辦幼兒園財政補助額度、補助辦法、經費使用辦法、監督機制等進行了規定。2019年《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法（試行）》發布，明確了普惠性幼兒園的認定辦法、經費保障與管理要求。由此，北京市逐步形成了包括發展戰略、基本原則、具體認定、經費保障和管理在內的一系列政策系統，為推進各類型幼兒園普惠性發展提供了有力的政策指導和保障。

（二）全面提升普惠性幼兒園財政保障力度

從總量上看，北京市近年來不斷加大市區兩級學前教育財政投入力度，著力保障學前教育事業發展。2017年，市區兩級學前教育財政投入78.18億元，相比2011年的投入額度增長了3.4倍;學前教育經費在財政教育經費中所占比例也由2011年的3%提高到8%。2018年，市區兩級財政年初預算安排學前教育資金92億元，占全市財政教育經費預算的10%。到2020年，學前教育經費在財政教育經費中所占比例預計將進一步提升至14%。從普惠性幼兒園保障力度來看，用于非教育部門辦園的公辦性質幼兒園和普惠性民辦幼兒園的財政性學前教育經費大幅增加。一方面，北京市出臺了《北京市市級財政支持學前教育事業發展補助資金管理使用實施細則（修訂）》，規定對普惠性幼兒園補助包括生均定額補助（按照1000元/生/月給予生均定額補助，每年按12個月計發）、租金補助（補助標準不高于5元/平方米/天）、一次性擴學位補助（按照10000元/生的標準給予一次性擴學位補助）、普惠性幼兒園一次性獎勵（按照3000元/生的標準給予一次性獎勵）。另一方面，北京市各區域根據自身情況，在全市財政補貼的基礎上探索形成了區域性的財政補助方案。比如海淀區，普惠性幼兒園生均補助標準在市級每生每月1000元的基礎上，給予每生每月500元的補貼;對加強內涵建設的幼兒園給予一次性獎勵經費;對市級特殊兒童教育基地招收的特殊兒童，區財政給予625元/生/月（7500元/生/年）的補助;對于幼兒園新開園（址）、新開班、擴班并堅持公益普惠的，予以10萬元/班的一次性補助，2019年共撥付全區各類普惠性幼兒園市區專項經費8.5個億。再如，朝陽區制定了《朝陽區學前教育專項資金管理辦法（試行）》，明確補貼標準和使用范圍，為普惠性幼兒園（班）在日常運轉、安全達標、場地租金、質量提升方面給予支持，主要表現在：新建普惠性民辦園一次性擴學位補助在北京市10000元/生基礎上，再給予500元/生的補助;生均財政定額補助標準在北京市1000元/生/月基礎上，根據辦園質量再給予400～700元/生/月補助;對通過租賃場地擴大學位的，在市級租賃場地補貼5元/平方米/天的基礎上，增加2元/平方米/天的租金補助。

（三）普惠性學前教育資源供給和覆蓋率逐步提高

北京市幼兒園、普惠性幼兒園在園兒童數逐步增長。從學前教育資源供給上看，北京市幼兒園數從2010年的1245所增長到2018年的1657所，在園兒童數從2.77萬人增加到4.51萬人，專任教師數從2.17萬人增加到3.89萬人，園所數、在園兒童數、專任教師數增幅分別達到了33.1%、62.69%、79.3%。從普惠性學前教育覆蓋率來看，截止2018年底，普惠性幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的76%;全市現有鄉鎮183個，共有鄉鎮中心幼兒園224個，普惠性學前教育資源在鄉鎮的覆蓋率達到了100%。一方面，天然具有普惠性的公辦幼兒園在園兒童數占比超過總體六成;截止2018年底，北京市公辦園在園幼兒28.32萬人，占在園兒童總數的63%;教育部門辦園在園幼兒數從2011年的19.3萬增加到2018年的28.5萬，增長近10萬。另一方面，民辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數量、在園兒童數逐步提高。北京市民辦幼兒園數量從2010年的445所增長到2018年的701所，在園幼兒數從2010年的8.37萬人增長到2018年16.61萬人，專任教師從2010年的0.79萬人增長到2018年1.43萬人，園所數、在園兒童數、專任教師數增幅分別達到了57.53%、98.41%、82.09%。普惠性民辦園數量及在園兒童數量占比呈現逐年增加的趨勢，例如，2019年初，房山區共認定35所普惠性民辦幼兒園;截止2019年底，朝陽區申請轉為普惠園的民辦園就有65所。

北京市普惠性幼兒園發展面臨的挑戰與問題

（一）公辦幼兒園面臨學位緊張、教師編制不足、經費不足等挑戰

1.學位緊張問題仍然存在，普惠之普遍性的價值面臨挑戰

普惠的普遍性價值，即普惠政策的對象是大眾的、全民的，而不單單僅指一小部分的個體或群體。由于第三次人口高峰的到來、外來人口聚集效應、“全面二孩”政策實施等因素的疊加，北京市人口增長壓力堆積釋放，幼兒園學位特別是具有普惠性的公辦幼兒園仍面臨供不應求的問題。由于家長更傾向于選擇收費較低、質量有保障的公辦園，公辦園招生壓力大的問題愈發凸顯，城六區公辦園和郊區鄉鎮中心園尤為明顯;與此相應，部分公辦園特別是遠郊區縣鄉鎮中心園仍然存在一定程度的超班額現象。

同時，具有普惠性的部隊幼兒園在軍隊改革背景下，學位不足與空余問題并存。2018年北京市駐京部隊幼兒園74所，在園幼兒2.41萬人，在園幼兒數在各類型公辦園所中僅次于教育部門辦園和集體辦園。2016年，中央軍委印發《關于軍隊和武警部隊全面停止有償服務活動的通知》;2017年，軍委下發《關于做好2017年度幼兒園招生工作的通知》，明確軍隊幼兒園招收地方人員子女比例不超過當年招生總數的40%。部分園所反映，比例調整后相對往年招生數量減少，學位空余、資源浪費情況出現;同時，個別幼兒園招生壓力太大，不能保障所有軍隊子女入園。

2.教師編制不足引發的問題凸顯，普惠之質量內涵遭遇挑戰

幼兒教師編制增長與學前教育規模增加之間出現了不同步和不匹配問題，對提供有質量的普惠學前教育提出了挑戰。2017～2018學年，北京市幼兒園在編教師總數1.63萬人;其中，教育部門辦園在編教師1.45萬人，占教育部門辦園教師總數（1.62萬人）的89.78%，仍有超過百分之十的非編教師在崗工作，教育部門辦園教師編制總量仍存在不足的問題;同時，教育部門辦園結構性缺編問題愈發凸顯，部分新建教辦園、農村地區教育部門辦園、改擴建教辦園缺編問題應引起重視。調研顯示，某郊區教辦園教職工62人，非在編33人，非在編教師占到總體的53.23%。由于教師編制不足，同一園所內編制內外教師同工不同酬問題、非在編教師流動性問題以及由此帶來的培訓培養困難、專業性難以有效提高等一系列問題相應而生。

3.部分國有企事業單位辦園經費不足，普惠之價格適中面臨挑戰

部分國有企事業單位辦園由于歷史原因仍面臨經費和生存困難問題，部分園所雖然舉辦者為企事業單位或高校等，但事實上原有管理單位不再給予經費補貼或者每年給予很少補貼，幼兒園自收自支、經費自理，有的還需要上交房租、管理費等費用。另一方面，國有企事業單位幼兒園屬于公辦性質幼兒園，收費需要按照公辦園標準執行，不少此類型園所出現經費緊張、生存困難的情況。雖然三年行動計劃實施后，市區兩級財政對公辦性質幼兒園給予了生均補貼等財政支持，但仍然有少數園所反映還存在經費困難的問題。在運作困難的情況下，這些園所可能存在通過開展延時服務等其他形式的服務向家長收取額外費用來增加收入的情況。

（二）普惠性民辦園發展面臨舉辦者積極性不高、財政補貼區域差異顯著、教師流動性大及素養偏低等問題

1.民辦園舉辦者對轉為普惠幼兒園的積極性不高

由于歷史原因，民辦園舉辦者在辦園過程中實際上實現了辦學結余并轉移，形成舉辦者實際的盈利。在學前教育普惠發展戰略下，民辦園辦園主體追求辦學效益的實際需求與普惠性幼兒園提供收費合理、有質量的學前教育服務之間形成了矛盾。民辦園舉辦者辦園的目的不是單純為解決入園難，很重要的目的還是提升自身的辦學效益，對于轉成普惠性幼兒園的積極性不高。

2.普惠性民辦園財政補貼呈現明顯區域差異

《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法（試行）》明確了市級政府對普惠性民辦園的財政補貼標準，在具體實施過程中，各區根據自身情況及發展需要制定了相應的普惠性民辦園財政補貼辦法或措施，這些區級層面的政策措施在財政補貼項目、補貼額度等方面呈現出明顯的區域差異。例如，小區配套園如果舉辦為普惠性民辦園，有的區租金全免，有的減免，有的則正常收取;有的對教師的社保進行補貼，有的則沒有。再比如，有的區對質量有提升的普惠性民辦園給予一次性獎勵或者提高生均補貼標準，有的區則沒有。區域間對普惠性民辦園財政保障政策的差異與各區幼兒園辦園成本、財政情況、普惠率水平和發展普惠性幼兒園的政策思路等因素相關。

3.新教師多、教師流動性大嚴重制約普惠性民辦園之質量

新教師多、教師流動性大成為制約普惠性民辦園質量的關鍵。一方面，普惠性民辦園教師中外地新畢業教師數量大，教育實踐經驗不足。調研中，多位園長提到，由于教師招聘面臨諸多困難，大量新教師成為了民辦幼兒園的重要組成部分，缺乏實踐經驗是普遍存在的問題。另一方面，普惠性民辦園教師中非京籍教師比例高、流動性問題突出，已成為影響幼兒園教育教學質量的重要因素。由于面臨著諸多生存壓力和現實的婚育問題等，非京籍教師流動性較大，調研中，多位園長感慨道：“我們的教師基本都是外地的，老師三到五年基本上一個大換血。”“我園80%以上是外地教師。”某園長還提道：“我們對評級評類是又愛又怕，參與評級對幼兒園和教師是一個提升的很好機會，但參與過評級類的老師紛紛被挖走，我們又得從頭開始培訓新老師。”對幼兒來說，教師隊伍的不穩定對其建構良好的師幼情感關系產生很大影響;對幼兒園而言，教師隊伍的不穩定嚴重影響幼兒園日常教育教學管理、幼兒園教育經驗的積累和沉淀，因而無論是從幼兒發展的角度還是從園所發展的角度來看，流動性均嚴重制約了幼兒園教育質量的持續提升。

（一）落實責任、理順體制機制，推動公辦幼兒園健康穩定發展

1.進一步強化政府主導職責，充分發揮公辦幼兒園保基本的作用。政府主導職責的發揮是決定公益普惠范圍、程度的關鍵。在學前教育普惠發展的過程中，應進一步將政府主導責任切實落實到學前教育財政投入、公益普惠性幼兒園建設、教師隊伍建設等關乎學前教育普惠性發展的核心方面。通過扶持新建、改建、擴建、以租代建、舉辦社區辦園點等多種方式，不斷擴充公辦學前教育學位，保障農村地區、弱勢群體學前教育權益，實現普惠之公平、普遍的要義。

2.理順體制機制，充分保障公辦性質幼兒園的辦園質量。進一步理順體制機制，明確政府、其他國有企事業單位等舉辦者的管理職責，按照“質量標準統一、價格標準統一、補助標準統一”的原則，保障公辦性質幼兒園的穩定;同時制定和完善公辦性質幼兒園教師身份、待遇、社會保障、職稱晉升、培養培訓等政策，保障公辦性質幼兒園的質量。

3.創新方式，推進公辦幼兒園編制內外教師同工同酬。創新機制，通過生均財政撥款、專項補助等方式解決公辦園非在編教師待遇問題，逐步實現編制內外教師同工同酬、待遇相當。如，房山區通過明確聘任標準、集中聘任、區財政保障待遇等方式，實行“園額制”解決教辦園教師編制不足的問題;海淀區加大對駐區單位辦園的支持，其中生均補助均用于彌補運行成本、人員支出等，保障教師的合法權益，穩定教師隊伍。

（二）保障與促進并重，完善普惠性民辦幼兒園政策體系

1.明確界定普惠性民辦幼兒園的內涵與標準，構建系統、長效的普惠性民辦幼兒園政策體系。進一步明確普惠性民辦幼兒園內涵和標準，對普惠性民辦幼兒園的非營利屬性及其轉變機制進行具體化規定;明確與普惠性民辦幼兒園相匹配的水電、稅收、土地等優惠政策及其實施辦法;從長效和公平的角度，科學、合理地測算成本，制定相對統一的補貼標準;明確普惠性民辦幼兒園退出機制，形成內涵明確、保障有力、管理有效有度的普惠性民辦幼兒園政策體系。

2.堅持普惠而有質量的宗旨、保障與促發展并行的原則。在盡可能擴大普惠性學前教育資源和學位的同時，以質量為標準衡量普惠性民辦幼兒園的發展，并以不斷提升質量作為發展目標。與此同時，將保障質量標準作為財政及各項優惠政策的重點，財政補貼和各項優惠政策既要保障幼兒園基本運營所需的各項硬件設施設備，同時持續并重點關注幼兒園教師的工資待遇、專業發展等有利于質量提升的關鍵方面。

3.進一步理順普惠性民辦幼兒園管理體制。明確普惠性民辦幼兒園發展和管理中市、區政府責任，完善市級統籌、區級主責的責任分工，加強區級政府在普惠性民辦幼兒園發展和管理中的政策配套作用。同時，進一步明確不同類型普惠性民辦幼兒園的保障和管理政策，對小區配套幼兒園、租賃場地的民辦幼兒園、自有場地的民辦幼兒園等不同類型民辦幼兒園進行分類管理。高度重視民辦幼兒園轉普工作，確保持續穩定的財政保障，利用好市區的經費補助和利好政策大力支持普惠性民辦幼兒園穩定、有序發展。

4.保障普惠性民辦幼兒園教師穩定性和專業素養的提升。建立普惠性民辦幼兒園教師資源庫，將普惠性民辦幼兒園教師隊伍全面納入管理范疇;建立民辦幼兒園教師長期工作津貼制度，激勵普惠性民辦幼兒園教師穩定從教。落實普惠性民辦幼兒園教師與公辦幼兒園教師在市區級培訓、市區級教研活動中的同等地位，切實將其納入全員培訓、骨干教師培訓、園長培訓等各類型培訓體系和市區兩級教研體系中，以保障民辦幼兒園教師的專業發展途徑。充分發揮示范性幼兒園的引領、輻射作用，建立示范性幼兒園對普惠性民辦幼兒園的結對幫扶制度。