如何突破鄉(xiāng)村治理面臨的四重困境

鄭會(huì)霞

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 ?鄉(xiāng)村治理 ?現(xiàn)實(shí)困境 ?突破路徑 ? ?【中圖分類號(hào)】F323 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

體制困境：農(nóng)村社區(qū)“行政化”傾向明顯。鄉(xiāng)村治理及其治理現(xiàn)代化，理應(yīng)是國(guó)家政權(quán)與民間社會(huì)合作共贏的良性互動(dòng)。就基層社會(huì)而言，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的良性互動(dòng)。但是，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府職能部門(mén)存在職責(zé)范圍界定不清、管理體制不順、職能錯(cuò)位的問(wèn)題，一些職能部門(mén)以“屬地管理”為由下壓任務(wù)、推卸責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越成為縣級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，經(jīng)常以“二傳手”的角色，把相關(guān)工作任務(wù)直接轉(zhuǎn)交村委會(huì)辦理。加之，鄉(xiāng)村振興政策的制定大多是自上而下型，為此，在行政壓力驅(qū)動(dòng)下，就容易出現(xiàn)層層加碼到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后再“下卸”加壓到村委會(huì)的情況。而村委會(huì)主要依靠行政資源開(kāi)展工作，習(xí)慣運(yùn)用行政命令治理社會(huì)，行政化傾向較為嚴(yán)重。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“行政性下沉”不僅壓縮了鄉(xiāng)村的自治空間，還對(duì)鄉(xiāng)村的自治活力產(chǎn)生了一定的抑制作用。

制度困境：鄉(xiāng)村治理“碎片化”問(wèn)題比較突出。健全的制度體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要保障。近年來(lái)，我國(guó)基本形成了涵蓋基層黨建、基礎(chǔ)保障等各個(gè)方面較為完善的制度體系，優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境。但是，有些制度缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有機(jī)整合，鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、公共服務(wù)體系建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，治理信息互通與資源共享存在一些障礙，多數(shù)地方存在資金投入分散化、工作人員配置不合理、服務(wù)不精準(zhǔn)等問(wèn)題，鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化、統(tǒng)籌化程度相對(duì)較低，沒(méi)有形成推進(jìn)工作的合力。此外，由于鄉(xiāng)村基層政府自身的權(quán)責(zé)、成本、效率、專業(yè)化程度等方面的局限，對(duì)內(nèi)外資源配置、整合難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，鄉(xiāng)村治理“碎片化”問(wèn)題較為突出。

人才困境：鄉(xiāng)村人才“流失化”現(xiàn)象普遍。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，事關(guān)民生的許多公共服務(wù)職能延伸到村一級(jí)組織，各項(xiàng)政策、資金、資源都在向基層傾斜，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了許多新的社會(huì)事務(wù)，使得鄉(xiāng)村治理工作量大大增加，亟需大量?jī)?yōu)秀的治理人才。但是，中西部鄉(xiāng)村普遍存在干部?jī)?chǔ)備總量不足、黨務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)不夠、社會(huì)治理專業(yè)人才缺乏等問(wèn)題，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)出現(xiàn)了干部“青黃不接”的現(xiàn)象。而且，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，許多農(nóng)村優(yōu)秀人才選擇進(jìn)入大城市，導(dǎo)致村干部的選擇余地較小，農(nóng)村后備干部力量“補(bǔ)給不足”。此外，鄉(xiāng)村工作人員工作強(qiáng)度很大，但工資待遇卻普遍較低，加上社會(huì)地位不高、缺乏職業(yè)晉升通道、發(fā)展空間較小、激勵(lì)保障機(jī)制不健全，職業(yè)榮譽(yù)感、成就感、獲得感、尊嚴(yán)感普遍不強(qiáng)，年輕的村干部難以安心從事基層工作，人才流失現(xiàn)象較為普遍。

技術(shù)困境：鄉(xiāng)村治理“信息化”建設(shè)滯后。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深度融合，極大地改變甚至重塑了社會(huì)生產(chǎn)、交往和組織的關(guān)聯(lián)形態(tài)，在改變?nèi)藗兩鐣?huì)生活的同時(shí)，也在改變著鄉(xiāng)村治理方式，對(duì)鄉(xiāng)村治理效果提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求。但是，我國(guó)鄉(xiāng)村信息化建設(shè)起步較晚，資金投入不足，信息化綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率低，硬件設(shè)施不健全，數(shù)據(jù)平臺(tái)互聯(lián)共享不足，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)不能及時(shí)應(yīng)用。一些地方鄉(xiāng)村治理方式缺乏有效創(chuàng)新，線上、線下與網(wǎng)上、網(wǎng)下統(tǒng)籌治理能力不足，未實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)人口、民生建設(shè)、公共服務(wù)的數(shù)字化管理，不能有效運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)行黨員教育管理、社會(huì)輿情引導(dǎo)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息獲取、技術(shù)技能培訓(xùn)等，鄉(xiāng)村治理信息化和智能化程度不高。

鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的應(yīng)對(duì)、處置和化解

優(yōu)化權(quán)責(zé)配置體系，提高鄉(xiāng)村治理的整體效能，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理從碎片化向系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。一方面，要優(yōu)化權(quán)責(zé)配置體系。深入推進(jìn)行政治理體制改革，優(yōu)化行政效能，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系，制定鄉(xiāng)村治理的權(quán)責(zé)清單，明確各治理主體的權(quán)責(zé)范圍、功能定位，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向鄉(xiāng)村基層下移。另一方面，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理資源的整合。有效地將政府、社會(huì)、市場(chǎng)的資源疏通連接在一起，統(tǒng)籌開(kāi)展各類治理資源的集約化再配置、系統(tǒng)化再整合，在鄉(xiāng)村振興資源向基層延伸的同時(shí)，人財(cái)物、責(zé)權(quán)利同步配置到位，在工作閉環(huán)中實(shí)現(xiàn)資源整合、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，提高鄉(xiāng)村治理的整體效能。

健全鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展新秩序。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維和科學(xué)方法，統(tǒng)籌用好自治、法治、德治力量，最大限度激發(fā)基層發(fā)展活力，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展新秩序。充分發(fā)揮法治對(duì)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范和保障作用，將鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)工作納入法治化軌道，堅(jiān)持在法治化軌道上調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)糾紛，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理一切活動(dòng)制度化、規(guī)范化、程序化;充分汲取傳統(tǒng)村規(guī)民約中的治理智慧，深入挖掘熟人社會(huì)中的道德力量，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入文明公約、村規(guī)民約、家規(guī)家訓(xùn)，打造具有中國(guó)特色、彰顯時(shí)代精神的德治體系;加強(qiáng)自治，將農(nóng)民群體的主體性權(quán)利置于鄉(xiāng)村治理的邏輯中，重視鄉(xiāng)村社會(huì)中自下而上的內(nèi)生性自治組織的培育，積極引導(dǎo)群眾參與公共生活，激發(fā)內(nèi)在活力。

加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，提高鄉(xiāng)村干部的治理能力。第一，制定鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍發(fā)展規(guī)劃。將鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍納入干部隊(duì)伍和人才發(fā)展總體規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)及實(shí)施方案，制定鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和管理辦法，提高鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化水平。第二，完善村干部監(jiān)督管理體系。健全村干部的日常管理、監(jiān)督考核、責(zé)任追究等配套制度，提高村干部依法辦事、執(zhí)行政策和服務(wù)群眾的能力。第三，健全鄉(xiāng)村人才的激勵(lì)保障機(jī)制。建立農(nóng)村干部職業(yè)化發(fā)展體系、薪酬體系和崗位序列制度，探索優(yōu)秀村支部書(shū)記享受事業(yè)崗位薪酬待遇、進(jìn)入事業(yè)編制的路徑，注重把優(yōu)秀村支部書(shū)記選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位，鼓勵(lì)、推薦政治素質(zhì)過(guò)硬、文化程度高、工作能力強(qiáng)、熱愛(ài)工作的優(yōu)秀人才進(jìn)入村支部、村委會(huì)，擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理各類人才隊(duì)伍規(guī)模。

推進(jìn)鄉(xiāng)村信息化建設(shè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的精準(zhǔn)性和預(yù)見(jiàn)性。立足鄉(xiāng)村社會(huì)的具體條件和現(xiàn)實(shí)情境，把智慧治理、智慧服務(wù)作為破解鄉(xiāng)村人手不足、提高治理和服務(wù)效能的關(guān)鍵舉措，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理過(guò)程，使現(xiàn)代信息技術(shù)這個(gè)“最大變量”變?yōu)榇龠M(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的“最大增量”，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理由粗放到精細(xì)、由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)型。為此，可以加強(qiáng)農(nóng)村信息服務(wù)自助終端設(shè)施建設(shè)，對(duì)社會(huì)資源聯(lián)網(wǎng)和監(jiān)控平臺(tái)進(jìn)行升級(jí)改造，提高鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備水平;整合智慧黨建、智慧鄉(xiāng)村和電子政務(wù)等現(xiàn)代信息建設(shè)成果，推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)項(xiàng)目、資源和信息的多平臺(tái)交互和多終端同步;完善鄉(xiāng)村治理信息快速上傳下達(dá)和治理事項(xiàng)有效處置機(jī)制，運(yùn)用信息和通信技術(shù)感測(cè)、分析、整合社區(qū)各項(xiàng)關(guān)鍵信息，拓展網(wǎng)絡(luò)化治理和服務(wù)新模式，提高公共服務(wù)、平安建設(shè)等鄉(xiāng)村治理智慧化水平，增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和預(yù)見(jiàn)性。

（作者為中共河南省委黨校哲學(xué)教研部副教授）

【注：本文系2019年度河南馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項(xiàng)目“河南鄉(xiāng)村治理的難度和對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019MGC01）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，北京：人民出版社，2019年。

②《黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019年。

責(zé)編/周小梨 ? ?美編/楊玲玲