從運動式到合力式：我國基層執法的演進路徑

張照

一、問題提出

2020年6月，國務院發出鼓勵地攤經濟的號召，一時間各種擺攤經營重回人們的視野，而對于這種經營方式的管理也引發新的討論熱潮。那么，自包含商販管理在內的基層執法活動從誕生發展到現在呈現出怎樣的演進路徑？通過梳理這一不斷優化的進程，無疑可以為現階段的熱點問題提供一定的理論思考，回應如何更好的管理包括地攤經營在內的各種執法活動，以期為相關治理手段的選擇、優化提供一定參考。

二、從運動式到合力式：基層執法的演進路徑

（一）運動式執法

運動式執法的出現多是地方政府的自利訴求所致。基層執法的相關活動中，地方政府基于政績追求，通常選擇最有利于考核、量化的活動^[1]，以實現職業生涯的晉升，為此地方政府將自身意志作為強化執法人員的行為動力^[2]。這使得執法者以上級指令為主、活動期間擱置常規法律，任務通過成立短期運作的專門機構完成^[3]，上級出于政績動機給予下級執行壓力，達成結果的導向忽視法治^[4]，更直觀的政績需要覆蓋了問題解決的訴求^{[5] [6]}，社會訴求多被忽視。

這種執法方式使得握有轄區內資源的地方政府可以據此實現自己的目標。但中央意欲推進的任務實際在短期、形式化的活動中被忽視或扭曲執行^[7]。由此引發的社會不滿妨礙了后續的政策落實過程^[8]。確保國家意志的貫徹和落實需要將臨時性任務轉變為常規化活動，額外依托穩定的組織，持續的處理相關社會問題。由此將運動式轉為制度式的執法成為一種選擇。

（二）制度式執法

制度式執法表現為政策制定中執法任務以固定的形式保留，擺脫地方政府政績偏好的左右，執行中法治化傾向加強^[9]。現實的執法活動中，在黨政整合的作用下^[10]地方政府逐漸將短期整治行動轉變為執法系統的專職活動，不隨地方精英的調整而擱置^[11]。為之設立相應的組織機構配置人員，同時明晰法規章程、規范執行程序。上述措施表明執法組織自身法治化增強，國家意志得到進一步的落實。

但是法治化增強仍舊不能保證國家目標完全得到實現。政府實現自己的意志還需要獲得社會的認同與配合。但實現這一點仍有困境。首先，原初政策的制定中公民參與的缺少使得具體政策難以與社會需要精準對接^[12];其次，后續的政策調整中社會訴求在組織傳遞中居于弱勢地位，進一步妨礙了社會意愿加入到相關活動中^[13]。此外，執法活動最終的監督與考核權仍在上級，這使得使執法人員傾向于對上負責缺少社會回應。監督在上也因組織層級繁多增加了監控成本、降低監督力度，失范行為仍舊存在^[14]。這些可能的情況進一步加劇社會不滿^[15]妨礙政策落實。這些挑戰需要國家法治化的前提下增強回應性，以獲得社會的認可和配合。由組織引導、政社共治的執法方式出現，執法由制度式邁向合力式。

（三）合力式執法

這種執法方式以制度式執法為前提同時更多制定政策加入更多社會需求、執行加入社會力量、監督更多交由社會主體。通過政府的職責法定將基層執法過程制度化，對執法活動發現—處置—反饋的全過程管理實現執法的常規化、穩定化，執法人員的管理趨向考核明確、管理規范。與此同時和社會協商共治機制的進一步建立，形成社會參與的合力式執法^[16]。

通過線上的網格化管理及時收集居民訴求并分析、受理，將社會需求直接加入到即時的管理活動中，與其進行對接并處理。此外在執行方式上，借助社區等主體加入社會人員的調節、說服等方式，降低執法阻力。最后，開通市民服務熱線等垂直化的市民表達機制形成對執法活動的時時監督與效果反饋，提升了監督效率與效果。這種國家引領下的政社共治集結多方力量共同致力于問題的發現、解決，降低組織的監督成本、提升部門的執法效率、增強公民的參與感，執法活動實現共贏，形成一種合力式執法方式。

三、總結與反思

我國基層執法呈現出由運動式到制度式再到合力式的演進路徑，這體現了國家的法治化在增強、回應性增強。這一過程迎合了政府所提倡的執法應該遵循柔性執法和審慎包容共存的原則，也有利于基層治理的精細化。提升國家治理能力，應促進包括執法在內的諸多基層領域的優化，以期更好的促進民生、實現國家與社會的共贏。

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