從運(yùn)動式到合力式：我國基層執(zhí)法的演進(jìn)路徑

張照

一、問題提出

2020年6月，國務(wù)院發(fā)出鼓勵地攤經(jīng)濟(jì)的號召，一時間各種擺攤經(jīng)營重回人們的視野，而對于這種經(jīng)營方式的管理也引發(fā)新的討論熱潮。那么，自包含商販管理在內(nèi)的基層執(zhí)法活動從誕生發(fā)展到現(xiàn)在呈現(xiàn)出怎樣的演進(jìn)路徑？通過梳理這一不斷優(yōu)化的進(jìn)程，無疑可以為現(xiàn)階段的熱點(diǎn)問題提供一定的理論思考，回應(yīng)如何更好的管理包括地攤經(jīng)營在內(nèi)的各種執(zhí)法活動，以期為相關(guān)治理手段的選擇、優(yōu)化提供一定參考。

二、從運(yùn)動式到合力式：基層執(zhí)法的演進(jìn)路徑

（一）運(yùn)動式執(zhí)法

運(yùn)動式執(zhí)法的出現(xiàn)多是地方政府的自利訴求所致。基層執(zhí)法的相關(guān)活動中，地方政府基于政績追求，通常選擇最有利于考核、量化的活動^[1]，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯的晉升，為此地方政府將自身意志作為強(qiáng)化執(zhí)法人員的行為動力^[2]。這使得執(zhí)法者以上級指令為主、活動期間擱置常規(guī)法律，任務(wù)通過成立短期運(yùn)作的專門機(jī)構(gòu)完成^[3]，上級出于政績動機(jī)給予下級執(zhí)行壓力，達(dá)成結(jié)果的導(dǎo)向忽視法治^[4]，更直觀的政績需要覆蓋了問題解決的訴求^{[5] [6]}，社會訴求多被忽視。

這種執(zhí)法方式使得握有轄區(qū)內(nèi)資源的地方政府可以據(jù)此實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。但中央意欲推進(jìn)的任務(wù)實(shí)際在短期、形式化的活動中被忽視或扭曲執(zhí)行^[7]。由此引發(fā)的社會不滿妨礙了后續(xù)的政策落實(shí)過程^[8]。確保國家意志的貫徹和落實(shí)需要將臨時性任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)化活動，額外依托穩(wěn)定的組織，持續(xù)的處理相關(guān)社會問題。由此將運(yùn)動式轉(zhuǎn)為制度式的執(zhí)法成為一種選擇。

（二）制度式執(zhí)法

制度式執(zhí)法表現(xiàn)為政策制定中執(zhí)法任務(wù)以固定的形式保留，擺脫地方政府政績偏好的左右，執(zhí)行中法治化傾向加強(qiáng)^[9]。現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法活動中，在黨政整合的作用下^[10]地方政府逐漸將短期整治行動轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法系統(tǒng)的專職活動，不隨地方精英的調(diào)整而擱置^[11]。為之設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)配置人員，同時明晰法規(guī)章程、規(guī)范執(zhí)行程序。上述措施表明執(zhí)法組織自身法治化增強(qiáng)，國家意志得到進(jìn)一步的落實(shí)。

但是法治化增強(qiáng)仍舊不能保證國家目標(biāo)完全得到實(shí)現(xiàn)。政府實(shí)現(xiàn)自己的意志還需要獲得社會的認(rèn)同與配合。但實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)仍有困境。首先，原初政策的制定中公民參與的缺少使得具體政策難以與社會需要精準(zhǔn)對接^[12];其次，后續(xù)的政策調(diào)整中社會訴求在組織傳遞中居于弱勢地位，進(jìn)一步妨礙了社會意愿加入到相關(guān)活動中^[13]。此外，執(zhí)法活動最終的監(jiān)督與考核權(quán)仍在上級，這使得使執(zhí)法人員傾向于對上負(fù)責(zé)缺少社會回應(yīng)。監(jiān)督在上也因組織層級繁多增加了監(jiān)控成本、降低監(jiān)督力度，失范行為仍舊存在^[14]。這些可能的情況進(jìn)一步加劇社會不滿^[15]妨礙政策落實(shí)。這些挑戰(zhàn)需要國家法治化的前提下增強(qiáng)回應(yīng)性，以獲得社會的認(rèn)可和配合。由組織引導(dǎo)、政社共治的執(zhí)法方式出現(xiàn)，執(zhí)法由制度式邁向合力式。

（三）合力式執(zhí)法

這種執(zhí)法方式以制度式執(zhí)法為前提同時更多制定政策加入更多社會需求、執(zhí)行加入社會力量、監(jiān)督更多交由社會主體。通過政府的職責(zé)法定將基層執(zhí)法過程制度化，對執(zhí)法活動發(fā)現(xiàn)—處置—反饋的全過程管理實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的常規(guī)化、穩(wěn)定化，執(zhí)法人員的管理趨向考核明確、管理規(guī)范。與此同時和社會協(xié)商共治機(jī)制的進(jìn)一步建立，形成社會參與的合力式執(zhí)法^[16]。

通過線上的網(wǎng)格化管理及時收集居民訴求并分析、受理，將社會需求直接加入到即時的管理活動中，與其進(jìn)行對接并處理。此外在執(zhí)行方式上，借助社區(qū)等主體加入社會人員的調(diào)節(jié)、說服等方式，降低執(zhí)法阻力。最后，開通市民服務(wù)熱線等垂直化的市民表達(dá)機(jī)制形成對執(zhí)法活動的時時監(jiān)督與效果反饋，提升了監(jiān)督效率與效果。這種國家引領(lǐng)下的政社共治集結(jié)多方力量共同致力于問題的發(fā)現(xiàn)、解決，降低組織的監(jiān)督成本、提升部門的執(zhí)法效率、增強(qiáng)公民的參與感，執(zhí)法活動實(shí)現(xiàn)共贏，形成一種合力式執(zhí)法方式。

三、總結(jié)與反思

我國基層執(zhí)法呈現(xiàn)出由運(yùn)動式到制度式再到合力式的演進(jìn)路徑，這體現(xiàn)了國家的法治化在增強(qiáng)、回應(yīng)性增強(qiáng)。這一過程迎合了政府所提倡的執(zhí)法應(yīng)該遵循柔性執(zhí)法和審慎包容共存的原則，也有利于基層治理的精細(xì)化。提升國家治理能力，應(yīng)促進(jìn)包括執(zhí)法在內(nèi)的諸多基層領(lǐng)域的優(yōu)化，以期更好的促進(jìn)民生、實(shí)現(xiàn)國家與社會的共贏。

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