基于人類安全理念的全球衛生治理升級

李佳 趙藝林 李媛

【關鍵詞】??人類安全理念 ?新冠肺炎疫情 ?全球衛生治理 ?中國實踐

【中圖分類號】?D81 ??R511 ???????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2020）04-0094-17

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202004006

公共衛生問題被納入安全化進程后，國家安全（National Security）迅速成為各國防范、管控傳染病的中心議題與主導思維，造成了一種基于“人類安全”（Human Security）的命運共同體意識的選擇性缺失，進而導致全球衛生治理陷入無法與公共衛生議題的低政治性相匹配的低效治理、滯后治理甚至錯位治理。作為全球性的非傳統安全議題，全球公共衛生治理似乎一時無法同時顧及公共衛生危機在個人、國家、國際三個層次上構成的威脅與挑戰。以新冠肺炎疫情為例，疫情由重大突發事件上升為跨地區的傳染病后又迅速升級為全球性流行病，不僅引發了交通中斷、外貿停滯和全球石油及資本市場動蕩等現實危機，還引發了地區性民族主義、排外主義情緒的普遍上升與發生社會危機的潛在可能。理想狀態的安全治理中個人、國家、國際三個層次間的協調明顯不夠，反而進一步凸顯了這三個層次間的緊張關系，在頻頻出現的“黑天鵝”事件面前，現有全球衛生治理的全球領導力缺失、治理框架松散、國際組織效力不足、大國合作匱乏、國別治理差異大、碎片化措施成效低的弊端暴露無遺。“人類安全”理念可以為全球衛生治理提供價值基礎，吸收公共衛生治理中的有效做法并探索能夠強化全球衛生治理的行動力，超越全球衛生治理的現實困境必須依托高效的國際合作，這樣才能有效應對全球性威脅，實現治理升級。

一、全球衛生治理的現實困境

早在19世紀，人類社會就出現了以世界衛生會議（International Sanitary Conference）為代表的國際衛生治理（International Health Governance）。這種強調以生物醫學為中心、以民族國家為治理行為主體的方式已經無法滿足全球衛生挑戰，由此全球衛生治理的概念與機制應運而生。?通過梳理沃爾夫岡·何因、戴爾瑞·貝克福德、理查德·道格森、晉繼勇等中外學者的定義，?本文認為全球衛生治理指國際社會各行為體在生物醫學和其他領域通過合作等方式的互動來共同減緩或消除全球性公共衛生危機及其負外部性，防止其他領域的次生災害。其宗旨是捍衛人類健康，重點是消除、防范和應對各種能夠跨境傳播、嚴重危害公眾健康或具有潛在災難性殺傷力的威脅，這些威脅主要是傳染病、抗菌素耐藥性、空氣污染和核生化事件。?上述威脅催生出公共衛生領域的全球依賴關系，要求國際社會充分發揮國際合作機制的作用來實現有效治理。全球新冠肺炎疫情的嚴峻形勢及其與各種因素交織形成的復雜局面，更加凸顯了全球公共衛生治理所面臨的四大困境。

（一）挑戰的全球性與治理的國別性

全球化產生了過往人類歷史任何階段都無法比擬的巨大流動性，生物個體的高度流動也帶來了公共衛生威脅和挑戰的全球性。公共衛生危機能否得到有效治理，既取決于各國的認知和應對，更要求全球合作，特別是在當前公共衛生技術水平和能力建設體系兩極分化的現實下，發達國家站在全球體系的頂端，發展中國家生存環境差、防控能力弱、話語權不強，是全球公共衛生鏈條上的薄弱環節。進入21世紀以來，疫情大規模暴發的地區往往是衛生設施狀況堪憂的亞非拉地區，而醫療強國是否最終面臨疫情全球傳播后的本土傳播風險往往與其依據傳染病病理特征所采取的治理方式有關。醫療大國往往以傳統的國家安全戰略考慮是否參加國際合作或者援助他國。以埃博拉疫情為例，由于致死率高、致死時間短、感染癥狀顯著且往往隨著宿主死亡失去繼續傳播的能力，該病毒在進入21世紀前主要以村莊集聚感染的形式在非洲快速暴發和消失。2014年埃博拉病毒肆虐西非主要城市，但暴發一個月內并未擴散到非洲大陸之外。六個月之后，美國才出現首例通過旅行輸入的病例。?其間，美國疾控中心雖然了解到非洲大陸的疫情，但認為其未達到衛生戰略的高度，直到本土輸入病例出現，美國意識到自身面臨疫情風險且國際環境面臨更大的挑戰時，才將該議程安全化，并采取大規模的衛生外交行動——美國國際開發署、疾控中心和國防部全面參與，利用各種外交工具支持美國政府的海外行動。

新冠肺炎疫情凸顯了全球公共衛生鏈條的脆弱性。國際社會在醫療援助、物資共享、疫苗攻關等領域展開了卓有成效的合作，G20等多邊機制也在發揮積極作用。但國際合作依然是在各國的治理路徑之后，發達經濟體依然延續此前以國家安全為中心的防疫策略。疫情在亞太地區暴發初期，歐美等醫療發達國家和地區基于本土安全戰略考慮就是否開啟國際合作和援助衛生治理能力弱的國家和地區展開了爭論。當疫情在歐洲暴發時，歐盟成員國不但未能攜手共治，還屢屢出現諸如截留他國救援物資的自私行為。不恰當的策略和做法使歐洲和北美相繼喪失了控制疫情蔓延的最佳時機，各自為政的治理策略將其自身卷入了全球性的威脅之中并擴大了威脅的蔓延規模。又如，非洲國家在2020年3月中旬相繼出臺不同的邊境管制和隔離措施，卻無法做到整體管控一致，加之從索馬里、南蘇丹到剛果的動蕩局勢一直存在，強烈的國家意識也阻礙了在非盟合作框架內應對新冠肺炎疫情的進程。

（二）挑戰的普遍性與機制的非均衡性

全球衛生治理涉及的治理主體和治理方式眾多，經過長時間的法規演變和組織協調，形成了目前的基本框架。按參與全球衛生治理主體的重要性和活躍性劃分，當前的治理主體包括：由世界衛生組織、世界銀行、七國集團、二十國集團、金磚國家組織、蓋茨基金會、全球疫苗免疫聯盟（GAVI）以及美國等具有既定衛生外交戰略、制定影響力較大的雙邊措施的衛生強國和機構所組成的核心圈;第二層由國際貨幣基金組織、聯合國艾滋病規劃署（UNAIDS）、國際勞工組織（ILO）等其他聯合國組織以及工業化國家和其他發展中國家組成;最外層由大多數非政府組織、跨國公司、研究機構、社區和個人組成。

治理方式主要包括四種形式。一是民族國家之間的雙邊和多邊合作。這不僅為全球衛生治理提供了大量的資金支持，也通過貿易、知識產權等其他領域的拓展實現藥品檢測的有效治理。二是民族國家參與國際組織的多邊合作。這些政府間國際組織既包括世界衛生組織之類的醫療衛生領域的國際組織，又包括貿易、人權等領域的組織。這種方式的治理更中立，同時兼具專業性，可以在相關領域提供全球衛生治理所需的國際公共產品。三是公私合作伙伴關系，指政府間國際組織同至少一家企業或基金會開展三方合作。與企業建立伙伴關系有利于政府間組織在衛生治理條件較差的地區獲得治療資源并開展行動，比如阿苯達唑捐贈計劃、瘧疾藥物投資和國際艾滋病疫苗行動都是公私合作的成果。四是非政府組織、個人、跨國公司等行為體自發運作。這種方式具有靈活、效益相對較高、分布廣的特點，可以在更具體的方面產生影響。

面對突發公共衛生挑戰，現有的治理機制呈現明顯的滯后性。這不是指遵循醫學等科研探究規律所需要的“滯后時間”，而是指機制本身非均衡的架構和運作無法有效緩解及降低全球范圍內的威脅或危機。首先，美國等西方強國依然占據話語權和規則制定權，低收入國家或中低收入國家的公共衛生體系脆弱并缺乏靈活有效的公共衛生反應機制，不但難以為本國民眾提供衛生保障，而且在全球衛生治理中缺少話語權。其次，多主體的核心層無法形成有效的全球衛生治理領導力，世界衛生組織在執行決策時也往往受到多重壓力。再次，在領導力缺失的情況下，各行為體遵循其自身行為方式，雙邊與多邊合作往往出于自利而凌駕于全人類健康安全和全球合作之上。同時，世界衛生組織和聯合國系統其他相關組織的一些條例存在重復管轄的問題;政府間國際組織在選擇伙伴關系的企業時也會通過資源、合作能力、政治等方面進行多重考量，由于資源能力等的差異，也必然帶來某種不平等。

（三）挑戰的緊迫性與行動的遲緩性

正如世界衛生組織總干事譚德賽（Tedros Adhanom Ghebreyesus）指出，因疫情喪失的是人不是數字。?傳染病疫情等往往因其來勢洶涌以及人類認知的局限而表現出更大的緊迫性。行動的遲緩則主要受制于三個方面，首先，人類認知的客觀局限性。例如，艾滋病由于其特殊的傳播途徑，常常和個人道德、殖民主義、種族主義等聯系在一起，引發的是社會政治與醫學治療的雙重難題，但全球范圍內艾滋病的有效治療方法和疫苗在過去相當長的時間內仍然未能解決。?其次，認知的主觀性和人為性。例如，新冠肺炎疫情在一些國家并未被作為科學問題得到客觀對待。以美國為例，在疫源不明、疫情全球暴發亟須國家間合作的情況下，美國政客為了自身政治利益而公然無端指責中國。事實上，美國雖然在2020年1月初即收到中國方面的疫情通報，但是其較長時間“經濟第一”的慣性應對思路忽視了疫情挑戰的緊迫性及其可能帶來的重大連帶性傷害，導致行動力不足和應對措施遲滯。再次，各種原因導致對疫情的應對滯后。例如，將新冠病毒視為武器導致治理錯位，將其等同于流感導致行動力不足，將意識形態納入爭端導致共識缺失。美國的“大號流感”、英國的“群體免疫”等都是行動遲緩的表現，不但使疫情在全球進一步蔓延，也對世界經濟穩定和國際合作帶來重大消極影響。

（四）挑戰嚴峻與共識欠缺

綜合上述三個困境的分析，我們可以得出若干結論。首先，作為超越國界的全球挑戰，公共衛生問題既考驗一國的治理模式和治理能力，又考驗全球治理體系的治理能力。國別性的治理路徑所帶來的治理碎片化、狀態無序化、目標差異化、權力分散化無法應對公共衛生問題的全球性、外溢性和普遍性。其次，由于全球衛生治理的效率最終取決于國際機制的運轉情況，?非均衡的機制無法有效解決全球公共衛生問題對各國和全人類的普遍挑戰，容易造成治理的低效、不公平、滯后與錯位。再次，面對公共衛生危機的緊迫挑戰，由于客觀上的認知局限、主觀上的動機欠缺、實踐上的行動滯后，導致治理遲緩與低效。而全球衛生治理之所以容易成為一盤散沙，根本原因是無法達成共識和以人類為共同取向的治理理念缺失。

美國學者大衛·費德勒直接用“微生物世界一體化”來強調病毒微生物對人類挑戰的嚴峻性。?目前，全球衛生安全在病毒抗藥性普遍增強、傳播途徑更多以及氣候變化等條件下顯得不堪一擊。?形成共有理念和達成共識是改革全球衛生治理體系、升級現有治理框架的基礎，也是在危機中引領國際社會共同行動的起點。但在有增無減的零和博弈思維以及民粹主義的驅動下，公共衛生領域在某種程度上成了全球政治經濟和安全領域的結構性矛盾的映射，治理體系改革完善遇到明顯阻力，國際合作面臨諸多難題。以新冠肺炎疫情為例，一些國家并未與國際社會就全球衛生合作的基本道德和倫理原則達成某種程度的共識，世界衛生組織的呼吁也未能引起全球共鳴，各國在治理措施和策略上則完全是各行其是。一些國家將疫情政治化和意識形態化，而忽視了全球公共衛生威脅的跨國性、低政治性、非意識形態性。顯然，治理理念和共識缺失會導致治理權威分散、邊界模糊、責任主體缺位。

二、全球衛生治理的價值基礎

全球治理的五個要素是全球治理的價值、規則、主體或基本單元、對象或客體、結果。?在全球衛生治理的價值上，越來越凸顯安全指涉對象即“誰的安全”的爭議，其中最大的張力體現在超越國家主體的人類安全和國家安全及政治安全之間。如果說人類社會在“非典”時期體現出一種人類議程置于國家議程之上的樂觀性，新冠肺炎疫情則暴露出人類安全議程的明顯弱化。“人類安全”并非一個新概念，其源于面向新千年的聯合國《人類發展報告（1994年版）》的專章《人類安全的新維度》。該報告明確指出人類安全是對國家安全的重要補充，并對人類安全的兩個主要方面、七項內容和本質特征進行了系統闡述，?強調公共衛生安全是人類安全七項內容之一。此后，圍繞著人類安全的共性，?日本、加拿大等國都予以了積極響應。人類安全觀對傳統的現實主義安全觀和安全實踐提出了批評，關注對人類生存和生活質量的威脅，強調非國家行為體也是安全治理的主體。

全球衛生治理是對全球衛生安全和人類安全的一種積極回應，是在降低全球范圍內各國人民所面臨的共同脆弱性，?由此而獲得的衛生安全指的是人民免受健康損害威脅的狀態。?“國家”與“人類”兩者始終既有一致性也有矛盾性。當“國家”與“人類”矛盾時，究竟誰是優先的指涉對象？誰是安全要保護的終極指向對象？“全部人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在”，所以“人”和“人類”本身才是安全的終極歸屬，全球性疫情大規模蔓延更是凸顯一種超越國家本位主義的“人類安全觀”?確立的必要性。人類安全應該是全球衛生治理的價值基礎或者治理共識。在治理所要保護的對象上，它包括作為個體的人、作為群體的人民和作為整體的人類。在威脅和議程上，它承認威脅來源的廣泛性并強調跨國因素與國內脆弱性及外部發展不平衡的互動，承認軍事、政治議程之外的健康、經濟、環境等領域的非傳統安全議程。在治理框架上，它既強調保護的維度也強調發展的維度，既強調消極的治理也強調積極的建構，包括強化全球治理機制的改革和公共衛生安全網絡建設、推進社會保障，形成一種超越國家本位主義、注重全人類權利及利益保護的機制。

當然，強調重新審視人類安全的價值并非要拋棄國家安全，某種程度上人類安全恰恰是對國家安全的強化。?人類安全這一概念的價值也正是存在于其整體性和包容性之中，它更應當被視為一種價值理念而不只是安全的政策議程，甚至更應將其作為一種安全理論的至高視野加以重新審視和運用。它既體現了深度全球化時代人類對衛生安全的新訴求，也體現了人類社會的基本發展方向，并可為全球衛生治理的升級確立正確的價值導向。

在以往的全球衛生治理實踐中，普遍將傳染病等公共衛生問題描繪為國家安全威脅，但事實上當衛生安全被納入一個國家的安全戰略之后，將可能降低救助和國際合作的有效性與及時性。?公共衛生的全球性威脅不但使各國客觀上產生了“人類”利益的共同需求，也使整個國際社會在追求人類衛生安全上形成了不可分割的整體。各國在追求自身安全的同時必須考慮全球化情境下國際社會的整體利益。生命與健康已經超越了一切地理的、政治的、經濟的和文化的壁壘。?“非典”、禽流感和埃博拉等疫情一再證明，只有當人類安全作為全球衛生治理的共有價值時，國際社會的共同利益與整體意識才會被進一步強化，各國間相互依賴和合作才會進一步增強。

三、全球衛生治理的中國實踐

進入21世紀以來，2003年“非典”疫情的暴發使得突發性重大公共衛生事件被納入中國行政主管部門的重要議程，并且以此為起點開始公共衛生治理體系的全面建構和完善，加強對內治理和對外合作兩條路徑的升級。應對“非典”的經驗主要體現在對內和對外兩個方面。對內而言，從無到有建立起了突發公共衛生事件管理和應急體系，這一體系包括法律、機構、隊伍、預案、?技術平臺建設、干部和群眾意識培養、科學研究等;建立了公共衛生的日常管理、危機預警、危機決策和指揮機制;基本形成了重大突發公共衛生危機管理的法治保障框架與應急程序，形成了包括信息發布、物資保障、社會心理建設、日常演練、應急財政等在內的配套機制;同時，通過大規模的人員培訓，極大地提高了相關人員的領導能力、危機管理實務能力和專業化水平。對外而言，一是主動學習他國治理機制和經驗以構建和完善國內治理機制。二是重視衛生領域的國際合作交流，積極融入和參與全球衛生治理。通過衛生外交，中國廣泛開展各種形式的單邊、雙邊、多邊國際交流合作，加強與世界衛生組織等國際組織的合作。如2004年中國衛生部與世界衛生組織就加強衛生合作與交流簽署諒解備忘錄，并將公共衛生優先事項與主要傳染病包括新發傳染病的控制作為重點合作領域。亞洲HIN5禽流感暴發后，中國同13個亞太國家簽署有關強化控制禽流感危機的聯合宣言，在中國—東盟公共衛生合作框架下進行病例信息通報，并向世界衛生組織提供分離獲得的人禽流感毒株。2014年非洲埃博拉疫情期間，中國加大醫療援非力度，并派專家支援西非三國。2016年制定《健康中國2030戰略規劃》，與WHO簽署《中國—世界衛生組織國家合作戰略（2016—2020）》，2017年與WHO簽署了《“一帶一路”衛生領域合作諒解備忘錄》。三是開展公共衛生領域的國際援助。通過援建醫院、提供藥品和醫療設備、派遣醫療隊、培訓醫療人員、與發展中國家共同開展疾病防治交流合作等形式，支持受援國改善醫療衛生條件，提高疾病防控水平。

正是得益于“非典”疫情以來的重視和加強公共衛生領域國內治理和國際合作兩條路徑的持續升級，新冠肺炎疫情暴發后，在“生命至上，人民至上”?理念的指引下，中國建立了橫跨30多個部門的聯控聯防機制，整合全國優質醫療資源支援湖北，在全國范圍內實行隔離、排查以及確診患者免費治療政策，以強大動員能力實現縱橫雙向的多層次綜合治理，同時與世界衛生組織和國際社會密切合作，迅速于2020年3月中旬首次實現本土病例零增長，并且后續又對武漢近1 000萬人口開展全民核酸檢測，以進一步鞏固前期抗疫成效。?總體而言，進入21世紀以來，中國的公共衛生治理實踐和探索取得積極進展。

第一，在對公共衛生議題的認知上，將重大公共衛生議題安全化，納入非傳統安全議程。2008年，《中國的國防》白皮書明確“傳統安全威脅與非傳統安全威脅”?交織的觀點，體現了中國從那時起已經對非傳統安全和傳統安全同等重視。而且，中國還與東盟等積極開展非傳統安全領域的治理合作。在治理的價值宗旨上，確立了“人民至上、生命至上”的理念，?即在安全價值的排序中，將“人民”和“生命”置于首要地位。2014年確立的“總體國家安全觀”首次明確“以人民安全為宗旨……既重視國土安全，又重視國民安全”。這可以說是一次安全理念上的重大轉型，即將“人的安全”納入與“國土安全”并重的總體國家安全之中。新冠肺炎疫情暴發后，習近平總書記再次強調“人民安全是國家安全的基石”。也就是說，在安全指涉對象上，中國開始采用一種“國家安全”和“人類安全”議程并重并且逐漸把“人民安全”“人類安全”置于優先地位的安全觀和全球觀。在對外方面，中國更是提出了“人類命運共同體”理念，以強調形成人類休戚與共的共識，倡導國際社會關切人類的整體發展和安全，使人民和人類擁有免于諸如饑餓、疾病、恐懼等的自由。

第二，在治理框架上，注重國際、國內兩個場域的平衡和協調，以“共商共建共享”的全球治理理念，?強調發揮共同安全、合作安全在統籌應對非傳統安全威脅中的作用。這體現出中國謀求合作來實施全球衛生治理的努力，中國積極預防和合作治理可預見和不可預見的重大傳染性疾病，維護世界衛生組織在全球衛生治理中的地位和作用，積極與意大利等歐洲國家、日本、韓國以及其他地區國家交流合作，及時共享信息、加強技術合作。在實現治理目標上，注重安全領域的多維性，重視公共衛生和糧食、經濟、社會等多元目標的關聯性，并倡導和力求通過國際合作將疫情帶來的全球經濟衰退負效應最小化。這凸顯了衛生安全的全球普遍性，提示任何一個國家在公共衛生威脅面前都無法脫離普遍性而獨善其身，倡導和踐行全球共治。

第三，在治理主體上，強調發揮國家、國際組織、國際治理機制和非政府組織等多行為體的作用，?并積極配合世界衛生組織的工作，在經費等方面予以支持。在治理路徑上，無論對內對外都強調“安全”與“發展”的并行路徑，既注重在應對公共衛生危機期間在安全維度上加強諸如醫療援助、疫苗合作攻關、信息共享等的國際合作，也強調危機期間和危機后在發展維度上強化諸如國內經濟、國際經濟和貿易、全球價值鏈、產業鏈恢復等的國際合作。例如，中國在疫情得到控制后迅速推動復工復產，在國外應對急速蔓延的疫情所需的應急和防護物資方面給予了極大支援。

第四，在治理條件建設上，中國在物資保障、技術賦能、全民合作三方面體現出了明顯成效。如在疫情前期國內應急和保障物資緊缺的情況下，中國迅速調動國內外資源，通過國際采購、國際合作，國內突擊生產和調運等手段，迅速形成有效的應對能力;后期則在全球應急物資緊缺的情況下，“中國制造”迅速反應和行動，為國際社會提供了急需的物資補給。中國內部社會治理中的網格化管理和城市管理中的智慧城市建設等，為疫情期間人員的流動和隔離、信息發布、公共服務等提供了技術平臺。在疫情應對中，更多體現的是中國人民面對危機時良好的公共素養和全民合作的精神特質，無論是從受政府調派前往一線救援的專業醫護人員或“封城”狀態下的普通百姓身上，還是從廣大公務員、志愿者身上，都能明顯體現出這種特質。

進入21世紀以來，中國已經從公共衛生治理的新手成為行家里手，無論是中國的對內治理實踐還是積極倡導的國際合作，都可以為全球衛生治理提供有益的實踐探索和治理經驗，其對全球衛生治理的貢獻將是持久的。中國在全球衛生治理實踐中的角色不斷提升，特別是2007年《世界衛生條例（2005）》通過后，中國以更積極的姿態參與全球衛生治理，已經從旁觀者轉變為主動參與者和建設者，進而又努力成為積極倡導者。

四、全球衛生治理的升級

面對嚴峻的全球公共衛生安全威脅及其治理困境，全球衛生治理亟待升級。如果人的生命健康得不到基本保障，那么安全挑戰的客觀存在與非傳統安全威脅的全方位衍化勢必引起嚴重的“全球性休克”——國際貿易、物流、人流、資金流甚至信息流全面停擺，其影響將直接沖擊經濟、金融等各個方面，并可能波及地緣政治和國際關系。全球衛生治理不是單純的“自掃門前雪”式的各國內部治理，也不是簡單的國家間合作治理，這兩種治理形式都無法應對全球性公共衛生危機的沖擊，需要創設一個新的全球衛生治理結構來促進全球行動的協調。本文認為，升級后的全球衛生治理結構有兩大核心要素。一是需要通過聯合國“人類安全”議程中的“公共衛生安全”、國際人權機制中的健康權，給全球不同層次的各類行為體應對公共衛生安全威脅和危機奠定全球性的價值基礎。二是需要完善和建構一種被普遍認可的國際法規則來促進多主體參與的合作協調機制，并以在全球范圍內實現全民健康覆蓋為目標，將世界衛生組織及其他平臺通過的國際條例和指導意見本土化、規范化，以保證所有人能夠獲得有效保護。進而言之，就是要通過確立治理理念、改革治理機制、優化治理方式，形成“理念—機制—行動”一體的治理新圖景。

（一）理念升級：確立以人類安全為價值引領的治理理念

全球衛生治理共識缺失的困境在于民族國家容易擴大“國家”與“人類”、“安全”與“發展”的矛盾性，割裂其一致性。人類安全理念是以人類最基本的價值、需求和尊嚴為中心，是具有普遍意義和道德說服力的綜合性理念，注重人類有尊嚴的生活和社會的公正公平。?人類安全注重“免于恐懼的自由”?和“免于匱乏的自由”?并行，即注重安全和發展的并行。在經濟已經深度全球化的當下，不只是公共衛生危機本身，危機引發的對全球價值鏈、產業鏈的損傷，同樣會危及人的安全。因此，將人類安全作為全球衛生治理的價值基點，從人最基本的生命健康權、公共衛生安全出發，全球衛生治理既可以納入非傳統安全議程，也能保持其在發展領域中的重要地位，實現包含免于匱乏和免于恐懼的自由的全球衛生安全。?國家之間的相互依賴既可以成為民族國家合作共贏的紐帶，也可以成為對抗的催化劑。公共衛生治理領域如果沒有一個超越國家本位主義的基于全人類考慮的理念框架，大國之間繼續強化零和博弈甚至借機將其政治化，進而加劇地緣政治博弈，相對穩定的世界政治經濟秩序或面臨顛覆性風險。

人類安全理念推動的是國際社會應對共同危機的命運共同體意識的建立，強調人類整體意識，強調安全和危機并非相互孤立，強調安全領域特別是非傳統安全領域的共擔共治以及發展領域的共建共享。確立旨在保護人類安全的公共衛生治理理念，就是割裂“國家”和“人類”的關聯性、安全議程和發展議程的互動性;就是既不忽視國家間利益的協調，又強調對人和全人類的共同保護，并引領各行為體付諸行動。以人類安全為價值基點，可以為全球衛生治理提供共同的價值規范和指導原則，提供全球衛生治理語境下的安全話語規范，從而促進人類可持續安全的實現。

（二）機制升級：改革、完善、創新全球衛生治理機制

現有的治理機制依據行為體對獲取衛生安全的能力和重要性劃分，使得核心圈中涉及的行為體隨時間推移而增多，一些治理能力較強的主體均被寄予領導全球衛生治理的期望。雖然以美國為主的醫療發達國家依托其全球衛生安全戰略設立全球性的檢測追蹤機構，但往往由于政治和經濟利益使其衛生治理措施滯后、全球衛生治理難以及時推進。?全球衛生治理機制升級總體上要求解決治理碎片化、狀態無序化問題，需要協調好國際體系與國際機制、國際組織與主權國家、國家間權利與義務、政府機構與社會參與、公共產品投入與產出等關系和矛盾，?建立和完善國際法體系、國際機制和相應的國際政策、全球性的機構和組織，重點和難點仍然是國家間的協調。需要采用一種全球模式下的多層次治理機制，超越“國家外的世界”和“世界中的國家”兩者間的孤立和矛盾，實現兩者的協調。

第一，強化政府間國際組織特別是聯合國及世界衛生組織的領導力。衛生治理具有很強的專業性，治理決策需要科學研究的支持，要加強和發揮世界衛生組織的專業性優勢，并維護其權威和領導地位，在《世界衛生條例（2005）》之外涉及的分歧可以在G20等平臺協商，以解決全球化背景下國別治理的問題。

第二，強化國際組織的多邊機制作用，同時也要發揮全球公私伙伴關系、慈善資金、非政府組織與雙邊合作平臺的作用。多維度、跨領域整合全球衛生治理，強化衛生治理的公共物品供給機制。例如，國際紅十字會等組織可以針對特殊的全球衛生公共產品和全球行動給予支持或貢獻創意;慈善資金可以在全球范圍內整合供給商業價值較低廉的醫療資源，全球公私伙伴關系可以發揮全球公私部門在疾病研制資金等方面的比較優勢。

第三，大國要承擔更多的治理責任。流行病學上的相互依賴是不對稱的，但醫療大國將其作為戰略武器而拒絕合作，則需要面對因戰略收益不確定產生的巨大風險。過去近兩個世紀的經驗表明，世界上主要的經濟大國、醫療強國雖然傾向于雙邊合作，但其在全球衛生治理中的大量輸出往往對危機的緩和、國際秩序的穩定產生極大影響。

第四，最大化各大治理主體的優勢，加強合作，并以有序、多元的方式參與。應以道德原則、規范、規則以及決策程序等來約束和規范世界各國和其他行為體的行為，努力克服單一國家合作平臺中的集體行動困境，減少“公地悲劇”和“搭便車”行為在全球衛生治理公共物品供給中的出現頻率，并促使世界各國重視其國民的公共健康問題。應重視公民個體（個人）的價值和作用，個人既是衛生治理所要保護的對象，也可在衛生治理中發揮積極作用或產生消極影響，這需要注重面向個人的意識培養、精神塑造和相關能力體系建設。

（三）治理方式升級：綜合性全鏈條治理

為改變現有國別單一化、治理體系碎片化、發達國家和發展中國家水平不均衡的治理現狀，需要在人類共同命運、共同安全和共同福祉的理念框架下，強調綜合治理和全鏈條治理，即注重全球網絡化、多維度、多領域共同治理，注重事前、事中、事后全鏈條治理。這不僅要求國家間溝通制定相關的多邊政策框架和國際規則，也要求全球性機構和組織發揮作用，還要求國家內的相關制度改革以及提升公眾參與程度。由此可實現人類發展免于匱乏的自由和免于恐懼的自由。首先，要繼續強化以世界衛生組織為中心的公共衛生危機防范和預警平臺的構建和維護，支持全球公共衛生領域主要的大數據共享平臺建設，提供跨國監測數據用以制定國際公共衛生政策。其次，要注重食品安全供給、物流體系、流行病、自然災害防治技術領域的合作和重大公共衛生問題的聯合應對。再次，要設立全球公共衛生基金和加大區域性公共衛生基金的共同投入，培養公共衛生領域的全球化人才。目前，雙邊國際援助總體上大幅下降，在這樣的情況下，國際組織中的自愿出資可以成為官方援助的重要方式，可以整合衛生安全評估和經濟評估，加強世界衛生組織和世界銀行、國際貨幣基金的合作，并激發國際非政府組織的自主性和靈活性，促使其對衛生治理領域投入更多的資金和技術資源。最后，要加大對全球脆弱性地區和弱勢群體的保護，創設公平的國際環境，加大對全球公共衛生安全網特別是發展中國家的投入，積極推動促進發展中國家和地區的傳染病防控、環境治理以及衛生事業發展。專業性和權威性的國際組織和國際機構可以每年依據評估結果，一方面鼓勵發展中國家之間的合作和互助，另一方面敦促大國在資金和技術合作上承擔更多責任。如中國正在推進的與世界衛生組織、聯合國糧農組織、世界動物衛生組織等國際組織的合作，建立“疫情國—國際交通工具—口岸國”三道聯控防線，并在“一帶一路”倡議下推動構建口岸檢疫合作機制，幫助發展中國家提高疫情防控能力。?這些都將是治理方式升級及綜合性、全鏈條治理的重要內容。

[責任編輯：孫震海]