“一帶一路” 高質量發展觀的建構

張春

【關鍵詞】??一帶一路 ?高質量發展 ?共生發展 ?增益發展 ?可持續發展

【中圖分類號】?D81 ??F125????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2020）04-0111-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202004007

在2018年“一帶一路”建設工作五周年座談會上，習近平主席首次提出推動共建“一帶一路”向高質量發展轉變;?隨后，他又在2019年4月的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上向全世界宣布，將推動共建“一帶一路”沿著高質量發展方向不斷前進，強調要把共商共建共享原則落到實處，要本著開放、綠色、廉潔理念，追求高標準、惠民生、可持續目標，核心是讓各國受益，實現共同發展。?至此，推動共建“一帶一路”高質量發展的國內和國際共識均已形成，并持續轉化為國際社會的共同努力方向。盡管此后有諸多討論，?但圍繞共建“一帶一路”高質量發展的理論指導、具體內涵和實踐方法等的討論仍不夠充分，因此有必要建構更為全面、科學和前瞻的“一帶一路”高質量發展觀。而2019年底暴發的新冠肺炎疫情（COVID-19）可能對共建“一帶一路”產生全方位的影響，使構建“一帶一路”高質量發展觀的緊迫性進一步凸顯。本文認為，“一帶一路”高質量發展觀的建構，需以習近平主席所強調的原則、理念、目標和核心等為內核，同時結合共建“一帶一路”的短期、中期和長期使命、機遇及挑戰，慮及國際發展和共建方的既有努力、現實挑戰及長期遠景，最后理論化為共建“一帶一路”的行動指南。在百年未有之大變局下，共建“一帶一路”高質量發展首先要確保國際發展的道路正確，即促進整個國際社會的共同發展，在此基礎上使共建方和國際社會的既有發展努力效果最大化，培育和創新國際發展動力，為實現上述目標，還需要有系統和完善的體制機制確保共建“一帶一路”的高質量發展。也就是說，共建“一帶一路”高質量發展觀應涵蓋共生發展觀、增益發展觀和制度化發展觀三個要素。共生發展是國際發展的穩定器，增益發展是在穩定基礎上推動國際發展的放大器，而制度化發展則為共生發展和增益發展提供持續的保障，是國際發展的制度公器。

一、共生發展觀：國際發展的穩定器

無論是危機期間，還是增長時期，國際發展的基本特征始終是“環球同此涼熱”：危機時期極少有國家能置身事外，增長時期也極少有國家不受益。在百年未有之大變局背景下，國際發展面臨的最大挑戰并非資源、能源或技術創新等的不足，而是各國團結與否。1929—1933年的經濟大蕭條的最大教訓是面臨危機沖擊各國的選擇不是團結和合作，而是分裂與對抗，后果被證明是災難性的。因此，共建“一帶一路”高質量發展首先應促進國際社會的團結，通過確保各國面臨危機時的相向而行，實現共向發展和共同發展，使共建“一帶一路”成為國際發展的穩定器。

（一）共向發展

自1997年亞洲金融危機起，每隔10年左右世界經濟就遭受一次較大規模的危機沖擊，包括2008年的國際金融危機及當前的新冠肺炎疫情沖擊。但與1929—1933年經濟大蕭條不同的是，國際社會在很大程度上仍積極、主動地通過合作共克時艱，保證了國際發展的基本態勢和國際和平與穩定。盡管如此，但也始終存在與合作相悖的各種嘗試，其典型代表是特朗普政府的“美國優先”及其相應的經濟民族主義、保護主義、貿易摩擦、推卸責任等行為，并產生了惡劣的國際影響。因此，共建“一帶一路”高質量發展觀首先要與各種消極傾向進行斗爭，確保整個國際社會發展的積極態勢和方向的一致性，實現共向發展而非反向競爭。

確保國際社會的共向發展，核心在于各國、各層次的戰略對接。“一帶一路”倡議是由中國首倡的發展議程，與聯合國2030年可持續發展議程相比，無論是從地理覆蓋范圍還是從資源保障來看都相對有限。因此，中國逐漸提出“四個對接”理念，即共建“一帶一路”倡議、各國發展戰略、區域發展議程及聯合國2030年議程的對接。?為實現發展共向性，共建“一帶一路”就必須充分慮及不同共建國的具體國情，確保戰略對接的適配性、靈活性及協同性。

第一，共建“一帶一路”高質量發展觀要求戰略對接的適配性。高質量共建既不意味著質量標準的單一性，也不意味著質量標準的靜態性。換句話說，高質量共建所遵循的質量標準應當是系統和動態的，應當依據不同共建國的具體國情而定。如《第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯合公報》所強調的，“相關合作將遵守各國法律法規、國際義務和可適用的國際規則標準。”?必須指出的是，“一帶一路”倡議的共建國高度多元化，其發展水平存在明顯差異，因此對質量的要求也存在多樣性。例如，截至2020年3月，共有138個國家與中國簽訂共建“一帶一路”合作文件。其中非洲的低收入國家和中低收入國家達到36個，占所有簽約國中這兩類國家的57%，而高收入國家主要集中于歐洲和亞洲。?共建國發展水平和地區分布的多樣性，要求共建“一帶一路”的戰略對接必須具備較高的適配度，能依據不同共建國的發展水平、地區分布等采用更符合當地國情的高標準，而非單一的但極可能不能適用的高標準。

第二，共建“一帶一路”高質量發展觀也要求戰略對接的靈活性。由于不同共建國的具體情況不同，戰略對接既要實現合作的持續推進，也要注重合作的動態調整。其一，依據合作深度差異來靈活推進持續合作。迄今為止，中國與絕大多數共建國都只簽訂了一份合作文件，但也有不少共建國已開始升級或細化合作文件。因此，在不同的國家，共建“一帶一路”的進度并不相同，其推進節奏、戰略對接步驟等都需要靈活處理。其二，依據共建國發展預期和發展戰略調整等來動態調整的靈活性。例如，馬來西亞在2018年政府換屆后調整了自身發展預期和規劃，因此，中國與馬來西亞通過對話協商調整了多個“一帶一路”項目，繼續推動共建倡議的高質量發展。

第三，共建“一帶一路”高質量發展觀也要求戰略對接的協同性，即實現縱向對接、橫向對接及二者間的相互配合。習近平主席提出的“四個對接”是縱向對接的典型，即“一帶一路”倡議與全球、區域、次區域及國別戰略的垂直對接;而橫向對接則可理解為“一帶一路”五通領域與相應的全球、區域、次區域及國別的領域性戰略的平行對接。戰略對接的協同性事實上要求縱向對接和橫向對接內部及其相互間的協調配合。

（二）共同發展

共向發展是在全球大變局下的一種基礎性努力，主要致力于避免經濟民族主義、保護主義、貿易戰等不良影響。相比之下，共同發展是共生發展內部的更高追求，同時追求中國與共建國及非共建國的發展。

一方面，實現中國與共建國的共同發展的核心是“先富帶動后富，最終實現共同富裕”理念的國際實踐。

聯合國2030年議程的核心理念之一是“不讓任何人掉隊”，其最直接的體現是目標1，即到2030年“在全球世界消除一切形式的貧窮”。雖然詳列了7個具體目標和12個衡量指標，但2030年議程對“不讓任何人掉隊”的具體實現路徑并未進行深入討論，而將這一任務留給了各個國家。共建“一帶一路”倡議的共建國中有大量的低收入和中低收入國家，其減貧任務相當艱巨。例如，根據世界銀行2018年的數據，以1.9美元/天的標準衡量，馬拉維的貧困發生率高達29.4%，安哥拉為21.5%，盧旺達為20.2%、坦桑尼亞為12.5%，整個撒哈拉以南非洲（含高收入國家）為16.2%;盡管東南亞地區遠較撒哈拉以南非洲發達，但其貧困發生率仍達7%。?因此，要實現到2030年消除一切形式的貧困或“不讓任何人掉隊”的宏偉目標，有效的發展理念不可或缺。

對中國而言，盡管目前尚未完全實現共同富裕的目標，但鄧小平在1978年12月提出的“先富帶動后富，最終實現共同富裕”的理念不僅為中國自身發展作出實質性貢獻，也具有明顯的國際可推廣性。共建“一帶一路”倡議在很大程度上便是這一理念在新時期的國內延伸和國際推廣相互結合的典型。就國內而言，“一帶一路”倡議解決的是在東部沿海地區發展起來之后，如何帶動中西部地區發展的問題。共建“一帶一路”倡議將構筑新時期中國對外開放的新格局，推進西部地區和沿邊地區對外開放步伐，為西部地區跨越式發展提供契機，其中最為重要的是為國內相對后富的地區開辟新的國土空間，并形成國內的東部—中部—西部聯動發展?和跨國界的中國與共建國的聯動發展。就國際而言，共建“一帶一路”倡議特別是其“六廊六路多國多港”計劃，事實上是先通過基礎設施互聯互通計劃，使“六廊六路多國多港”沿線區域得到發展，然后再以這些沿線區域的發展向外輻射帶動更多地區發展，最終實現“一帶一路”沿線國家的發展。換句話說，共建“一帶一路”事實上是通過點、線、面結合，由點到線及面的方法提高發展輻射效應，從最初的點尤其是境外工業園區、港口等，到交通運輸線如亞吉鐵路、蒙內鐵路、大馬鐵路等，再到沿交通線打造發展走廊或經濟帶。這樣，共建“一帶一路”倡議事實上是“先富帶動后富，最終實現共同富裕”理念的有益嘗試，并可為“不讓任何人掉隊”目標的實現作出重大貢獻。

另一方面，共建“一帶一路”高質量發展觀還應有助于利益攸關方的發展，“歡迎所有感興趣的國家參與合作”“努力建設包容多元、普遍受益的全球價值鏈”，在中國、共建國與利益攸關方之間實現積極的共生發展。

客觀衡量共建“一帶一路”高質量發展對其他利益攸關方發展的影響，可比較中國、利益攸關方與共建國在同一領域是否實現了共向發展。例如，東盟一些國家往往被認為在中國與美國之間采取騎墻主義，或者說是“經濟上靠中國、安全上靠美國”的二元政策。?那么，是否共建“一帶一路”會對東盟與美國及其他利益攸關方產生消極影響？

這里僅以共建“一帶一路”的貿易效應為例加以考慮。根據東盟自身的數據，共建“一帶一路”與東盟的對外貿易存在明顯的共向發展和共生發展效應。盡管有所波動，但總體上東盟對外貿易總額從2013年的25 331億美元增長到2018年的28 253億美元，增長了11.5%，年均增長接近2%。同期，中國與東盟的雙邊貿易額從2013年的3 516億美元增長到2018年的4 838億美元，增長了36.6%，年均增長6%以上（見表1）。同時，中國與東盟的雙邊貿易增長，并未對其他國家特別是東盟的重要經貿伙伴產生消極影響。

表1 ?2013—2018年東盟對主要國家貿易額（單位：億美元）。資料來源：筆者根據東盟數據庫（https：//data.aseanstats.org）數據統計制作。

首先，盡管總量增長明顯，但中國、日本、美國、英國、德國和法國6個重要貿易伙伴在東盟對外貿易總額中的份額并未發生明顯變化。比較2013年和2018年，6國所占比重僅上升3個百分點。也就是說，盡管共建“一帶一路”對中國與東盟貿易有積極促進作用，但并未對東盟的其他貿易伙伴特別是中小伙伴產生消極影響。

其次，僅以中國、日本、美國、英國、德國和法國六個重要貿易伙伴看，中國在六國對東盟貿易中的比重從2012年的35.2%增長到2018年的43.3%，增長了8.1個百分點;美國也從2012年的22%增長到2018年的23.5%，增長了1.5個百分點;除日本明顯下降了約8個百分點外，英、法、德三國的下降均不明顯（見圖1）。需要指出的是，除日本外，其余五個伙伴國對東盟的貿易總額都有不同幅度的增長。可以認為，共建“一帶一路”對塑造中國、共建國及其他利益攸關方的共生發展有著積極意義。

圖1 ?2012—2018年中、日、美、英、德、法六國與東盟的貿易結構。資料來源：筆者根據東盟數據庫（https：//data.aseanstats.org）數據統計制作。

主觀衡量共建“一帶一路”高質量發展對其他利益攸關方發展的影響，可觀察國際社會對“一帶一路”倡議的認知或接受度的變化。盡管客觀數據已經證明共建“一帶一路”對整個國際社會共生發展具有積極作用，但國際社會最初主要擔心該倡議對部分國家的利益構成潛在威脅，往往從地緣政治或地緣經濟的角度對其進行解讀。?然而隨著共建“一帶一路”的持續推進，國際社會的認知正逐漸從地緣政治猜疑轉向對高質量發展的懷疑。?伴隨這一認知轉向的是，盡管仍有質疑，但國際社會更多傾向于接受甚至參與共建“一帶一路”，并設法利用該倡議帶來的機會實現共生發展。這也正是與中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的國家數量持續增加，并在2018年達到創紀錄水平的重要原因。當然，隨著共建“一帶一路”高質量發展的推進，對“一帶一路”的認知和接受可能轉向更加微觀和技術性的層面。

二、增益發展觀：國際發展的放大器

2008年國際金融危機爆發后，盡管二十國集團（G20）迅速凝聚了國際共識共同應對，但2009年提出的實現全球強勁、可持續和平衡增長的目標迄今仍未實現。正是在全球經濟增長基礎不穩固、發展和投資低迷、經濟全球化遭遇波折的背景下，中國提出了共建“一帶一路”倡議。在大力夯實自身的穩定器作用的基礎上，共建“一帶一路”高質量發展觀應強化其增益發展或放大器的功能。中短期內是基于投資“額外性”（additionality）和“催化劑”（catalytic）邏輯放大中國和共建國既有發展努力的效應;中長期則是通過共建“一帶一路”匯聚眾智，培育和創新全球經濟的新動能。

（一）放大發展效應

習近平主席在第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會上致開幕辭時指出，要建立政策協調對接機制，相互學習借鑒，并在這一基礎上共同制定合作方案，將有關規劃協調起來，產生“一加一大于二”的效果。?換句話說，共建“一帶一路”高質量發展就是要實現增益發展，即以共建“一帶一路”高質量發展助推共建國的既有發展努力，其實現方式主要基于國際投資所堅持的額外性和催化劑原則。

第一，投資額外性原則即投資于其他投資者尚未進入或不愿進入的國家、部門、地區、資本工業或商業模式。共建“一帶一路”高質量發展的額外性表現為地理額外性（發展中國家）和領域額外性（基礎設施）兩個方面。

從地理額外性看，共建“一帶一路”聚焦發展中國家，并帶動整個國際社會重視發展中國家。從整體上看，2001年，除中國外的發展中國家所獲得的對外直接投資（FDI）僅占全球總量的14%，隨后逐漸增長并在2015年達到40%的峰值，此后有所反復，2018年維持在37%的水平上。?更具體地講，共建“一帶一路”的額外性主要體現在東盟和撒哈拉以南非洲。從對外直接投資流量看，2005年，中國對撒哈拉以南非洲的投資額為2.01億美元，對東盟的投資額為1.58億美元;到2018年，中國對撒哈拉以南非洲的直接投資額達到59.4億美元，占中國對外直接投資總量的4.16%，是2005年的兩倍多;對東盟的投資額達136.9億美元，占中國對外直接投資總量的9.57%，是2005年的近8倍。

比較同期國際社會的對外直接投資，更能識別共建“一帶一路”的地理額外性，特別是在撒哈拉以南非洲和東盟地區。其一，在2005—2018年間，中國對撒哈拉以南非洲和東盟的對外直接投資占全球的比重持續增長。2005年，中國對撒哈拉以南非洲的投資僅占全球的1.13%，對東盟投資僅占全球的0.37%;盡管就絕對值而言，中國對撒哈拉以南非洲的投資在2016年和2018年、對東盟的投資在2013年和2015年明顯下降，但其全球占比卻在持續上升，在“一帶一路”倡議提出之后尤其如此。到2018年，中國對撒哈拉以南非洲投資的全球占比達到創紀錄的18.7%，對東盟的投資也達到9.2%。需要指出的是，這一時期中國在全球對外直接投資中的占比也在快速增長，但表現遠不如上述兩個地區（見圖2）。其二，從相對增速角度看，中國在2012—2014年間的對外直接投資與全球相比呈下降態勢，但2015年以后逐漸領先，盡管差距并不是太大，中國對外直接投資的增速平均為全球增速的50%左右，但具體到撒哈拉以南非洲則約為1倍，在東盟地區增速略低，但也快于整體平均水平。

圖2 ?2005—2018年中國對撒哈拉以南非洲、東盟的投資（單位：百萬美元）資料來源：筆者根據歷年《中國對外直接投資統計公報》和聯合國貿發組織數據統計制作。

從領域額外性看，共建“一帶一路”聚焦基礎設施領域投資。鑒于相關數據難以獲取，這里主要觀察兩組數據。其一，中國作為主要倡導方創設的亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）和金磚國家新開發銀行（以下簡稱“新開發銀行”）的投資實踐。無論是亞投行還是新開發銀行，都旨在動員資源以支持相關國家的基礎設施與可持續發展項目，與傳統國際金融機構形成互補。?與傳統國際金融機構相比，以交通、能源、城市建設等為代表的“硬”基礎設施建設在亞投行和新開發銀行迄今為止的項目中所占的比重在95%以上，?而世界銀行下屬兩大機構國際發展協會和國際復興開發銀行分別為27%和37%，在地區性國際金融機構中，美洲發展銀行也僅為31%，亞洲開發銀行相對較高為66%，最高的伊斯蘭發展銀行為74%。?其二，中國對東盟各國基礎設施的投資實踐。東盟數據顯示，在2012—2018年間，除中國和日本對東盟基礎設施領域投資保持較為穩定的增長之外，法國、德國、英國和美國均出現大幅波動，美國在2018年對東盟基礎設施領域的投資暴跌近300%、法國也在2018年下跌30%以上。?需要指出的是，日本對東盟基礎設施領域的投資在2016年后有較大幅度增長并保持相對穩定，這很大程度上與共建“一帶一路”在東盟地區的落實有關，進而印證了共建“一帶一路”高質量發展的投資額外性。

第二，投資催化劑原則即涌入商業投資者特別是當地投資者中聚集的領域從而提升資本利益效率，有時也可能是通過其投資吸引其他投資者加入，從而發揮一種杠桿作用。

仍以亞投行和新開發銀行為例加以說明。自亞投行和新開發銀行創設以來，其孵化器功能日漸明顯。一方面，盡管亞投行和新開發銀行的路徑并不相同，但二者迄今為止的投資項目動員了大量的額外資金。亞投行是從與傳統國際金融機構合作開始的，因此其投資資金與動員資金的比重呈上升態勢。2016年，亞投行的投資額相當于貸款方和其他伙伴方的出資額的22.5%，2017年迅速上升至43.3%，2018年為69.6%，2019年達到103.9%，首次超過其所動員的資金。而新開發銀行的路徑則完全相反，投資額占貸款方和其他伙伴方的出資額比重2016年為150.4%，2017年為160.7%，2018年降至23.7%，2019年回升到89.5%。?另一方面，盡管亞投行和新開發銀行的總投入并不多，但卻激發了全球對基礎設施投資的新興趣，其具體體現是美國2018年10月通過的所謂《建造法案》（BUILD Act）?和日本與印度共同提出的“亞非增長走廊倡議”（Asia-Africa Growth Corridor， AAGC）等。

（二）培育發展動力

如果說共建“一帶一路”高質量發展的中短期效應是通過投資的額外性和孵化器功能而放大共建國既有發展努力的成效的話，那么其中長期效應就是通過夯實發展基石，逐漸培育和創新發展動力，從而為當前世界經濟增長動力不足提供潛在出路。

2008年國際金融危機的爆發凸顯了世界經濟增長動力不足的長期性挑戰，而2019年的新冠肺炎疫情更是因封鎖限制了經濟增長動力的培育。導致這一困境的是更深層次的技術創新周期和經濟增長周期的互動關系。正如習近平主席所強調的，“世界經濟增長需要新動力，發展需要更加普惠、平衡，貧富差距鴻溝有待彌合。”中國與共建國不僅要將“一帶一路”建成繁榮之路，更要將其建成創新之路。“一帶一路”建設本身就是一個創舉，搞好“一帶一路”建設也要向創新要動力;要堅持創新驅動發展，加強在數字經濟、人工智能、納米技術、量子計算機等前沿領域合作，推動大數據、云計算、智慧城市建設，連接成21世紀的數字絲綢之路;要促進科技同產業、科技同金融深度融合，優化創新環境，集聚創新資源。?這事實上指明了共建“一帶一路”高質量發展的方向，即創新發展、培育發展動力，實現世界經濟強勁、可持續和平衡的增長。共建“一帶一路”高質量發展對世界經濟增長動力的培育和創新主要體現為兩個方面。

第一，在中短期內聚焦基礎設施改善，營造更有利的創新環境。亞洲開發銀行的研究指出，多國實證研究發現在創新與經濟增長之間存在著積極聯系。盡管人力資源對創新而言更為重要，但基礎設施特別是道路、電力設施、供水設施、信息與通信技術互聯互通等的覆蓋率和質量，也是創新得以實現的重要前提條件。?的確，正是由于基礎設施的全面改善，亞洲各國特別是中國的創新能力得到明顯提升。2018年，亞洲在專利、實用新型、商標和工業品外觀設計申請活動方面繼續領先其他地區，占全球專利申請總量的66.8%。過去十年，亞洲在這四項知識產權的全球申請總量中所占的比例均實現了增長，而亞洲增長的絕大部分是由中國貢獻的。2018年，全球有1 400萬件有效專利，其中美國最多（310萬件），中國居第二位（240萬件）;在全球4 930萬件有效商標注冊中，中國最多達1 960萬件;同樣，有效工業品外觀設計注冊數量最多的也是中國，占全球總量的40.4%。此外，中國在有效實用新型總量中的占比高達93%。?從研發角度看，2016年，盡管發達經濟體的研發投入占其國內生產總值的2.5%，但亞洲發展中國家正奮起直追，從20世紀90年代末的0.9%上升到2.1%。除4個新興工業化經濟體外，亞洲發展中國家的研發投入為1.9%，遠超拉丁美洲的0.8%。

第二，通過中長期努力，提升發展中國家的人均產出，進而擴大創新基礎，形成全球性的“萬眾創新”局面。長期以來，創新不僅需要大量資本和能源聚集，更需要有優質的基礎設施及網絡、熟練工人、較高信用以及復雜產品等支撐。這可能意味著發展中國家的創新能力較弱，甚至可能因技術革命而拉大與其他國家的發展差距。?因此，共建“一帶一路”聚焦發展中國家和基礎設施的交叉區域，進而可拉動發展中國家的發展，特別是幫助發展中國家提高人均產出水平，從而增強其創新能力，使其能更為有效地參與全球性的技術創新并從中獲益。從世界歷史的宏大視野看，在第一次工業革命或主權國家出現前，世界范圍內的權勢分配很大程度上與人口數量或規模相關，即人口大國往往是權勢大國。但隨著主權國家誕生、工業革命啟動，這一相關性逐漸消失，人均產出的高低成為決定國家權勢大小的關鍵因素。進入20世紀以來，大國的人口規模、地理覆蓋范圍等再度變得重要，其中一個重要原因在于技術或更廣泛的知識擴散導致人均產出差異縮小。?因此，就世界經濟增長的動力培育和創新而言，惠及更多人口或普惠型的技術創新將更具潛力，而這恰好是共建“一帶一路”高質量發展的追求。

三、制度化發展觀：國際發展的制度公器

要實現共建“一帶一路”對國際發展的穩定器和放大器功能并確保其長期可持續，就需要強化共建“一帶一路”的制度建設，實現制度化發展。共建“一帶一路”的制度化發展不僅有助于實現其穩定器和放大器功能，更能為當前面臨嚴峻挑戰的全球發展治理提供制度公器。共建“一帶一路”高質量發展的制度化首先是落實習近平主席所強調的共商共建共享理念，但在百年未有之大變局背景下需要強化風險意識，同時也需要改進績效評估方法，以適應高質量發展的要求。

（一）共商共建共享機制

共建“一帶一路”自提出之日起，就高度強調共商共建共享機制的重要性。盡管已簽訂200多份合作文件，建立了多層級的共商共建共享機制，但相關機制仍有巨大的提升空間。

第一，要致力于提升共商共建共享機制的系統化。其一，應構建與共建方政策溝通的系統化模型。在簽訂的共建“一帶一路”合作文件中，絕大多數都停留在“備忘錄”的層次。因此，需要思考政策溝通的基本路徑或更具體的合作文件的升級與細化路徑，大致可從最初步的合作備忘錄，逐漸升級至國家或領域性的合作戰略規劃，再到更為詳盡的技術實現路徑的規劃。其二，應完善共建方的準入、退出及調整機制。在與中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的國家和國際組織的規模已相對較大的情況下，應將重心轉向合作的動態管理上，其重點應是預先構想、設定合作的階段性目標體系，在與特定共建方的合作滿足具體階段性目標后可升級至下一階段目標的合作，如果發生倒退則及時調整退回至上一階段目標的合作;如果發生重大系統性倒退，則可考慮臨時或永久性退出;針對臨時性退出，也需設定合理的再進入門檻。其三，要重點完善利益共享機制建設。共商與共建機制相對而言更易實現和管理，但利益共享機制往往面臨挑戰，特別是如果共建國存在地緣政治關切的話，對相對收益與絕對收益的衡量就可能發生變化。例如，隨著一國發展水平的提高，對投資保護、跨國公司稅收、外匯管制等的考慮均可能發生重要變化，相應的機制調整也會隨之發生。因此，在共建“一帶一路”高質量發展過程中，應根據具體共建國的具體情況、“一帶一路”建設的發展階段及正確義利觀，設置發展成果共享的階梯性管理機制，提升共建“一帶一路”的可持續性，這在新冠肺炎疫情結束之后將更加重要。

第二，要致力于提升共商共建共享機制的網絡化。實現可持續發展目標的重要機制性保障之一是“打破條塊分割”（breaking silos）;對共建“一帶一路”的高質量發展而言，政策協調和政策一致性的重要性不言而喻。其一，要著力實現垂直機制與平行機制的網絡化。在垂直方向上，中國與共建國應建立完整的從中央直至地方的合作機制;在平行方向上，中國與共建國應依據部門、行業等建立相應的合作機制。迄今為止，垂直機制與平行機制的建設都取得了一定的進展，但其網絡化建設很不充分。例如，中國國內各地方參與共建“一帶一路”存在明顯的重復性甚至競爭性，同時也未與各地方同共建國的既有合作尤其是友城關系、醫療隊派遣等實現協同增效。就此而言，垂直機制與平行機制的網絡化事實上要打破既有的層級限制和條塊分割，實現政策機制的整合和協同。其二，要推動共建國的層次結構和網絡效應。“一帶一路”共建國的發展水平和地區分布等均存在明顯差異，有必要依據戰略對接的適配性和靈活性原則，發展共建國的共商共建共享機制的網絡化體系。例如，可考慮依據發展水平、產業導向、市場類別等特征對共建國進行分類，進而結合境外經貿合作區和交通基礎設施建設合作，在條件具備的共建國形成單個的發展走廊，條件不具備的情況下由多個共建國形成區域性發展走廊，并由國內多個地方或地區經濟帶，如長三角一體化示范區、粵港澳大灣區或其他經濟帶與之進行對接。這樣，就可將對共建國的勞動分工與國內地方的勞動分工相結合，進而最大限度地結合國內與國際兩個市場、調動國內國際兩種資源，推動共建“一帶一路”高質量發展。

第三，要致力于實現共商共建共享機制的利益—責任—命運“三位一體化”。共商共建共享三原則事實上將利益共同體、命運共同體和責任共同體緊密結合起來。盡管如此，現實中，共建方往往更多強調利益共同體，對共商共建共享中所體現的責任共同體要求（特別是共商與共建過程中的共建方貢獻）及命運共同體理念（先有共商共建才能有共享）等的關注明顯不足。因此，在制度設計中不僅需要保障共建方的貢獻空間，更要激勵共建方的貢獻意愿，緩解共建方的貢獻“惰性”。一方面，可考慮適度降低自愿性貢獻機制的比重，強化條件性貢獻的機制設置;另一方面，適度降低事前鼓勵機制的比重，強化事后獎勵的機制性設置。

（二）伙伴關系機制

共建“一帶一路”高質量發展首先是要遵循共商共建共享原則，其核心在于“共”字;落實到制度建設上，共建“一帶一路”高質量發展要求發展全面、完善的伙伴關系。

第一，應進一步鞏固和強化公共伙伴關系建設。公共伙伴關系即各國政府間及國家政府與國際組織間的伙伴關系。共建“一帶一路”高質量發展的公共伙伴關系建設大致包括三個層次。一是中國與共建國的公共伙伴關系，最為直接地體現為中國與共建國圍繞共建“一帶一路”合作文件的簽署及其深化與細化，下一階段重點是設置有助于其升級、優化、調整等的動態機制。二是中國與非共建國的公共伙伴關系，其中最重要的是與在特定共建國有著重要利益關系的非共建國的公共伙伴關系，其重點在于三方合作或第三方市場合作。三是中國與國際組織的公共伙伴關系，由于“一帶一路”倡議與聯合國2030年議程高度相通，這一公共伙伴關系不僅對“一帶一路”建設有重要意義，更對推進2030年議程的落實有重要意義。鞏固和強化共建“一帶一路”高質量發展的公共伙伴關系建設有必要設定由高到低的優先次序，最優先的是與共建國共同推動“一帶一路”建設，其次是與國際組織合作推動全球發展議程的落實，最次是與非共建國的三方合作/第三方市場合作以減少非共建方的地緣政治疑慮。

第二，大力強化公私伙伴關系和民間伙伴關系。“一帶一路”倡議很大程度上聚焦發展中國家和基礎設施領域，投資額大、投資周期長，但回報率相對較低且資金回收周期長。對更關注盈利的私營部門而言，參與意愿相對較低，而公共資源并不足以推動共建“一帶一路”高質量發展。因此，共建“一帶一路”高質量發展需要大力發展公私伙伴關系。一方面，公共資金在共建“一帶一路”高質量發展中可扮演積極的鋪路者角色，并通過其額外性和催化劑功能吸引私營部門資金的參與，如公共資金在基礎設施建設中的先期投入或建設境外合作園區等;另一方面，公共部門還可為私營部門參與創建平臺，如“一帶一路”國際合作高峰論壇框架下的企業家大會或其他類似平臺，也可為私營部門參與提供政策或機制保障，如通過與共建方簽署有關投資保護、收益回國、稅收合作等協議。在公私伙伴關系建設的同時，民間伙伴關系也相當重要，特別是隨著“一帶一路”建設的推進，公共部門的資金投入應逐漸減少，將重點置于政策或機制保障上。由于單個私營企業的實力相對較弱、聚焦領域相對較窄，民間伙伴關系有利于私營部門“抱團出海”。需要強調的是，迄今為止“一帶一路”框架下中國企業的“抱團出海”戰略仍存在明顯不足，因此迫切需要全方位的戰略性改進，尤其要避免當前存在的自我孤立、內部競爭以及由此帶來的其他消極效應。

第三，積極推動三方合作/第三方市場合作的機制建設。共建“一帶一路”高質量發展面臨的重要挑戰之一是非共建國對“一帶一路”倡議的地緣政治疑慮。因此，與非共建國的伙伴關系的核心是通過三方合作/第三方市場合作的制度化發展，同時實現推動共建“一帶一路”高質量發展和減少非共建國疑慮的雙重目標。但是，從歐洲于2007年針對中非合作提出涉非三方合作，到2015年《中法政府關于第三方市場合作的聯合聲明》首次正式提出“第三方市場合作”，再到聯合國及其他國際組織早已倡導的三方乃至多方合作，有關三方合作/第三方市場合作的理念、范疇、機制等仍存在諸多亟須厘清之處。當前對第三方市場合作的倡導，更多類似一種中國和非共建國的公私伙伴關系與共建國的公共伙伴關系的復雜結合，并體現為中國與非共建國的企業在共建國的民間伙伴關系，需要進一步完善和發展。

（三）風險管理與監督評估機制

在當前百年未有之大變局背景下，共建“一帶一路”高質量發展勢必面臨各種潛在風險，由此產生了前所未有的風險管理和監督評估需求。風險管理與監督評估事實上是共建“一帶一路”高質量發展過程中應對各類風險的保障性機制的兩個相輔相成的方面。從預知風險的角度看，必須要有對各類現實和潛在風險的評估，其中有相當一部分可能與共建“一帶一路”本身高度相關。從監督評估的角度看，由于共建“一帶一路”的推進必然會對共建國和非共建國產生各種直接、間接的影響，因此可能誘發新的風險。

共建“一帶一路”高質量發展的風險管理與監督評估機制建設，應主要包括三個方面。一是外部環境風險評估，主要涉及國際體系或區域性風險、共建國內部風險、非共建國風險等方面。二是內在風險，主要涉及五通領域推進過程中的風險，如戰略對接與政策溝通中的風險，設施聯通、貿易暢通和資金融通中的風險，民心相通的風險，以及“一帶一路”建設對當地發展的溢出性風險，如潛在受益不均導致的不滿、環境與社會標準匹配度不高帶來的風險等。三是風險管理的理念、體制、機制、舉措等存在的風險。

在針對上述三類風險建設相應的體制、機制的同時，也應發展針對上述風險的評估衡量指標體系，以更好地完善和優化風險管理與監督評估機制。由中國作為最大的發展中國家且正持續崛起的形勢所決定，共建“一帶一路”高質量發展的風險評估指標體系不能采用簡單的績效評估模式，而應在借鑒聯合國2030年議程的影響評估方法的基礎上，將前述共生發展、增益發展等納入，進而建立“三位一體”的評估指標體系。首先是對共建國可持續發展的影響評估，主要可分為經濟發展影響、政治安全影響和社會進步影響，分別設立多個指標予以衡量;其次是對中國與共建國共同發展的溢出影響，核心是考察共建“一帶一路”對雙邊關系的整體性促進效應，主要分為政治、經濟和人文溢出三個方面，同樣設立多個指標予以衡量;再次是對國際社會共生發展的溢出影響，核心是考察共建“一帶一路”的全球、地區和第三方溢出，主要分為國際經濟合作影響與對第三方利益影響兩個方面，也設立多個指標予以衡量。對共建“一帶一路”高質量發展進行系統全面的影響評估，有助于前瞻性地辨別共建“一帶一路”過程中的潛在風險和新興議題。

結束語

共建“一帶一路”的高質量發展應涵蓋三個層次：在最基礎的層次上，通過確保國際發展的相向而行實現共生發展，為國際社會提供應對百年未有之大變局的穩定器;在此基礎上，通過“一帶一路”倡議的額外性和催化劑效應、培育發展動力而實現增益發展，為國際社會提供既有發展努力的放大器;在更高層次上，通過共建“一帶一路”的機制化建設和制度化發展，為國際社會提供解決全球治理缺失問題的制度公器。

隨著新冠肺炎疫情延續，“一帶一路”高質量發展觀的建構更加緊迫，共建“一帶一路”的穩定器、放大器和制度公器功能更加重要。從短期看，疫情可能嚴重沖擊世界經濟。世界銀行預測，2020年全球GDP將收縮5.2%，人均GDP將下降6.2%，新冠肺炎疫情也意味著全球性經濟衰退。?更大的挑戰在于疫情的經濟沖擊迫使各國特別是面臨選舉政治壓力的國家匆忙解除封鎖，并出臺大量救市政策，甚至形成某種救市競賽，這不利于全球經濟復蘇。盡管封鎖也會對共建“一帶一路”造成沖擊，但在各國政策協調困難的情況下，共建“一帶一路”的穩定器功能尤其珍貴。

從中長期看，新冠肺炎疫情更大的經濟影響在于封鎖導致的產業鏈、供應鏈、價值鏈等的臨時中斷和中長期重構壓力。為更好地應對未來的類似危機，國際社會需要反思既有的產業鏈、供應鏈、價值鏈的全球性布局模式，探索建立距離更近、規模更小、效率更高的區域性布局模式。換句話說，疫情對產業鏈、供應鏈、價值鏈等的巨大沖擊，更進一步凸顯了共建“一帶一路”深化戰略對接、強化放大器效應的重要性。

從更長時期來看，疫情一方面凸顯了全球治理機制的不充分，特別是推動全球團結一致抗疫方面的困難，另一方面也凸顯了以窮人、病人為代表的弱勢群體的發展難題。前者呼吁共建“一帶一路”的全球制度公器功能，而后者則凸顯了共建“一帶一路”在確保“不讓任何人掉隊”、推動可持續發展等方面的潛力。

因此，在百年未有之大變局的大背景下、特別是當前新冠肺炎疫情沖擊下，共建“一帶一路”高質量發展觀的建構及其內部平衡變得更為迫切和重要，必須同時在三個層次上實現底線維護與積極進取的有機結合。作為穩定器，它一方面追求與共建國的共向發展，另一方面也追求對非共建國發展的間接貢獻;作為放大器，它一方面聚焦中短期投資拉動效應，另一方面關注長期發展動力培育和創新;作為制度公器，在建設更為積極的共商共建共享與伙伴關系機制的同時，也格外注重風險管理和監督評估的托底機制建設。因此，“一帶一路”高質量發展觀的建構，遠超共建“一帶一路”本身的高質量發展，著眼于國際發展和發展治理。它不僅是中國為國際社會提供的發展或經濟性公共產品，也是理念和制度性公共產品，但要真正實現這一目標仍有很長的路要走。

[責任編輯：石晨霞]