用全新的思路破解大城市交通擁堵難題

王秋蓉

近年來，“大城市病” 在全國各大城市蔓延，成為中國城市可持續發展亟待解決的首要挑戰?！按蟪鞘胁　币话闶侵敢粋€城市因規模過大而出現的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環境污染等問題，在大城市特別是超大城市的表現尤為突出。其中，交通擁堵問題日趨嚴峻且久未解決，成為“大城市病”的典型特征。而作為我國超大城市的代表，北京致力于建設國際一流的和諧宜居之都，當務之急是解決交通擁堵難題，為我國城市可持續交通樹立典范、為世界提供中國經驗。

如何破解大城市交通擁堵難題，我國大城市一直在探索前行，尋求最優解。北京交通發展研究院院長郭繼孚多年來致力于交通管理與規劃研究，為北京市交通可持續發展開展了大量工作。就在今年全國兩會上，他作為全國政協委員再次為大城市交通擁堵問題建言獻策，引發了公眾的關注。6月10日，本刊記者專訪了郭繼孚，聽他深度剖析交通擁堵問題的本質、解決思路、實現路徑。而他對我國大城市交通難題的研判令人印象深刻：“用全新的思路看待交通擁堵，無論是北京還是我國其他城市的交通問題，都可以迎刃而解。”

交通擁堵是世界性難題

多年來，北京交通擁堵已成為從政府官員到普通老百姓都密切關注的熱點話題。“擁堵北京”何時能畫上一個句號？作為交通領域的資深專家，郭繼孚在對世界大城市的交通進行深入的調研和數據分析后，有了更加理性的看法和見解。他認為要從歷史和發展的角度去看待大城市的交通擁堵問題，“交通擁堵是城市經濟高速發展伴生的普遍現象，是世界性難題”。紐約、倫敦、巴黎、東京等大城市幾乎無一例外都曾經歷過嚴重的交通擁堵階段，即使現在也依然備受困擾?？梢哉f，交通擁堵是城市自身擴張與發展的必然結果。

對于北京的交通擁堵變化情況，郭繼孚再熟悉不過。他親眼見證了北京從修路、修立交橋、建軌道交通等一系列的歷程，但是交通擁堵問題卻一直沒有得到徹底緩解，當然這與北京市近年來人口和小汽車快速增長密不可分，交通與需求的矛盾加劇。回望和審視北京交通發展歷程，他感受最深的是“根治交通擁堵，不能靠修路”。經過梳理發現，北京交通擁堵經歷了明顯的周期性：擁堵-緩解-擁堵-再緩解……循環反復，且在不同的城市發展階段其特點也各不相同。一是1985年前后：非機動化向機動化過渡時期的交通擁堵。當時最突出的問題是路少，而緩堵措施是二環路、三環路建設，“打通兩廂緩解中央”，啟動高速公路建設等。二是到1995年前后：城市道路基礎設施大規模建設時期的交通擁堵。當時緩堵措施是交叉口改造、城區擴建、城市功能布局調整，“這一階段給我們的啟示是城市道路建設只是解決城市交通問題方法的一部分”。三是2005年前后：小汽車加速進入家庭時期的交通擁堵。這新一輪交通擁堵是綜合性、源發性的。“這也是我們目前正在經歷的階段，給每個人的切身感受就是北京人多車多，所以堵?！?/p>

郭繼孚分析說，北京的歷史經驗表明，如果一味地強調擴大道路設施供給，如拓寬進出城主要道路以應對早晚高峰擁堵，建設大立交以緩解主要交叉口擁堵等，從表面上看對緩解擁堵起到了作用，短期效果十分明顯，但從長遠來看，將進一步助長小汽車出行需求無節制的膨脹。這就告訴我們，絕不能把交通擁堵簡單地看作道路的問題，而是處理好人、車、道路與城市發展之間關系的問題。

擁堵的本質是城市密度與交通方式不匹配

既然交通擁堵是世界難題，且每個城市也不盡相同，如何為北京找到解決之法呢？郭繼孚坦言：要想解決交通擁堵問題，就要深入研究交通問題的本質是什么？經過多年的實地調研和深入研究，他認為城市交通問題可以簡單歸納成“密度問題”，即城市交通模式是由密度決定的，高密度地區需要大運量交通方式支撐，相反，對于低密度的地方，小汽車更合適。

“縱觀世界各大城市的交通模式，城市密度和交通之間具有極大的關聯性。只要讓城市密度與交通方式相匹配，就能抓住解決交通擁堵的關鍵點。”他補充說，人口密度較低的美國城市機動化發展水平高，小汽車及小型公交車是最有效、最主要的交通方式;人口密度適中的歐洲城市主要采用軌道交通、私人小汽車和小型公交等混合交通方式;人口密度較高的亞洲城市則大多采用軌道交通作為最有效的交通方式。

另外，從世界各大城市小汽車保有量分布來看，呈現“外高內低”的分布特征。美國由于人均土地資源豐富，絕大多數城市都是低密度發展，人均擁有小汽車0.7輛/人;而在高密度發展地區則不同，如紐約有50%的家庭沒有小汽車，曼哈頓這樣的中心區77%的家庭沒有車。這是因為國際城市土地價值最貴的地區停車費用最高，這也是國際城市人口密度高的地區車輛保有率低的重要原因之一。然而，北京恰恰相反，東城和西城區人均擁有機動車的水平接近曼哈頓、東京核心區的兩倍。

由此，郭繼孚認為，“北京擁堵并不是單純因為小汽車總量增多。實際上，城市外圍低密度區域人少的地方，可以擁有更多的小汽車，但是在城市中心高密度區域人多的地方，要限制小汽車的擁有和使用，因為如今北京市中心區道路資源和停車設施緊缺，無法容納大量小汽車的存在?！?/p>

關鍵是要轉變交通發展方式

隨著大城市的規模擴大，必然人多車多，到底有沒有解決辦法？郭繼孚堅定地說：“大城市的交通問題是可解的。曾經的東京就和今日北京的交通擁堵情況是一樣的，而如今東京人口與小汽車數量都成倍增加了，但是交通卻從堵死到緩解，這就是典型的成功案例，值得我們研究與借鑒?！?/p>

據統計，北京目前市域面積1.64萬平方公里，人口已達到2153.6萬人，機動車達到636.5萬輛，城市交通已呈現出區域化和常態化擁堵態勢。反觀東京（東京都市圈，1.4萬平方公里），50多年前有2000多萬人口、200多萬輛機動車，交通非常擁堵;如今東京人口達3750萬人、機動車接近1500萬輛，交通反而沒有那么堵了。

這背后的原因是什么呢？郭繼孚認為東京有效解決了人多與車多不相容的矛盾。首先，東京軌道交通得到大發展，滿足了人多的交通需求。東京都市圈軌道客運量由50年前的1000萬人次/天增加到當前近4000萬人次/天，相當于現在北京軌道交通日客運量的4倍，這是東京都市圈人口激增而交通卻得以改善的最根本因素。其次，小汽車得到有效治理，改變了車多的布局。在城市外圍低密度地區小汽車增加了，但是市中心區降低了。主要是東京出臺了《車庫法》，規定買車必須要有車位;還花了十幾年時間開展了一項“掃馬路運動”，不許亂停車，通過嚴格的停車治理手段有效降低了城市中心區小汽車保有和使用需求，把街道空出來，車少了，路寬了，自然暢通了。

“東京的經驗表明，即使城市人口增加、車輛增加，只要城市交通模式與城市規模、形態相適應，交通擁堵問題并非不可解?！惫^孚認為，中國作為世界上最大的發展中國家，必須擁有世界級影響力的城市和城市群，這也是北京下一步發展的目標，但是目前北京距離國際化大都市還有相當大的距離，要轉變交通發展方式才能實現目標。

今年5月國務院總理李克強在作政府工作報告時指出，要深入推進新型城鎮化，發揮中心城市和城市群綜合帶動作用，培育產業、增加就業。郭繼孚表示，“這是中央的重大決策，北京也要堅定不移地發展大都市區和城市群，進行城市功能疏解，通過北京中心城市的發展，帶動周邊京津冀協同發展，實現京津冀整體的經濟、社會、生態等高質量、可持續發展。” 郭繼孚認為，城市發展到一定程度，必然面臨功能疏解、城市更新，功能疏解不能是簡單搬家，否則就是城市擁堵（城市?。┌峒?。在此過程中，更需要轉變交通發展方式，疏解人，同時更應該疏解車。

北京要建設“軌道上的城市”

轉變交通發展方式的關鍵是讓交通模式與城市發展方式相匹配和融合，即要實施公共交通引導城市發展（TOD）的模式，這也是全世界國際化大都市發展的共同經驗。所謂TOD是指城市開發和發展與公共交通融為一個整體，統一規劃、統一管理、協調發展。

具體如何去實現？郭繼孚表示，北京現代都市圈還遠沒有形成，而形成都市圈最重要的一環就是交通。結合世界城市的成功經驗，北京交通要兩手抓：一是不遺余力地發展公共交通，重點提升軌道交通。國際大都市一般在通勤圈范圍（約50公里半徑）都擁有約2000公里以上的市郊鐵路。與國際大都市相比，北京的軌道系統層次單一，特別是大容量、高效率的市郊鐵路系統和區域快線發展滯后。只有大運量、快速、便捷的軌道交通，才能夠支撐像北京這樣大城市的巨大需求，才能支撐30公里～ 50公里圈層的出行服務。

他進一步解釋說，只要城市發展和軌道交通結合得好，大城市的軌道交通效率足夠高，交通是不會有問題的。我認為北京未來要建設“軌道上的城市”，人口和就業崗位沿軌道交通線路布設，使得沿線的居民能夠方便地利用軌道交通出行，同時讓軌道沿線的土地開發收益反哺到軌道交通，大大緩解軌道交通投入成本與后續運營資金難題，但是前期還是需要以政府為主進行規劃和投資。

在有了便捷高效的公共交通的前提下，另一個抓手就是通過治理街道停車控制城市中心區的小汽車使用和擁有，把小汽車的增長率減下來。郭繼孚表示，大城市中心區屬于高密度地區，用地十分緊張，通過提高停車費治理街道，把停車成本與其消耗的巨大社會成本掛鉤，從而降低小汽車出行，把街道讓出來，既能擴大城市容量、緩解交通通行壓力，還能營造宜人的街道環境、提升城市活力。

“一座可持續城市要以人為本，而不是以車為本，實現綠色出行，即不依賴小汽車，而是中長距離用公共交通解決，短距離出行用步行、自行車解決。如此一來，不僅能大大緩解交通擁堵問題，空氣污染、噪音等其他大城市病也會隨之消失?！?郭繼孚說。

北京交通發展研究院王婷對本文亦有貢獻