桂林景觀資源可持續利用面臨的挑戰和對策

編者按：

2018年2月，國務院批復桂林以“景觀資源可持續利用”為主題，建設國家可持續發展議程創新示范區。兩年多來，桂林市統籌推進“自然景觀資源保育、生態旅游創新發展、生態農業創新發展、文化康養產業創新發展、創新驅動能力支撐”五大行動，創新示范區建設取得初步成效。

南開大學環境科學與工程學院副教授邵超峰作為國家可持續發展議程創新示范區工作組專家成員，全程參與了桂林市示范區創建及建設工作，兩年來先后10余次赴桂林調研，積極為桂林市示范區建設工作領導小組提供政策建議。針對下一步桂林示范區景觀資源可持續利用的深入推進，邵超峰進行了研究和分析，提出了解題思路和應對建議。

桂林擁有得天獨厚的漓江山水生態景觀資源，代表了“中國南方喀斯特”地貌演化史的完美過程。如何針對喀斯特地貌特征，把生態景觀優勢變成發展優勢，促進景觀資源的可持續利用，推動生態產業轉型升級，實現喀斯特石漠化地區生態修復和環境保護，是桂林可持續發展亟待解決的瓶頸問題，也是中國乃至世界自然資源豐富、生態環境脆弱、社會經濟發展相對滯后類型城市可持續發展面臨的共性問題。過去兩年，桂林重點針對喀斯特石漠化地區生態修復和環境保護等問題，積極探索喀斯特景觀資源可持續利用的適用技術路線和系統方案，在取得初步成效的基礎上，還需要朝著可操作、可復制、可推廣的可持續發展“桂林模式”的目標持續推進。

科學保護與綠色創新發展“雙管齊下”

聚焦“喀斯特石漠化地區生態修復和環境保護”瓶頸問題，桂林市過去兩年積極推動形成景觀資源保育與可持續利用的合力，探索保護與發展并進的新模式。

一是推進漓江科學保護，不斷提升景觀資源保育能力和水平。堅持綠地、林地、濕地“三地同建”，綠化、美化、文化“三化結合”，經濟、生態、景觀“三效兼顧”，推進林木覆蓋率、森林品質和綜合效益“三提升”，統籌推進山水林田湖草生態保護與修復。圍繞以漓江為核心的景觀資源一體化保育，整體推進漓江流域源頭截污和城鄉生態環境綜合治理工程，累計投入42.06億元，實施漓江截污一、二期工程和“喀斯特石漠化治理與修復”等重點工程，探索形成“樹枝型”水庫群聯合調度的“桂林經驗”;開展喀斯特植物多樣性提升與植被修復工程示范，修復受損山體、邊坡1.1萬平方米，圈定喀斯特石漠化面積1988平方千米，初步形成了喀斯特地貌區石漠化治理的系統方案和典型經驗。

二是實施綠色創新發展，凝聚推進景觀資源可持續利用的向心力。在自治區層面發布《關于以世界一流為發展目標，打造桂林國際旅游勝地的實施意見》《關于支持桂林市加快文化旅游產業發展的意見》《關于支持桂林市建設國家可持續發展議程創新示范區若干政策》等專項支持政策，啟動《桂林漓江生態保護和修復提升工程方案（2019—2025年）》，率先成立桂林市可持續發展促進中心。綜合發揮政策制度、工作機制、重點工程的集成優勢，構建“在保護中優化發展環境、在發展中提升保護水平”的可持續發展動力機制。采用生態手段，提升旅游景區景點和沿路沿江景觀，推動生態旅游文化融合發展，形成提升旅游廊道生態景觀的桂陽文化旅游大道模式、依托自然環境打造田園綜合體的大碧頭模式、融合山水景觀與旅游休閑功能的三千漓模式、結合鄉村風貌提升行動發展生態旅游的雞窩渡模式，打造了“推窗見綠、出門見景、行路見蔭”的生態旅游環境。升級發展生態農業，打造恭城模式2.0版，探索“生產-生活-生態”相融的“新三位一體”美麗鄉村發展新路徑。

面臨三大主要挑戰

要實現示范區建設目標，桂林市依然面臨諸多挑戰，其中包括生態景觀資源利用需求的日益增長和資源環境實際承載力之間的矛盾較為突出，基礎設施建設、民生改善、環境治理、脫貧攻堅等存在短板，以及建設合力需進一步增強、可持續發展創新動能不足、景觀資源保育任務艱巨等現實困難。

一是人類活動干擾增多，導致喀斯特景觀資源退化問題在全球不同喀斯特地區普遍存在?？λ固鼐坝^是最早服務于人類的自然景觀之一，在開發利用過程中陸續出現了一系列景觀退化的問題，如景觀格局變動大、河水流量減少、水質污染、濕地減少、植被破壞、石漠化加重、生物多樣性喪失、美學價值降低等。目前全球喀斯特地區及研究人員關注更多的仍是各類喀斯特景觀的利用價值及開發方式，在如何科學調控及可持續利用等方面關注相對較少。同時，漓江流域岸線長、范圍廣、生態環境脆弱，歷史遺留問題多，加上缺乏穩定的資金來源，漓江保護和發展任重道遠。

二是生態產業發展基礎薄弱，高水平支撐景觀資源保育與修復的能力較弱。桂林總體經濟實力偏弱，2019年人均地區生產總值僅為4.1萬左右，遠低于全國平均水平，正處于經濟爬坡階段，仍然面臨“中等收入陷阱”挑戰的風險。科技投入長期處于低位徘徊狀態，創新鏈和產業鏈融合度較低，可持續發展創新動能明顯不足。目前，桂林市研究與試驗發展經費支出占地區生產總值比重僅為0.87%，這與《桂林市可持續發展規劃》確定的2.2%的目標有較大差距，難以對生態產業發展形成強有力的科技支撐。整體而言，生態旅游、高新技術、生態農業、健康養生、文化創意等產業發展水平還不夠高，產業帶動能力不夠強，部分產業布局比較分散，規模效應不夠明顯。

三是生態產品價值化路徑不暢，全社會共建示范區的主動參與氛圍尚未形成，景觀資源尚未轉化為經濟發展優勢。自2012年以來，廣西開始實施《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》，自治區和桂林市多方籌措資金支持漓江流域生態環境保護治理，取得了一定成效，但這遠遠不夠。根據當前漓江流域桂林市區段生態保護及修復工程初步核算，每年需要不低于4億元的投入;考慮重點生態功能區補償、當地居民由于生態保育喪失的發展機遇等因素，推動當地居民主動保護的意識和行為仍需不低于1億元的投入。目前，由于漓江流域生態補償機制的缺失，景觀資源保育和生態環境建設成果尚未形成有效的社會經濟發展驅動力，各利益相關方仍然停留在管制式的被動參與階段。

打造“桂林模式”的思路和對策

探索景觀資源可持續利用的新模式和新路徑，這是桂林作為國家可持續發展議程創新示范區的歷史使命。面對當前的挑戰和困難，桂林市應多管齊下，加速探索示范區可持續發展之路，努力形成可復制的“桂林樣本”。

一是構建以創新示范區為引領的綠色發展動力機制。開展市場導向的綠色技術創新、綠色金融改革創新，推動產業生態化、生態產業化。一是創新景觀生態資源市場化運營模式，建立公園綠地、生態帶要素支持制度，鼓勵引導社會資本參與景觀資源保育提升，深化景觀資源管理體制改革，以市場為導向穩妥推進公益性生態轉型升級。二是構建生態建設運營雙平衡機制，完善生態建設成本定向提取制度，探索以土地增值收益平衡前期投入、以市場運營收益平衡后期維護的可持續投入方式，完善景觀資源權益交易、環境信用評價等機制。

二是創新生態價值向經濟價值轉化路徑。深化資源性產品價格和稅費改革，探索生態價值向人文價值、經濟價值、生活價值轉化的實現路徑，搭建生態價值實現平臺，提高生態價值轉化效率。一是構建生態系統生產總值（GEP）核算標準和評估體系。用科學統計方式將生態系統各類功能“有價化”，進一步核算“生態賬”，加速推動生態價值轉化為經濟價值，實現GDP與GEP良性互動互促。支持漓江流域核心區探索編制自然資源資產負債表、探索構建GDP和GEP“雙核算、雙運行”的綠色經濟考評體系。二是利用生態景觀資源催生業態升級、模式創新，以生態價值多元轉化保障生態環境建設的可持續性。以“景觀資源+文化經濟帶”為突破，培育全息情景營造、主題消費體驗、田園生態旅居等新經濟業態，打造形成新業態、新模式、新場景的策源地，探索形成土地增值與生態投入良性互動機制。

三是創新生態價值轉化多元投入機制。首先，應落實《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035 年）》，盡快推動漓江流域納入國家生態功能區，積極爭取國家和自治區生態系統保護和修復專項資金，探索設立生態價值轉化基金，重點支持生態環境保護修復、生態環境基礎設施建設、生態環境產業發展等。其次，建立多元資金保障機制，探索開發綠色信貸、綠色保險、綠色債券、綠色擔保等綠色金融產品。通過購買服務、先建后補、以獎代補、貸款貼息、PPP等方式，引導社會資本多渠道、多形式投入生態領域。三是細化資金用途，重點支持漓江流域核心區創新生態開發投融資機制，可參照國家《生態綜合補償試點方案》和新安江流域生態補償典型經驗，探索“生態銀行”模式，開展政府采購生態公共產品試點，建立漓江流域生態建設資金安排、轉移支付和生態補償新機制，推進建設用地收益分配機制，推動景觀資源保育行動的利益相關方從被動參與到主動參與的轉變。

四是創新示范區戰略實施機制。在推進路徑上，轉變國土空間開發和保護模式，以承載能力為基礎，探索漓江流域各功能區差異化協同發展路徑，構建基于不同主體功能定位的配套政策體系和績效考核評價體系。在治理體系優化上，重塑新型城鄉關系，以漓江流域為核心開展城鄉融合發展試驗，探索農商文旅體融合發展，完善城鄉一體的產權制度和要素市場化配置機制，深化農村金融服務體系改革，引入先進生產要素促進鄉村振興和文化振興，提高產業層次，提升城市品質，“活化”歷史建筑，推動創新示范區健康有序發展，開創景觀資源可持續利用新局面。在戰略引領上，應以創新示范區為核心設計“十四五”發展規劃，進一步加大創新示范區的推動力度。著力于近期景觀資源保護任務，重點開展漓江流域喀斯特受損景觀的生態修復與自然景觀資源保育及其可持續利用示范工程，集成生態系統適應性修復、物種多樣性應用與景觀耦合技術，建立漓江流域喀斯特景觀資源可持續利用與特色產業協同發展的典型示范區，形成喀斯特自然景觀資源保育、植被生態修復的系統性方案，構建景觀資源可持續利用相關技術規范標準（規程），推動形成生態功能提升、植被景觀與喀斯特地質景觀融合的桂林經驗和模式。