香港國安法體現兩大創新

韓大元 田亮

2020年6月30日，香港市民在銅鑼灣街頭支持實施香港國安法。

在我看來，這次香港國安法的立法時間雖看起來比較短，但準備工作比較充分，法律有諸多亮點。

比如立法程序。根據全國人大常務委員會立法程序和立法法第二十九條、第三十條的規定，一般的立法都是走三讀程序，但根據立法法第三十條的規定，如對法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常委會會議審議后交付表決。不是所有法律都要走三讀程序。6月18日至20日召開的十三屆全國人大常委會第十九次會議，第一次審議香港國安法草案，這是一讀程序。全國人大常委會會議通常兩個月開一次，但在今年6月一個月之內開了兩次。6月28日至30日，十三屆全國人大常委會召開第二十次會議，進入二讀程序，對第一次審議時常委會委員提出的問題進一步修改完善。由于大家意見基本一致，針對國安法草案進行審議后交付表決，這樣香港國安法6月30日就公布實施了。

絕大多數案件由特區管轄

其實，建立維護香港國家安全的法律制度和執行機制的基本構想和主要方向，在去年10月31日黨的十九屆四中全會決定中已經明確，這是國家治理體系中的一個重要定位。為了落實黨的十九屆四中全會的決定，全國人大今年5月28日通過關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，這次決定還授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律，切實防范、制止和懲治分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動。根據全國人大的決定，常委會開始香港國安法的立法工作。

全國人大的決定并不只是闡述一個原則，它為制定香港國安法搭建了比較詳細的、制度性的框架，比如規定了4類嚴重危害國家安全的罪行。這個決定同時對建立什么樣的機構也做了安排：中央在香港設立維護國家安全的機構，香港特別行政區自己也設立相關機構。決定雖然沒有明確說具體的名稱，但已明確要建立國家層面和特別行政區層面的維護國家安全機構。此外，決定還明確香港國安法要列入香港基本法附件三，在實施方式上采取在當地公布實施，不需要當地立法實施。

香港社會各界通過多種途徑提出意見。第一種，常委會開會時，參加會議的香港全國人大代表和全國人大常委會委員，向起草部門反映他們接觸的香港各界人士的意見。第二種，有關部門到香港去征求意見。第三種，香港社會各界通過全國人大網站等不同途徑反映意見。

比如，香港國安法在國安案件的管轄權方面確立了兩種程序，即絕大多數的案件由特區管轄，包括立案偵查、檢控、審判、刑罰執行等，同時中央保留在極特殊情況下的直接管轄權，體現了對特別行政區的高度信任。這在法律上具有合法性，體現“一國兩制”的精神。香港的法律體系跟內地法律制度不同，保留普通法傳統，強調判例，判例對司法案件產生重要影響。那么中央在哪種具體情形下直接行使管轄權？有些人希望法律中能列舉中央行使管轄權的情形，以明確規范的內涵。香港國安法第五十五條就回應了香港社會的關注，列舉了三種情況。一是案件涉及外國或境外勢力進入的復雜情況，特區政府處理起來有困難;二是特區政府無法有效執行國家安全法的嚴重的情況;三是國家安全面臨重大現實威脅。雖然重大現實威脅仍有具體解釋的空間，但已明確了其涵義，如國家安全受到明顯、嚴重、根本性的損害，如果中央不采取直接管轄，會影響整個國家的安全。這一條既明確了中央在特殊情況下維護國家安全的管轄權，同時列舉行使管轄權的三種情形，提供了合理預期和指引。這是對香港方面意見的一個很好的回應。

當然，列舉三種情形后，可能還有一個大家關切的問題，即中央管轄權的行使是駐港國安公署自己決定，還是中央有個批準程序？對此，法律當中也做了一個合理的程序性安排：出現這三種情形時，由駐港國安公署或者特區政府提出，由中央人民政府批準。

由于香港國安法的起草工作中遵循了兼顧國家法律、特區本地法、普通法制度之間的對接、互補的原則，使法律條文以及文字表達，盡可能符合特別行政區的法律文化與習慣，盡可能回應各界的期待，為法律實施也奠定了民意基礎。

改變了過去的立法模式

黨的十九屆四中全會決定提出，要完善“一國兩制”的制度體系，并把“一國兩制”確定為支撐中國特色社會主義制度體系的重要制度。這就需要我們客觀分析“一國兩制”的制度體系中，還存在哪些薄弱環節，哪些需要完善。去年修例風波以來，香港成了一個國家安全不設防的地方，暴露出國家安全的制度短板與重大風險。根據基本法第23條，特別行政區應自行立法禁止叛國、分裂國家等七種危害國家安全的行為。但香港回歸23年來特區政府一直沒有完成這一憲制義務，香港也成了西方反華勢力遏制中國的一個基地。沒有國家安全的法律制度，市民應該享有的權利和自由等基本法確定的制度就沒有保障。

我們應該如何建立香港維護國家安全的法律制度？這部法律體現了兩大創新。

第一個創新，將法律制定和執行機制有效結合起來。過去有些法律制定之后，得不到有效實施，因為沒有建立法律有效實施的配套機制。香港國安法彌補了這樣一個缺陷，在建立維護國家安全的法律制度的同時，配套設計有效的執行機制。這個執行機制就首先體現在中央和特區各自設立的維護國家安全的機構，其目的就是為了實施法律。中央在香港設立駐港國家安全公署，香港設立國安委，大部分案件由香港管轄，駐港國安公署負責指導、監督、協調、組織，只管轄小部分案件。這就是香港國安法實施的配套、有效的制度保障與組織保障。

第二個創新，這部法律改變了過去實體法和程序法相互分離、組織規范和實體規范分離的立法模式。比如刑法是實體法，有專門的刑法典;刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，是一類單獨的程序法;國務院組織法、法院組織法等，又是單獨的組織法規范。這是三套不同的法律規范。香港國安法突出問題導向，從國家安全的特點出發，將設計國家安全的實體、程序與組織規范有機結合起來，形成了一部綜合性的法律規范，把三種過去我們認為不同的法律規范融合在一部法律當中，強化了不同規范的協調性和法律實施的時效性，這在立法體例上是大膽的創新。

澳門國安法有3000多字，中華人民共和國國安法有6000多字，而香港國安法有9595字，繁簡適度，粗細結合。它總共有66條，承載了這三種規范。第二章、第五章是組織規范，分別對香港國安委和駐港國安公署做了規定。第三章是實體性規范，規定了哪些行為是犯罪、怎么處罰。如分裂國家罪，首要分子或者罪刑重大的，處無期徒刑或者十年以上有期徒刑;積極參加的，處三年以上、十年以下有期徒刑;其他參加者，處三年以下或者拘役、管制，等等。根據社會危害程度，又分成了三種處罰，是非常科學的。第四章是訴訟程序。

這部法律的制定遵循兩個原則。第一，在起草過程中兼顧國家法律和特區法律制度的銜接。香港國安法是全國人大常委會制定的全國性法律，但是它畢竟在香港實施，所以需要不同法律制度之間的對接。第二，在國家安全和人權保障之間尋求合理平衡。維護國家安全會限制特定人的權利自由，但這種限制要保持合理的界限。

例如，第四條明確規定，香港特別行政區維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港特別行政區居民根據基本法和《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用于香港的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、游行、示威的自由在內的權利和自由。

三個功能中，首要功能是防范

2020年5月31日，香港市民來到“香港各界撐國安立法聯合陣線”設于上環的街站，簽名支持涉港國安立法。

防范、制止和懲治功能是針對危害國家安全犯罪采取的事前預防、事中控制和事后處置的手段和措施，其中防范是首要的功能，也是維護國家安全的必然要求。習近平總書記曾多次講，法治的作用是“固根本、穩預期、利長遠”。固根本就是建立制度，利長遠就是利于長治久安。我們過去比較忽略的功能是“穩預期”。就是說法治要履行預防功能，不只是強調事后應對、事后究責。國家安全關系重大，要把防范作為優先的任務。香港國安法特別強調“防范”理念，這也是我們應該要高度關注的。

現代社會，由于科技發達、風險社會以及敵對勢力對中國的遏制等因素，我們面對的國家安全形勢越來越嚴峻，越來越不確定。很多傳統的國家安全理念也在發生變化。對未來的國家安全案件，我們有時候無法預測。這就要求我們居安思危，在中央保留直接管轄權的基礎上，強化預防功能，使各種制度起到“穩預期”作用。

人們可能關注較多的是香港國安法第三章，罪行和處罰。但是這部法律的功能不只體現在第三章，實際上它要履行的是第一條規定的3個功能，即6個字：防范、制止、懲治。第三章講的是其中的懲治功能。“防范”指的是事先采取措施，防止危害國家安全的事發生。比如第九條、第十條規定，特區要加強國家安全的防范工作，對學校、社團等進行國家安全教育。法律最重要的功能就是防范。

2020年5月31日，居住在上海的香港市民在印有“撐國安立法簽名活動”的背景板上簽名。

如防范上出現了漏洞，就要加以“制止”，對正在發生的危害國家安全的行為采取措施，不讓它繼續發生。如香港國安法第四十三條第一款規定，警務處維護國家安全的部門在辦案時可以采取一些措施，比如搜查可能存有犯罪證據的住所、車輛、船只、航空器等。第四十三條實施細則在7月7日正式刊憲、生效。這個細則規定得很詳細，在程序上做了特殊規定。一般情況下，警務人員向裁判官申請手令，但在特殊情況（如緊急情況下），助理處長級或者以上警務人員可授權其人員在無手令的情況下，進入有關地方搜查證據。這樣的細則就有利于落實“制止”功能。

2020年7月1日，香港一暴徒給摩托車插上“港獨”標語，并騎車撞傷警察。

不久前，我參與了香港大學舉辦的一次討論會，大家也討論到第四十三條。大家認為，為維護國家安全利益限制自由是必要的，但是這種限制應該有程序保障。比如第四十三條規定，警察可以懷疑某些處所有犯罪證據并實施搜查，對有合理理由懷疑涉及實施危害國家安全犯罪的人員進行截取通訊和秘密監察。有些香港法律界人士擔心，這就存在侵犯通信自由的可能：到底什么樣的理由是“合理理由”？由誰來判斷其合理性？這樣的概念表述是不是太寬泛？這可能導致每個人都會擔心自己的通信會被監聽，等等。我覺得大家都回到法律文本上進行討論是有意義的，把法律實施當中可能需要完善的細節問題提出來，是一個很好的交流方式，有利于法律的完善和實施。

7月1日以來，違反國安法并實施拘捕的案件有10個左右，進入司法程序的案例有一兩個。比如7月1日，有一個人在摩托車上插著“港獨”的標語，并騎摩托車撞傷警察。7月3日成立的香港律政司維護國家安全的檢控科，已提出檢控，法院開始審理。律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉。從立案偵查、檢控到審判有一套嚴格的程序。未來國家安全的案件到底有多少，現在還不好估計。

香港回歸以來，“一國兩制”的實踐中，存在的一個重要問題是，香港社會缺乏國家觀念，特別是一些青少年缺乏對國家歷史的正確認識，沒有樹立健全的國家意識。反中亂港分子對“一國兩制”污名化、妖魔化，極力扭曲國家形象，就是害怕香港社會形成強大的國家觀念。這部法律開始產生威懾力，有的反對派要解散組織，有的人跑到了國外。但是他們不會輕易放棄原有的反中亂港的政治立場，而是會換種方式繼續做破壞國家安全的事，對此我們要有足夠的準備。

香港國安法是一部全國性法律，法律條文兼顧了兩地的制度，對一些內地法律的用語，香港部分市民可能不易理解，需要我們以通俗易懂的語言加以宣傳，消除市民的一些顧慮。特區政府已經明確，今年7月1日之后入職的公務員要簽署一份擁護基本法、效忠特區政府的文書，以明確公務員身份，強化國家意識。現在，香港的教育局已經向各個學校發出通知，要求把香港國安法教育作為學校教育的重要組成部分。

香港國安法既規定了有效的法律制度，又有配套的執行機制，我們應該對法律的實施有信心，同時也要有耐心，因為香港社會也需要一個逐漸理解這部法律的過程。