青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展的SWOT分析

嚴維青

摘要：青海省作為黃河流域的重要省份，應深度融入黃河流域生態保護和高質量發展，為更好地實現青海省委提出的“一優兩高”戰略部署尋找新的機遇。本文立足青海省情實際，運用SWOT分析法探討青海融入黃河流域生態保護和高質量發展的內部優勢與劣勢、外部挑戰與機遇。

關鍵詞：青海省;黃河流域生態保護和高質量發展;SWOT分析

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出：“黃河流域構成我國重要的生態屏障，是我國重要的經濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰的重要區域。黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。”“黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。” 青海省作為黃河流域的重要省份，理所當然應該深度融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略，為更好實現青海省委提出的“一優兩高”戰略部署尋找新機遇。

一、青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略的內部優勢（S）

（一）生態地位優勢

青藏高原是地球“第三極”，是全球生態系統的調節器，青海省是世界上高海拔地區生物、物種和基因、遺傳多樣性最集中的地區，可可西里創造了中國最大、全球海拔最高的世界自然遺產地新紀錄。青海省是“亞洲水塔”，每年向下游輸送600多億立方米的源頭活水，既惠及國內20個省區，也惠及緬甸等5個國家。青海省現有林地總面積占國土面積的15.3%，可利用天然草場3億多公頃，濕地面積居全國首位。青海省生態資源價值達18.39萬億元，氣候調節和物種保有等功能性價值不可估量。青海是國家重要的生態安全屏障，在國家生態安全中的地位無可替代。習近平總書記2016年在青海考察時強調，“青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態”。這些都是青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略的生態地位優勢。

（二）資源富集優勢

1.自然資源豐富。青海省是資源性省份，不僅種類全、儲量大、品質好、價值高，而且市場前景廣闊，開發潛力巨大。截至2014年，已發現各類礦產134種，已探明的礦產保有儲量中，有54種居全國前10位，11種居全國首位。因而，青海省是國家重要的資源接續儲備地，鹽湖資源儲量大，金屬礦產及石油、天然氣、頁巖氣等儲量豐富，已探明礦產資源潛在價值約105萬億元。光能、水能和風能潛力巨大，富光豐水風好，煤優油多氣足，非常規能源潛力大，是青海省能源資源地位的寫照。同時，青海省氣候獨特、山川壯美、民俗多樣，現有世界級旅游景點11處，國家級旅游景點52處，具有開發前景的旅游資源400多項，吸引著越來越多的國內外游客，這些都是支撐青海持續發展的重要資源。

2.民族文化多元。青海省是多民族聚居地區，共有55個民族，少數民族人口占青海省總人口的46.98%，這就決定了青海省是我國多元文化（主要包括藏族文化、蒙古族游牧文化、伊斯蘭文化以及漢文化）的交匯處。目前，青海省擁有熱貢文化生態保護實驗區、格薩爾文化（果洛）生態保護實驗區、藏族文化（玉樹）生態保護實驗區三個國家級文化生態保護實驗區，這些都是青海省發展的后發優勢。

（三）黃河治理優勢

黃河發源于青海省西部巴顏喀拉山北麓的約古宗列盆地，自西向東橫貫九省區，全長達5464千米。青海省內黃河干流河長1694千米（含青甘兩省界河），占黃河總長的31%，流域面積為15.23萬平方千米，多年平均出境水量占黃河總流量的49.4%。因此，青海省對黃河流域水資源的可持續開發利用具有決定性影響。而且，青海省在黃河治理方面取得了歷史性成就與經驗。

1.一批重大生態工程順利實施。青海省啟動了“中華水塔”保護規劃編制工作，明確了“中華水塔”保護目標任務、工程項目和支持政策;啟動實施了三江源國家公園體制試點;統籌山水林田湖草系統治理，實施天然林保護、退牧還草、湖泊和濕地保護等生態工程，實施三江源生態保護一期、二期工程，累計投資135.4億元;2012年以來，在黃河流域完成國土綠化86.5萬公頃。

2.源頭管護力度不斷加大。青海省在三江源國家公園黃河源區“一戶一崗”設立3042個生態管護公益崗位，全面建立五級河湖長體系，構建“天空地”一體化生態網絡監測體系;累計治理水土流失7017.46平方千米，水源涵養和河川徑流量穩定性增強，黃河上游來水量持續偏豐;出省干流斷面水質保持在Ⅱ類以上，實現了“天下黃河青海清”。

3.水利工程建管更為科學。青海省將生態調度、防洪調度置于首要位置，科學運用流域內12座大中型梯級水庫水電站，有效減輕了中下游防洪防凌壓力;投入運行了引大濟湟石頭峽水庫、調水總干渠、湟水北干渠一期工程;加快實施西干渠、北干渠二期水利樞紐工程;建成了黃河干流青海段防洪、沿黃四大水庫灌區主體工程。

4.水資源有效節約集約利用。青海省實施嚴格的水資源管理制度，建立了水資源管理制度體系、指標體系和考核體系;水資源利用由粗放式發展向集約發展轉變，農業用水效率逐步提高，2013年以來，連續六年全面完成水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線年度目標;2018年，黃河流域地表耗水量7.27億立方米，低于國務院分配指標，有力支援了黃河流域其他省區的發展。

此外，三江源地區生態系統退化趨勢得到了初步遏制。生態功能區生態環境明顯好轉，草原退化趨勢明顯減緩，森林生態功能逐漸增強，濕地生態系統面積擴大，荒漠化土地面積逐步減少，生物多樣性資源恢復加快，農牧民生產生活水平穩步提高。

二、青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略的內部劣勢（W）

（一）生態保護短板明顯

1.生態治理能力弱。根據中央四部委聯合下發的《2016年生態文明建設年度評價結果公報》6項一級指標中，青海省“環境治理”和“生態保護”兩項指標得分僅為67.9、70.65，分別排名30位和21位。

2.發展生態經濟建章立制弱。近年來，青海省委、省政府雖然出臺了《青海省生態文明制度建設總體方案》等70多個生態文明制度建設方案和辦法，搭建起符合中央要求，具有青海省特色的生態文明建設監測、考核、評價和責任追究生態文明建設體系的“四梁八柱”。但是，涉及生態經濟、循環經濟等綠色經濟發展的制度構建相對占比較少，一定程度上導致了“就生態談生態、就經濟談經濟”的局面，進而又加大了生態保護和治理難度。

（二）創新驅動缺乏動力

1.科技投入不足。R&D經費支出占GDP的比重是指統計年度內全社會實際用于基礎研究、應用研究和實驗發展的經費占國內生產總值的比重，又稱為投入強度，被視為衡量一個國家或地區科技投入水平的重要指標。過去十年間，青海省此項指標始終處于較低水平，與兄弟省份差距明顯。2018年，青海省此項數值為0.6，而全國當年為2.18，河南1.4，陜西2.18，甘肅1.18。科技投入不足導致青海省從“要素驅動”“投資驅動”向“創新驅動”轉型艱難，最終導致青海省創新指數排名與其他黃河流域省份之間的差距不斷拉大。

2.人才短缺。人才短缺是發展的最大制約。全省專業技術人才總量僅為人口總數的2.6%，高層次人才僅占專業技術人才的0.8%，全省兩院院士僅1名，國家百千萬人才工程人選17名。基層人才隊伍薄弱，結構性人才短缺。西部礦業和省地質調查院博士后工作站先后培養出博士后20余人，無1人留在青海工作，“孔雀東南飛”的“馬太效應”在短期內難以改變。

3.科技進步貢獻率較低。科技進步貢獻率是指科技進步對經濟增長的貢獻份額，它是衡量區域科技競爭實力和科技轉化為現實生產力的綜合性指標。2018年，中國科技進步貢獻率達58.5%，江蘇為63%，河南為58.5%，陜西為57.5%，甘肅為58.5%，貴州為48.68%，青海為53%。青海科技進步貢獻率與全國平均水平相差5.5個百分點，僅高于貴州，這表明青海省科技創新能力不足，科技成果轉化能力欠缺，科技對經濟發展貢獻處于全國較低水平。如此也成了青海省經濟發展質量不高的重要原因，嚴重制約了全面邁向小康社會的發展動力。

（三）經濟轉型緩慢滯后

1.傳統工業占比大、慣性強。長期以來，青海省在以資源稟賦、資源開發為主導的發展思想下，以水電及鹽湖和石油、天然氣等優勢資源為依托的重工業規模不斷擴大，支撐了該省經濟30余年的快速發展，打下了堅實的工業基礎。但也使青海難以擺脫對資源、對重工業的依賴，傳統經濟發展的慣性將持續較長時間。

2.經濟結構不盡合理。首先，在動力結構上，經濟增長對投資的依賴性過強，而出口和消費對拉動經濟增長的作用弱。自西部大開發以來，投資對青海省經濟增長的貢獻率一直在70%以上，投資拉動已成為青海省經濟增長的關鍵。其次，在產業結構上，三次產業增長方式比較粗放，農牧業規模效益不明顯，第二產業比重高，第三產業比重低，2018年占GDP的比重為47.1%，比全國平均水平低5.1個百分點。再次，在所有制結構上，民營經濟所占比重太小，2017年底僅為36.5%。

3.循環經濟質量不高、效益低。統計數據顯示，2018年，青海省循環經濟工業增加值占全部工業增加值的60%以上，產業結構正加速調整優化。但是，目前循環經濟試驗區仍然存在“經濟不循環”和“循環不經濟”的尷尬局面。

（四）保護發展矛盾突出

1.生態保護政策與經濟發展政策失調的矛盾顯現。在加強青海省生態保護方面，中央、地方從保護機構設置（如三江源國家公園）、保護范圍確定到具體政策構建，逐漸形成了較為完善的生態保護體系。但由于嚴格的生態保護制度使區域經濟發展所需的建設項目、政策和資金等生產要素難以落地，一定程度上影響了基礎設施建設和經濟社會發展，部分干部和群眾不僅在思想上感到困惑甚至有一定的抵觸情緒。

2.生態保護優先與經濟下行壓力加大的矛盾顯現。黨的十八大以來，隨著中央對生態環境保護的高度重視，青海生態保護的壓力不斷加大，生態保護已成為當前青海各級黨委政府重中之重的任務，分別在2012年提出建設“生態文明先行區”、2014年提出“生態保護第一”、2018年提出“堅持生態保護優先”等一系列生態保護與建設戰略部署。但在此期間，由于中國經濟進入新常態，經濟增速進入“換檔期”，加上青海省經濟轉型緩慢，疊加優先保護生態的特殊舉措，使青海經濟下行壓力明顯加大。據青海省統計公報顯示，2019年前三季度，青海省經濟增速僅為5.7%，這是青海省近20年來經濟增速第一次低于全國水平。

（五）脫貧攻堅支撐薄弱

1.深度貧困涉及面廣。青海省由于自然地理稟賦缺失、深度貧困地區占比高、人均收入低下、社會資本不足等多種不利因素相互疊加和作用，成為國家扶貧開發任務中難度大和最典型省份之一。目前，全省面臨著17個貧困縣，170個貧困村、7.7萬貧困人口脫貧攻堅的任務。其中，12個深度貧困縣、6.4萬深度貧困人口、2.57萬人屬于特殊困難群體、貧困孤寡老人1100人等單位和個人，成為青海省全面建成小康社會的重點和難點。

2.缺乏脫貧產業支撐。首先，產業虧損嚴重。目前，青海省“產業脫貧”主要圍繞高原特色種植業、養殖業展開，但是由于受市場信息不對稱、市場變化把握不準確、資金支持不足、養護技術較弱等因素影響，全省多數扶貧產業發展困難。由于扶貧產業規模小、抗風險能力弱、專業水平低，多數扶貧產業處于虧損狀態。其次，產業扶貧項目低端化、同質化問題突出。一些地方扶貧產業前期調研工作不充分，沒有結合當地實際情況，選擇短平快項目，缺少龍頭企業、品牌引領，附加值不高，形不成規模，打不開市場，尤其在項目選擇上盲目跟風，沒有考慮當地市場情況和做好風險評判和預測，一旦市場不景氣，貧困戶增收的愿望就化為泡影。

3.“三個落實”不到位。首先，責任落實上，有些地區對脫貧攻堅的重要性、艱巨性、緊迫性認識仍然不足，工作責任心不強，工作不在狀態。工作停留在面上，出現工作松勁滑坡問題。其次，政策落實上，落實省委、省政府脫貧攻堅決策部署還存在差距，落實精準扶貧、精準脫貧要求上不夠到位，對脫貧攻堅標準把握不準。制定落實舉措上，個別地區沒有結合實際，對老問題漠視麻木，對新問題推諉扯皮。再次，工作落實上，工作抓不到點子上，拿不出實招，以會議貫徹會議，以文件落實文件。分類施策不夠精準，貧困人口幫扶責任未壓實。

三、青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略的外部挑戰（O）

（一）區位短板愈趨顯現

青海省東不臨海、西不沿邊、北有山脈阻隔、南受川水所阻，平均海拔4058米，高寒缺氧，干旱少雨，生態脆弱，生產生活受限是青海區位的主要特征。加之遠離國際國內市場中心，市場化水平和開放度較低，資金、信息、人才、技術等缺乏市場聚集度，產業發展對市場變化的反應明顯滯后，參與區域競爭先天不足。隨著市場化進程的加快，青海省的區位短板必將愈趨顯現，成為制約青海融入黃河流域生態保護和高質量發展等國家戰略的根本性問題。

（二）生態保護壓力加大

1.中國社會進入“環境敏感期”。一方面，中國的資源環境承載能力已經接近上限，生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為實現中華民族偉大復興的突出短板。另一方面， 老百姓過去“盼溫飽”，現在“盼環保”，過去“求生存”，現在“求生態”。

2.習近平總書記對青海的生態保護高度重視。習近平總書記2016年視察青海時強調，青海要扎扎實實推進生態環境保護，一定要樹立大局觀、長遠觀、整體觀，堅持保護優先，堅持節約資源和保護環境的基本國策，推動形成綠色發展方式和生活方式。

3.青藏高原氣候變暖趨勢愈發明顯。據《新京報》報道，長江源頭格拉丹東姜古迪如冰川，因水量補給不足和全球氣候變暖，冰川逐年退縮，近40年最大退縮距離超過1200米。西藏地表年平均氣溫平均每10年升高0.31℃，高于全國平均水平。過去30年間，青藏高原多年凍土縮減了24萬平方公里。

（三）發展差距持續拉大

1.發展階段的差距。青海省集中了西部地區、民族地區、高原地區和欠發達地區的所有特點和困難。早在2005年12月，時任青海省委書記趙樂際同志在省委十屆七次全會上就曾明確指出：“青海處于社會主義初級階段的較低層次。”2018年7月召開的青海省十三屆四次全會再次強調：青海仍處于社會主義初級階段的較低層次。

2.與全國平均水平相比發展水平差距拉大。自我國實施西部大開發以來，如果縱向比，青海省各方面確實取得了空前發展，但如果橫向比，我們不得不承認青海省的發展與全國平均水平相比，差距不是在縮小，而是在持續拉大，這不僅表現在資源稟賦和環境承載力的差異上，表現在城鎮化、工業化、市場化等進程的差異上，更突出表現在城鄉居民收入水平的持續拉大上。

3.自身內部的發展差距拉大。目前，青海省83%的GDP由西寧市以及海西州和海東市創造，其他五個州僅創造了全省17%的GDP。全省70%以上的人口集中在西寧市和海東市。

（四）肩負責任特別重大

青海省地處世界第三極、“三江源頭”，生態地位極其重要，可以說，青海的生態環境保護與建設不僅關系到自身發展，還關系到全國的可持續發展和中華民族的長遠發展，青海的發展肩負著重大的歷史責任。

四、青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略的外部機遇（T）

（一）發展地位更加重要

習近平總書記視察青海時指出：“今天的青海，在黨和國家工作全局中占有重要地位，對國家生態安全的重要性尤其突出。”青海不僅是國家重要生態安全屏障、國家戰略資源接續地、承東啟西紐帶支點、國家西部的中心，在全國發展中的地位無可替代，也是少數民族相對聚居的地區，且多民族多宗教并存，在全國的穩定地位十分重要。同時，青海省又是國家公園和國家清潔能源建設示范省以及綠色有機農畜產品示范省。

（二）發展思路更加清晰

1.習近平總書記對青海發展指明了方向。習近平總書記2016年視察青海時明確了青海“四個扎扎實實”發展方向，即：扎扎實實推進經濟持續健康發展，不斷提高經濟發展質量和效益;扎扎實實推進生態環境保護，確保一江清水向東流（這是發展的必要條件以及人民對美好生活追求的重要體現）;扎扎實實保障和改善民生、加強社會治理，讓老百姓過上好日子（這是解決發展問題的第一要務）;扎扎實實加強和規范黨內政治生活，堅定不移推進全面從嚴治黨（這是發展的政治保障）。

2.青海省委制定出臺了青海未來發展的明確思路。2018年7月召開的青海省十三屆四次全會審議通過《關于堅持生態保護優先推動高質量發展創造高品質生活的若干意見》，明確了堅持生態保護優先，推動高質量發展、創造高品質生活的“一優兩高”戰略部署。2020年，打好“一優兩高”基礎，與全國同步全面建成小康社會; 2021至2025年，構建起“一優兩高”基本格局;2026到2035年，全面實現“一優兩高”戰略布局，與全國同步基本實現社會主義現代化。

（三）扶持政策更加全面

黨中央深入推進“一帶一路”建設，為青海省經濟社會發展提供了廣闊空間。支持青海發展、對口援青、東西部扶貧協作等一系列特殊支持政策，為青海省發展注入了新的生機與活力。三江源和祁連山國家公園體制試點、國家清潔能源示范省建設、蘭西城市群建設等，為青海省融入國家發展戰略帶來了前所未有的機遇。2017年，中央經濟工作會議明確了區域協調發展的基本要求（即基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當），為縮小青海省差距提供了政策保障。2019年3月19日召開的中央全面深化改革委員會第七次會議上審議通過了《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，為縮小青海省發展差距提供了具體舉措。

五、結論

綜上所述，青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略既有內部優勢，也有內部劣勢，既有外部挑戰，也有外部機遇。因此，應該揚長避短，補短板、強弱項，在青海省融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略中把握機遇、贏得主動。總體說來，應該緊扣“一優兩高”戰略部署，堅持生態保護優先統領經濟社會發展全局，堅持發展是第一要務，堅持改善民生是解決發展問題的第一要務，堅持創新是第一動力、人才是第一資源，以供給側結構性改革為主線，以堅決打贏脫貧攻堅戰為前提，以大力發展綠色產業為支撐，以建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系為著力點，以體制機制創新促進城鄉區域協調發展為重點，不斷推進青海省高質量發展。

參考文獻：

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[4]武傳鵬，胡建華.努力探索黃河流域生態保護和高質量發展的青海路徑[N].青海日報，2019-11-18.

（作者單位：中共青海省委黨校）