青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理的困境與對策

冶宏鈞

摘要：青海省少數民族地區的社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化過程中富有特色的重要組成部分。近年來，在青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理方面進行了諸多創新和實踐，治理思路較為明晰、治理體系逐步建立、治理能力日益增強，但仍然存在一些困境需充分考量和應對。本文梳理了青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理的一些困境，并提出了具體舉措和相應對策。

關鍵詞：少數民族聚居區;社會治理;困境與對策

黨的十九屆四中全會提出“構建基層政府社會治理新格局”，反映了我們黨對社會運行規律和治理規律認識的深化，體現了一切依靠群眾、一切為了群眾的根本方針，為加強和創新基層政府社會治理提供了科學指引。青海省少數民族地區社會治理是推進治理體系和治理能力現代化過程中富有特色的重要組成部分。青海省少數民族人口居住分散、流動性較大，且在聚居地區易形成相當數量和規模的集聚人群或社區，不同民族的文化和宗教信仰等因素與社區居民在文化水平、生活方式、價值認同等方面存在顯著差異，為基層政府社會治理帶來困難。本文梳理歸納青海省各少數民族聚居地區基層政府社會治理中特色做法和一些困境，并在此基礎上提出相應對策。

一、青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理的有效經驗

黨的十八大以來，全省各級黨委和政府牢牢把握推進國家治理體系和治理能力現代化的總要求，高度重視加強和創新基層政府社會治理，特別是民族地區黨委政府積極開展基層政府社會治理研究和探索，不斷完善民族地區社會治理體系，在民族地區基層政府社會治理方面積累了不少經驗和有效舉措，概括為以下幾方面：

（一）堅持基層黨建引領社會治理工作

基層黨組織是聯系黨和群眾的紐帶，擔負著基層政府社會治理的重要任務。各地積極以提高城鄉治理能力為目標，圍繞青海省少數民族群眾需求，把黨的建設貫穿于基層政府社會治理的全過程，打破傳統條塊分隔、封閉運行的黨建模式，探索建立健全“黨建工作領導小組+黨建聯席會議+街道大工委+社區大黨委”四級組織體系，實行鄉村、社區大黨委制，團結帶領黨員群眾參與基層治理。積極適應城市化群體結構變化，推進基層黨建工作創新，推動單位黨建、行業黨建、區域黨建互聯互動，拆除相互封閉的圍墻和藩籬，實現以區域帶個體促全局。廣泛應用“互聯網+黨建”“智慧黨建”等工作方式，線上線下同頻共振，不限時間、地點，為居民開展服務。

（二）持續開展民族團結進步的宣傳教育

民族團結是各民族之間的團結和各民族內部的團結，是維護社會穩定、祖國統一、國家長治久安的重要保證，是各族群眾的共同愿望和根本利益所在，是青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理的基礎保障。各地全面貫徹黨的民族政策，深化民族團結進步教育，持續開展民族團結宣傳教育，深化“民族團結進步月”活動，實施創建行動計劃，推動民族團結進步創建活動進學校、社區、鄉村、機關、企業、軍營、社會組織和宗教活動場所，持續開展民族團結進步模范人物評選活動、民族團結進步先進集體一級模范個人表彰等，有力促進各民族交往、交流、交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發展。

（三）完善具有可操作性的社會治理工作制度

制度是最基本的保障，治理理念所強調靈活的、可操作的、聯結多主體的制度構建。一些地區在網格化社會管理的基礎上，結合民族地區實際，積極探索治理制度創新，形成暢通的“輸入+輸出+反饋”機制。同時，在鄉村、社區各項事務管理中推廣責任制與網格化管理相合模式，使網格化社區治理模式逐步常態化。例如，一崗雙責與聯點包片責任制，將領導干部、民族宗教界人大代表、政協委員分組，對少數民族群眾聚居鄉村、社區實行網格化包片責任制。有效的制度能夠規范并重塑行為，提供正式的利益表達平臺和整合機制，使基層政府社會治理中各行為主體的利益與行為得到保障和約束。

（四）高度重視青海少數民族群眾權力保障

政策層面，各地堅決落實黨的民族政策和民族區域自治制度，不斷完善民族區域自治配套法規體系，頒布實施一系列條例和地方性法規，有效保障了少數民族群眾的合法權利。公共服務層面，一些地區堅持統一和自治相結合、民族因素和區域因素相結合，針對特定地區、特殊問題、特別事項實行差別化政策，減少同一地區民族之間的公共服務政策差異。例如，堅持把國家對民族地區的補助費、支持地區的專項資金全部用于少數民族聚居地區發展，并隨財政收入增長逐年加大轉移支付力度，大力推進脫貧攻堅，幫扶力度之大、投入資金之巨、派出人員之多，前所未有，民族地區脫貧攻堅取得了巨大成效，與全國差距正逐步縮小。

（五）調動多主體參與基層政府社會治理

多元共治不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式。青海省少數民族聚居地區寺院等宗教活動場所、宗教團體組織分布較多，各地積極完善宗教活動場所、宗教組織治理機制，發揮其在宣傳教育、矛盾調解、幫扶濟困等方面的特定優勢和聯系群眾的橋梁作用，使群眾自覺參與到基層政府社會治理中，自覺維護地區社會和諧穩定。同時，積極扶持和引導民族企業及個人參與基層政府社會治理事務，通過成立民族基金會、參與民族宗教界代表例會等方式和渠道，推動基層社區發展。

二、青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理面臨的主要困境

經過多年的理論和實踐探索，青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理取得了較為豐碩的成果，總體呈現出主題明確、內容豐富、特色鮮明、各有所長的發展態勢，并形成了較為穩定的體制機制和有效的治理措施。但是，也要清醒地認識到在取得長足進步的同時，青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理仍然存在經濟發展基礎薄弱、治理能力水平不高等諸多困境，需要我們全面細致地考量分析。

（一）經濟發展水平較為低下

青海省少數民族聚居地區經濟基礎薄弱，經濟發展水平低。由于自然和歷史原因，特別是改革開放后，我國東西部地區經濟上的差距逐步拉大。青海省少數民族地區人均GDP、人均工業總產值、人均儲蓄、人均消費、人均收入等指標均低于全國平均水平。少數民族地區特別是青南牧區基礎設施建設滯后，大交通、人畜飲用水、通訊、看病就醫、上學讀書、農田灌溉等生產生活方面的基礎仍然十分薄弱。產業鏈短，產業層次低，三大產業發展不平衡，第一產業比重高，農牧業效益偏低。青海省少數民族地區采掘工業和原料工業等資源型重工業所占比重較高，投資效益較差，總體上青海省少數民族聚居地區經濟發展水平較為低下。

（二）社會組織能力不強

社會組織是現代社會發展過程中逐漸分化出來的產物，是社會建設的重要載體，具有直面社會需求、協調社會關系、積累社會資金、均衡群體利益的重要功能，具有為社會提供公共服務、參與社會治理、化解各種矛盾、整合社會資源、加強交流合作的重要作用。當前，青海省少數民族聚居地區基層社會組織建設薄弱，管理體制機制不夠健全，社會組織工作自主性受限，經費不足，服務居民的功能不強。現有的社區設施和功能不能完全滿足居民多元化需求。一些社區設施開放程度不高，管理、服務不到位，致使居民認同感、歸屬感不強。基層社會工作和公共服務從業人員的年齡、知識結構不能很好地適應實際工作需要。社會組織的數量少、規模小、結構不合理，發展相對滯后。

（三）社會參與治理不夠

受社區基層組織建設能力影響，群眾組織程度較低，參與社會治理的積極性不高。社會組織參與基層政府社會治理方式單一，行政主導明顯，導致社會組織在參與過程中被動，參與基層政府社會治理的深度和廣度不夠。特別是宗教活動場所作為青海省少數民族聚居地區社會治理的重要主體之一，自身管理水平和能力還不夠，參與社會治理的方式、方法較為簡單，自身優勢和作用沒有得到發揮和利用。宗教界人士、宗教活動場所管理人員等參與基層政府社會治理的渠道不多，主動參與性和積極性不高等。青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理，一方面存在與一般地區治理所普遍面臨的問題。另一方面，還存在一些自身特有的問題和困難，這些問題必須在今后的研究和實踐中認真考量分析、著力解決推進。

三、加強青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理的對策

黨的十九屆四中全會提出，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。做好青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理，必須充分發揮中國特色社會主義制度優勢，完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，確保基層政府社會治理能夠真正實現“共建共治共享”。

（一）從青海省少數民族聚居地區經濟建設視角下加強基層政府社會治理

當前，青海省少數民族聚居地區發展相對滯后，實現各民族共同富裕、共同繁榮、共同進步，必須堅定不移，堅持以發展為第一要務，加快推進青海省少數民族地區經濟社會發展。

1.加快調整產業結構，著力培育特色優勢產業和支柱產業。認真貫徹落實好民族地區支持政策措施，堅持從民族地區實際出發，充分發揮比較優勢，發展具有本地特色的優勢產業，培育支柱產業。采取特殊政策措施，支持青海省少數民族地區在加快轉變經濟增長方式過程中大力發展特色優勢產業，促進資源優勢向經濟優勢轉化，努力形成傳統優勢產業、新興產業和現代服務業協調發展的產業新格局，形成一批具有民族特色、地區特點的產業品牌。

2.繼續加大基礎設施建設力度，推進生態環境保護和建設。把青海省少數民族地區加快基礎設施建設作為重點，加大建設投資力度，加快推進道路、水、電、氣等基礎設施建設，大力推進棚戶區改造、農牧民住房建設。鞏固和發展青海省少數民族地區生態環境保護和建設成果，扎實推進生態工程建設，建立健全生態保護和資源開發補償機制。

3.著力保障和改善民生，大力發展社會事業。要把改善生存環境、生產生活條件和加快社會事業發展，作為支持青海省少數民族地區經濟社會發展的首要任務，作為優先加快發展的著力點和基礎建設，按照兜底線、織密網、建機制的要求，提升基本公共服務保障水平，鼓勵支持新辦普惠制幼兒園，提升小學整體教育質量，擴大優質教育覆蓋面和受益面。加強基層醫療衛生機構建設，做實家庭醫生簽約服務，方便各族群眾就醫。加強居家養老服務體系建設，全面推進醫養結合。完善生活服務圈建設，補充基本便民服務網點，重點織補早餐點、菜場、便利店等便民設施。實施文化惠民工程，加大鄉鎮、村居文化站建設，推進綜合文化體育設施全覆蓋，提高使用率。

4.堅持問需于民，及時解決群眾身邊的困難。建立群眾訴求快速響應機制，充分發揮村居委員、網格員等線上線下作用，拓寬社情民意反映渠道，充分利用微信、短視頻等新媒體傾聽群眾呼聲，迅速回應群眾關切。堅持民有所呼、我有所應，群眾訴求就是哨聲，建立鄉鎮、部門雙向派單機制和職責清單等，妥善處理群眾身邊的煩心事、鬧心事，不斷增強各族群眾獲得感。

（二）從青海少數民族聚居地區治理基礎建設視角下加強基層政府社會治理

抓基層、打基礎，做好群眾工作，是提升社會治理體系和治理能力現代化的根本要求。加強青海少數民族聚居地區基層政府社會治理，抓好基層、打好基礎尤為關鍵，必須整合優化基層政府社會治理分子，理順各種關系和職能，明確各類基層組織在社會治理中的職能和邊界，構建齊抓共管的基層治理大格局。

1.加強基層黨組織建設。辦好中國的事情，關鍵在黨。青海省少數民族聚居地區基層政府社會治理必須在黨的領導下進行，需要突出基層黨組織建設在社會治理中的引領作用，充分發揮基層黨建的載體功能，確保基層政府社會治理的正確方向、整體規劃和統籌協調。強化鄉鎮村黨組織政治功能，完善基層黨組織對轄區治理重大工作的領導體制機制，優化決策程序，全面提升基層抓黨建、抓治理、抓服務的領導能力。以區域化黨建為重點，構建縣、鄉、村黨組織三級上下貫通，村居黨建、單位黨建、行業黨建多方聯動，基層黨組織覆蓋廣泛、組織有力的基層黨建工作體系。

2.加強群眾自治組織建設。梳理和規范不同黨政機構、群眾自治組織的社會治理權限，正確厘定基層政府社會治理事務中的職能邊界，科學配置基層黨政部門、群眾自治組織的社會治理職責權限。健全鄉鎮、村居黨組織領導下的居民自治、民主協商、群團帶動、社會參與等機制，推動各級黨組織和在職黨員“雙報到”制度，健全黨員干部走訪聯系群眾、企業制度，引領各類群眾組織做好服務群眾工作，并在服務中凸顯黨組織的領導地位。

3.加強社會組織、非公經濟組織建設。強化“兩新”組織黨的建設，充分調動不同主體參與社會治理的積極性，有效整合各種力量和資源，確立權責明晰、分工負責、內在驅動、激勵有效的基層政府社會治理責任鏈條，調動社會力量的自主性和積極性，激發市場和社會活力，進一步健全基層政府社會治理體制。

4.推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”。發揮群眾自治組織作用，積極引入社會組織、非公經濟組織專業力量，將專業支持與基層內在的資源有機整合，各類組織之間、各利益群體之間、各種社會力量之間的良性互動，形成以社區、村居為資源配置平臺，以社會組織、非公經濟組織為組織載體，以社會工作人才隊伍為專業支撐，優化配置三方資源，構建以培育社會組織、非公經濟組織，發展社會工作，促進社區參與為格局的“三社聯動”機制，著眼于打通社會治理的“最后一公里”，探索基層政府社會治理體系和治理能力現代化的基層治理。

（三）從青海省少數民族聚居地區多元治理主體視角下加強基層政府社會治理

青海省少數民族群眾大部分是信仰宗教的，青海省少數民族聚居地區宗教活動場所較多。宗教寺院既是基層社會單位，也是基層政府社會治理的多元主體之一，必須始終堅持以社會主義核心價值觀為引導，發揮宗教寺院在社會治理中的作用。

1.加強和改進宗教寺院管理。強化“屬地管理、分級負責”原則，推進基層宗教事務管理體制機制創新，建立完善黨員領導干部聯點、民宗系統干部包片宗教活動場所制度，實現由宗教工作部門“單一封閉型”管理向“多層次、多組織、多形式、復合型”管理轉變，逐步完善黨委統一領導，職能部門、鄉鎮、村居共同管理宗教事務的“1+3”工作模式，正確引導宗教與基層政府社會治理建設相適應。堅持黨政領導干部與宗教活動場所、宗教界代表人士的聯系機制，認真實施寺院基礎設施建設、宗教教職人員社會保障、寺院危舊殿堂維修加固、寺院公共服務建設“六大工程”項目，落實好宗教寺院民管會辦公經費、民管會成員工作津貼和教職人員生活補助等困難和問題，切實為宗教活動場所和宗教界人士辦好事、解難事，使宗教界人士共享改革發展成果。

2.加強寺院民主管理委員會的組織建設。經過民主協商、選舉成立的寺院民主管理委員會對寺院的教務、財物和行政等事務進行民主管理，是社會主義制度下的宗教寺院與舊社會宗教寺院的根本區別，也是推進宗教寺院社會管理工作的一個重要方面。要堅持把政治上靠得住、學識上有造詣、品德上能服眾，且有一定管理能力，關鍵時刻敢說敢管的教職人員充實到寺院民主管理委員會中，使寺院的管理權牢牢掌握在愛國愛教的教職人員手中，使寺院民主管理委員會成為有效管理寺院和教職人員的核心力量。持續完善宗教活動場所民主管理委員會主任、主要教職人員民主評議辦法、請銷假、演講稿審核備案、宗教活動場所財務監督等相關制度，切實提升宗教活動場所依法管理水平。

3.積極引導宗教與社會主義社會相適應，堅持以培育和踐行社會主義核心價值觀為引領。以教職人員和信教群眾為重點，以群眾喜聞樂見的宣傳方式為載體，潛移默化、春風化雨，使社會主義核心價值觀、民族團結進步成為各族群眾的自覺追求和行為規范。加強輿論宣傳陣地建設，充分利用宗教領域“六個一”和“四進”活動，以重要節慶舉行升旗儀式、制作文化墻、宣傳欄等形式，在宗教寺院營造社會主義核心價值觀、中華優秀傳統文化進寺院的濃厚宣傳氛圍。以平安寺院、和諧寺院、“十星級”寺院創建、“四進”清真寺等活動為載體，引導宗教界人士積極開展愛國愛教、法律法規、民族團結等內容的宣傳教育，增強信教群眾“三個離不開”“五個認同”思想認識，進一步筑牢宗教界人士中華民族共同體意識。

青海省少數民族地區基層政府社會治理是一項綜合系統工程，涉及政治、經濟、文化、宗教等各方面、各領域，必須堅持黨的領導、人民當家做主和依法治理有機統一，因地制宜、因需施策、精準發力、務求實效，不斷提升各族群眾自我教育、自我管理、自我服務能力，讓問題解決在基層，矛盾化解在基層，讓各族群眾有更多歸屬感、安全感、幸福感、獲得感。

（作者單位：青海民族大學）