我國0～3歲嬰幼兒托育服務的現實問題及其解決路徑

朱莉 魏聰 李燕

【摘要】我國0～3歲嬰幼兒托育服務存在入托難、托育貴、托育機構質量參差不齊等現實問題，與托育服務底子較薄、起步晚、政策保障體系尚不完善等原因有關。建議強化政府角色，重視托育服務體系建設;著力擴大0～3歲嬰幼兒托育資源，增加服務供給;保障托育機構質量，提供優質托育服務;加強托育師資隊伍建設，提升托育服務質量;加強監管與督導評估，規范托育服務市場。

【關鍵詞】0～3歲嬰幼兒;托育服務;現實問題;解決路徑

【中圖分類號】G616? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2020）05-0046-05

黨的十九大報告將“幼有所育”置于“堅持在發展中保障和改善民生”的基本方略之中，托育服務作為“幼有所育”的重要環節之一，關系國計民生。普惠可及的托育服務有利于減輕家庭育兒負擔。 2019年中央經濟工作會議要求“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。國家高度重視0～3歲嬰幼兒托育問題，致力于擴大托育服務供給，建立多元化、多樣化、廣覆蓋的托育服務體系。當前社會與家庭的托育需求十分強烈。據國務院婦女兒童工作委員會的調查，48.2%的父母及準父母有0～3歲嬰幼兒托育服務需求?！?〕然而，我國托育服務底子薄、起步晚，現階段發展還不成熟，“入托難”“托育貴”等問題相對突出，沒有完全滿足人民群眾日益增長的托育服務需求。本文分析了我國0～3歲嬰幼兒托育服務的現實問題及其原因，并提出解決路徑，以期為促進我國0～3歲嬰幼兒托育服務的發展提供參考。

一、我國0～3歲嬰幼兒托育服務的現實問題

1.入托難：托育服務供需矛盾突出，就近就便入托不易

2019年，受國家衛生健康委人口監測與家庭發展司委托的面向北京、上海、廣州、南京等全國13個城市的調研（以下簡稱13城市調研）發現，68.4%的3 歲以下嬰幼兒家庭表示有入托需求，59.4%的家長反映入托難。〔2-4〕可見，我國托育服務供給問題依舊嚴峻，托育需求與托育供給之間缺口相當大，供不應求的現狀仍然存在。此外，2017年中國人民大學與國務院婦女兒童工作委員會聯合進行的四省市城市0～3歲嬰幼兒托育服務需求和供給抽樣調查發現，79.44%的家長希望托育機構設在居住的社區內或鄰近社區?！?〕而2019年的13城市調研發現，目前僅有12.67%的托育機構與家庭的距離符合《托兒所、幼兒園建筑設計規范》中“托兒所服務半徑宜為300米”的規定。該調研還發現，超過1/3的嬰幼兒不得不在離家2公里外的地方入托，17.6%的家長由于位置遠面臨擇托難的困境。〔6〕可見，托育點目前布局不盡合理，尚不能滿足廣大家長就近、就便入托的現實訴求。托育點分布的不合理既體現為城市內部托育資源分布不均衡，又體現為城鄉分布不均衡。在入托需求巨大的廣大農村地區和城鄉結合部地區，托育機構均極為匱乏。

2.托育貴：公辦托育資源稀缺，民辦托育服務收費偏高

公辦托育機構具有管理規范、質量可靠、價格親民的優勢。〔7〕質優價廉的公辦托育機構深得民眾信賴與渴求。2016年中國人口與發展研究中心的調查發現，76.8%的家長期望孩子能進入公辦托育機構。〔8〕然而，在總體托育機構資源匱乏的情況下，我國公辦托育機構資源更是稀缺。 根據教育部和國家統計局的數據推算，全國范圍內納入教育部門管理的托育機構的在園3歲以下嬰幼兒人數僅占入托總人數的2.2%?！?〕在公辦托育機構不足且托育服務市場需求大的情況下，民辦托育機構應運而生。然而，大部分民辦托育機構收費偏高，普惠且能讓家長放心的民辦托育機構屈指可數。例如，2019年上海市人民代表大會教育科學文化衛生委員會的調研顯示，9家全日制托育機構每月收費少于等于3000元，11家每月收費在3000～10000元之間浮動，8家每月收費超過10000元?！?0〕目前市場上能提供較高水平服務的托育機構，每月收費基本都在1萬元以上?！?1〕調查發現，26.9%的家長表示，用于購買托育服務的壓力僅次于住房支出壓力，18.9%的家長在高昂的托育費用前望而卻步?！?2〕托育貴問題十分突出，發展公益普惠的托育服務迫在眉睫。

3.托育機構質量參差不齊：托育機構資質良莠不齊，師資力量薄弱

當前我國托育機構準入門檻較低，缺乏有效的行業監管，質量參差不齊。2019年國家衛健委委托項目“嬰幼兒托育服務的供需調研”的結果表明，45.1%的家庭由于優質托育機構資源少而不愿意或無法送孩子入托。〔13〕托育機構質量參差不齊，優質托育資源稀缺，進一步加劇了入托難。

優質的托育服務需要數量充足、資質優良、安心從教的專業師資隊伍作支撐。 較低的師幼比、穩定的教師隊伍、受教育水平較高的教師與嬰幼兒較好的社會性發展、語言和認知發展結果之間存在顯著正相關?！?4〕然而，當前我國托育機構的師資力量比較薄弱，一是因為托育從業人員數量嚴重不足，嬰幼兒早期教育師資缺口高達240萬，〔15〕二是因為合格的托育師資較少。2019年相關調查發現，大多數托育機構教師只擁有育嬰師資格證的同類證書或各種國際幼兒教育派別的資格認證，甚至存在無證上崗現象，10.97%的教師未持有任何資格證，24.68%的保育員未持有任何資格證書。〔16〕此外，托育從業人員由于工資待遇不高、工作強度較大、缺乏正式編制、晉升通道不暢等原因，往往職業認同感低、流動性大，而教師的穩定性又關系到嬰幼兒依戀感和安全感的獲得。

二、我國0～3歲嬰幼兒托育服務存在問題的原因

1.底子較薄

近兩年，盡管國家、社會層面日益關注0～3歲嬰幼兒托育服務，但是我國0～3歲嬰幼兒托育服務仍處于起步階段，面臨著托育資源不足、普惠性不夠、質量參差不齊等現實難題。這主要是因為我國托育服務的底子較薄，發展基礎薄弱。20世紀90年代，大量的機關、企事業單位、學校和街道社區、農村集體等舉辦的托兒所集中停辦，〔17〕造成托育機構的數量斷崖式下降。嬰幼兒教養責任交由家庭承擔，早教服務被推向市場，托幼事業的公益性、福利性被嚴重淡化。21世紀初“入園難”“入園貴”矛盾突出，各地為滿足3～6歲幼兒的入園需求，要求幼兒園不再接收3歲以下嬰幼兒入托，導致公辦托育機構資源嚴重萎縮。近年來，學前教育快速發展，但從政策到理論再到實踐，重點都集中在3～6歲幼兒階段，托育服務的發展相比幼兒園明顯滯后。

2.起步晚

自20世紀90年代起至21世紀前十年，相關部門為公共托育服務提供的政策支持相對較少，嬰幼兒托育服務沒有被納入政府的公共服務體系（洪秀敏，2019）。直到2010年國家才重新開始重視托育服務。國務院發布的《中國兒童發展綱要 （2011～2020年）》提出要以幼兒園和社區為依托，努力構建公益普惠的嬰幼兒托育服務體系。隨著“全面二孩”人口新政策的實施以及公眾對早期教育的重要性愈加重視，托育服務的數量、布局、質量等被賦予了更高的要求。2019年5月，國務院辦公廳發布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，各地也陸續出臺《3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，標志著我國托育服務事業由政府主導在全國范圍內真正全面啟動。上海、南京等地托育事業的發展走在全國前列，為其他各地托育事業的發展和國家政策的制定提供了一些經驗。但是，不可諱言，全國范圍內托育事業的發展確實起步較晚，近幾年才開始得到重視，托育行業的準入標準、師資培養體系、監管機制等都有待明確、細化，托育公共服務體系建設任重道遠。

3.政策保障體系尚不完善

我國托育服務事業的政策保障體系尚不完善，目前托育服務缺乏明確的管理主體、統一的管理制度和規范標準，相關政策文件、指導意見的系統性、針對性還有待加強?！?8〕一是現階段托育服務管理體制不明確，政府對公共托育服務事業發展的職責尚不清晰，使企業、社會組織、個人難以形成合力，從而導致托育機構數量不足、質量不高。二是托育機構準入標準不盡合理，督導評估及退出機制等缺失，整體缺乏有效的規范與監管，造成對軟硬件標準要求較高和無門檻準入的現狀并存。例如，一些地區在技防、人防、物防、場地、配餐等方面的要求過于嚴格，無形中將部分潛在供給者擋在門外，限制了托育服務資源的拓展，而另一些地區則沒有基本的準入要求，導致各種機構魚龍混雜，托育質量難以保障。三是托育服務事業發展的經費保障機制尚未建立。經費缺乏保障不利于解決托育行業的成本問題，也不利于托育服務資源的擴大和現有托育機構的維持運行。〔19〕此外，與托育服務從業人員相關的政策制度也不完善，導致托育服務事業的發展缺乏人力支撐。當前我國托育服務從業人員的培養體系、資質準入、身份待遇保障、專業發展政策等尚不明確，導致專業的托育從業人員短缺，使整個托育服務師資隊伍建設困難。

三、解決我國0～3歲嬰幼兒托育服務問題的路徑

1.強化政府角色，重視托育服務體系建設

社會投資理論認為，對兒童早期發展投入1美元，會有6～17美元的回報率且能幫助更多母親重返工作崗位，實現工作與生活的平衡。〔20〕因此，有必要明確各級政府職能，強化政府角色，中央政府與地方政府形成合力，共同推動托育服務體系規范化發展。

第一，清晰界定中央政府和地方政府的地位與職責，以便于公眾對政府進行績效問責，從而改進托育服務供給的質量與效率?！?1〕各級政府可以通過雙邊協議等方式明確責權，妥善處理各層級政府職責中的交叉和重疊部分，使中央政府和地方各級政府的權責明晰，防止責任推諉。托育服務可以借鑒學前教育的管理體制，即國務院領導、省市統籌、以縣為主。貫徹落實中央發展托育服務事業的政策意志并充分發揮地方政府的主體作用。第二，中央政府和地方各級政府應當加強合作。一方面，中央政府發揮好統籌規劃作用，加強頂層設計與系統化管理，細化對托育服務的行業標準、登記備案、服務對象、管理部門、財政安排、質量評估等方面的制度安排，為將0～3歲嬰幼兒教育列入政府公共服務、經濟社會發展和教育發展總體規劃提供良好的政策環境，增強托育政策執行力。另一方面，地方政府在此基礎上開展本地托育服務政策制定、財政投入、質量監管等工作，資源共享。第三，政府有必要發揮牽頭作用，在組織建構上保障托育服務事業的發展，明確衛健、教育、婦聯、社會保障、市場監管等不同部門的職責，加強相關部門的參與和協作，合力落實托育服務政策，促進托育服務事業發展。

2.著力擴大0～3歲嬰幼兒托育資源，增加服務供給

為緩解托育服務供需矛盾，2019年《政府工作報告》提出支持社會力量興辦普惠性托育服務機構。因此，有必要充分調動企事業單位、社會組織、非營利機構、社區和個體等多方力量，形成政府主導、社會力量參與、多渠道投入、家長合理分擔成本、普惠可及的多元托育服務供給網絡。

一方面，政府應當加大財政投入，多途徑發展公辦、集體辦普惠性托育服務機構，平抑市場價格。一是推動新建公辦托育機構提高托育服務質量，打造公辦示范托育機構，引領托育服務行業規范發展。二是支持社區托育機構發展，保障各街道社區均享有一定比例的托育專項經費支持，依托社區托育點，吸納社區內外社會資源，滿足家長靈活多樣、就近就便的入托需求。三是給予政策、資金傾斜，恢復企事業單位舉辦托育機構，為職工子女提供福利性托育服務。四是推動托幼一體化，鼓勵幼兒園向下延伸開設托班。另一方面，政府應當重視培育和激發市場活力，采取多種合作方式興辦托育服務機構，如對民辦托育服務機構適度放寬場地要求，并給予貸款優惠支持、房租物業補貼，同時實施稅費減免政策，建立風險保障機制，以大力推動民辦托育機構發展。

3.保障托育機構質量，提供優質托育服務

托育服務的質量關系嬰幼兒一生發展，也關系到托育事業的長遠發展。2019年國家發改委等18部門聯合發布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》明確提出，要制定行業準入標準、管理規范和監管標準。各地相關部門應當在國家政策的指引下，從準入機制、師資配備、軟硬件配置等方面制定出臺專業標準與制度規范，使托育機構的開辦運行有章可循。

第一，安全問題是托育機構不可觸碰的紅線。各地政府可以參照學前教育行業相關安全標準，圍繞場地環境、家具設備、教具玩具、飲食營養等方面制定本土化管理政策，確保托育服務機構安全達標。例如，規定托育機構必須提供食品許可證、安全消防證，并建立嬰幼兒生活區和活動區全覆蓋的24小時設防監控報警系統，保障嬰幼兒基本安全。第二，托育師資水平是托育事業發展和服務質量提高的核心要素。各地教育部門一方面可以聯合早教專家、高校教授、婦幼保健工作者等專業力量制定我國托育行業建設標準，明確托育師資的資質要求，制定托育師資準入標準，從源頭上篩選學歷、資質、職業道德符合要求的從業人員。 另一方面，應當積極響應國家號召，建立健全0～3歲托育專業人才培養體系，開發整合地方中職院校、大學、師資培訓中心、婦幼保健中心等資源，系統培養專業托育從業人員。此外，嚴格落實國家規定的托育工作人員黑名單制度，嚴厲打擊破壞師德師風的不良行為，整頓托育師資隊伍。

〔26〕劉海丹，徐鵬，周兢.國外托幼機構質量評估標準的特點與啟示：以澳、新、英、美四國為例〔J〕.現代教育管理，2019，（9）：50-56.

Nursing Services for Infants Aged 0-3 in China： Practical Problems

and Solutions

Zhu Li， Wei Cong， Li Yan

（College of Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

【Abstract】Nursing services for infants aged 0-3 in China have some practical problems such as difficulty in admission， high cost， and unstable quality， which are mainly due to weak foundation， late start in career development， and imperfect policy system. It is suggested that government role should be strengthened; construction of nursing service system should be emphasized; infant service resources should be expanded; quality of services should be improved; construction of teaching team should be strengthened; government supervision and evaluation should be strengthened; and nursing service market should be standardized.

【Keywords】infants aged 0-3; nursing service; practical problem; solution