從疫情防控場景淺談建設“智慧網格”現代化社會治理生態

石鵬　舒怡　顏博

1.我國社會治理政策沿革及發展路徑

隨著大數據、云計算、物聯網、人工智能等現代科學技術飛速發展，人類社會向后工業時代邁進的步伐全面提速，信息與數據已成為新一輪發展競賽的重要資源，給社會治理帶來了新的機遇與挑戰。

通過梳理近30年來社會治理相關政策的歷史沿革，以及各時期對應的信息化建設經典案例，可以看出社會治理始終是黨和國家高度重視的問題。我國社會治理模式的演進，不僅是黨和政府制定方針政策不斷健全完善的過程，更是把握時代發展脈搏，緊密結合國情、社情而做出的選擇。

我國近30年相關政策的歷史沿革分為四個階段：初期1992-2001年，以加強社會治安綜合治理為主;早期2002-2012年以完善社會管理，推行電子政務為主;中期2013-2015年以創新社會治理，提高社會治理法治化水平為目標;近期2016年至今，充分運用現代科技改進社會治理手段，著重提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。尤其是2019年以來，我國堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，推行網格化管理和服務，構建基層社會治理新格局;到2035年我國社會治理的遠期目標-現代社會治理格局基本形成。

提升我國社會治理能力，關鍵是如何充分發揮我國社會主義特色行政體制與以村（村委會）、社區（居委會）為代表的社會自治組織的最大效用，促進民生、優化服務、維護穩定、化解矛盾、預防犯罪等等。一方面，必須深入貫徹落實習近平總書記關于網絡強國的重要思想和全面依法治國新理念新思想新戰略，不斷創新社會治理體制機制，激發村委會、居委會等基層自治組織活力，另一方面應充分發揮科技信息化對社會治理的支撐和驅動作用，提升大數據慧治能力和引擎作用，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供智力和技術支持。

2.疫情防控映射社會治理數字化轉型的新模式

伴隨著社會治理的體制機制不斷完善，相應的信息化建設也在不斷進步。在充分肯定成績的同時，當前社會治理信息化建設還存在一些問題，譬如數據來源復雜，數據業務邏輯復雜;數據采集與數據利用脫節;數據運營與業務場景脫節;以信息公開和流程處理為主，缺乏智能化手段等。

社會治理的數據來源非常廣泛且繁雜，涉及各級政府部門、公檢法司、人社、民政、信訪、工商、衛生、消防等多系統數據。受傳統行政模式的影響，我國政府部門長期存在“條塊分割”與“各自為政”的屬地化管理特征，治理的協同性和合作性不足。行政區劃的邊界就是數據治理的邊界，不同職能部門之間也慣于單兵突擊，“信息孤島”和“數據煙囪”林立，很難打破壁壘，更難融會貫通。更何況各領域各部門的業務邏輯迥異，要梳理出一套科學規范的數據體系更是難上加難。日常工作中的數據封閉、割裂，采集難、清洗難，數據利用率低，不能行之有效地發揮數據價值來輔助社會治理升級。

要實現社會治理信息化發展目標，就要整合條線治理力量、調動地方政府積極性;擴展參與渠道，建立健全社會組織和公眾充分參與治理的制度和社會環境;完善規范多元共治的社會治理體制;在保障與改善民生中推進社會治理;真正實現社會治理的重心向基層下移;創新社會矛盾化解渠道和機制;合理利用現代信息與大數據技術服務社會治理。

今年初，突如其來的新冠疫情，對我國社會治理體系進行了一次全面的體檢，也加速了大數據、人工智能等新興信息技術在社會治理數字化轉型的應用步伐。面對疫情這一重大公共衛生事件，我國基層治理體系發揮了巨大作用，通過城鄉社區網格化管理，極大提高疫情防控工作的效能和水平，有效維護人民群眾身體健康和生命安全。同時，打通數據壁壘，統一數據標準，實現數據融合，并以大數據反哺社會治理的數字化建設新模式出現。在疫情防控過程中，基于手機實名制和三大電信運營商全國統一數據，各地逐步探索出了“健康碼”這一智能化防控模式。和過去社會治理信息化系統中的數據采集、管理、應用均由政府機構負責不同，“健康碼”模式中由個人或者具有數據采集能力的公司進行相關數據的采集和管理;個人在不同的場景下，自主使用自己的數據;而政府僅提供數據認證的渠道、并基于數據認證提供相應的公共服務。

以社區為單位的基本社會“網格”和以大數據為支撐的“健康碼”，成為普及程度最高的復工復產助手，體現了屬地化運作的適配模式，實現了個人健康狀態數據的實時更新，在當下疫情防控中發揮了重要作用。以“人”作為社會治理的抓手，按照人為單位實現數據采集、數據管理、數據認證，已經通過了“網格化”防疫模式的試水，讓我們看到了構建基于數據打通的社會治理“智慧網格”的可能。

3. “數字實體”打造“智慧網格”生態體系，助力實現社會治理現代化

掌握數據是大數據時代社會治理方式創新的基礎。在國家治理主體、職能、范圍、方法都亟待改革的當下，倘若社會中的每一個人及社會實體都被賦予唯一的“數字屬性”標識，“數字實體”將成為國家治理的一把“金鑰匙”，成為推進數字政府建設和社會治理現代化的有力抓手。建設“數字實體”智慧網格生態，上承國家戰略，下啟社會治理，既能實現科學分級管理、調用查閱數據，又能提升數據智能化應用水平，預測社會穩定形勢的變化，對可能發生的問題矛盾提出預警信號，為社會治理提供決策依據，充分發揮大數據研判現在、預測未來的核心作用，輔助管理部門真正做到“運籌帷幄，決勝千里”。

建設“數字實體”智慧網格生態服務平臺（Digital Citizen Grid Ecosystem），包括數字實體簽發和管理中心、數字實體成長中心以及數字實體運營中心。數字實體簽發和管理中心，負責數字身份的生成、簽發、授權以及責權利的管理。數字實體成長中心，使數字實體通過參與社會治理相關事務不斷豐滿自身標簽，基于大數據深度挖掘技術和人工智能學習引擎，構建數字實體360°全息畫像，不斷更新完善數字實體知識圖譜。數字實體運營中心，鼓勵并幫助每一位公民主動參與、樂于參與到社會治理事務中，實現從政府單一主體的管理模式走向多元輔助協同治理的模式，使整個社會治理體系形成合力、更有生命力。

以“數字實體”為基礎的智慧網格生態體系，樹立了“以人為本、服務大局”的社會治理理念，可有效幫助政府整合資源、連接百姓，促進社會治理的精細化、智能化和智慧化，推動形成全民共建共治共享的新生態格局。

社會網格化管理是根據屬地管理、地理布局、現狀管理等原則，把管轄區域劃分為若干網格狀單元，并把“人、地、物、事、組織”等全部納入網格，實行精細化、主動化、可視化管理;同時根據網格劃分，按照對等方式整合公共服務資源，對網格內居民進行多元化、便捷化、個性化服務，實現社會服務“零距離”、社會管理“全覆蓋”、居民訴求“全響應”。

以“數字實體”為基礎的智慧網格為解決信息“煙囪”和信息“孤島”提供了一種新的方式。一方面人民群眾和社會實體，不再僅僅是整個系統中被采集的數據對象，而是享受到數據帶來的福利：數據實體有權對自己的數據進行補充、管理，同時能夠通過政府的數據驗證渠道，更方便地獲取智慧網格提供的服務便利。這一方式使得人作為社會治理的參與者，更有積極性地運營自己的數據，并保證數據的真實性。另一方面政府作為數據的驗證人，天生具有一定的數據權威性和數據保密能力。政府作為平臺方，可以人為單位進行數據融合，將有可能打破原“條塊分割”和“部門墻”。同時吸引各商業公司，在平臺上進行合法的數據打通和數據應用，有效解決“情況不明”和“信息孤島”的問題，確保數字準、底數清、情況明。

有了準確有效的信息采集和以實體為單位的數據融合，能夠更好地構建社會網格的“數字孿生體”，對網格系統各類管理信息運行數據的時間、空間、類別等多維度分析，建立智能化的分級分類應用和重大事件預警保障機制。

新一代 “智慧網格”社會治理生態有如下優勢：

相關信息自動采集、歸集、分析、發布和按需公開，實現信息傳遞、傳播的扁平化、平臺化，“下情上達、上情下達”不必逐級傳達，參與社會治理的各級管理者完全可以根據預設權限適時掌握社會動態信息。

對接“數據實體”數據運營平臺可以支持打通原有與社會治理相關的跨區域、跨部門數據，以及公益事業單位和企業數據，為社會治理提供智能化決策依據和智能化決策參考。

各級政府部門以及基層自治組織相關的決策者、參與者，都可以根據預設權限，利用社會治理大數據平臺和生態系統，參與社會治理過程，提升社會治理質效;居（村）民、法人、社區志愿者和所有社會治理參與者，均可以通過社會治理大數據平臺和生態系統進行互動，從而提升全民參與社會治理的獲得感。

政務數據有機融通的社會治理大數據平臺，未來還可以成為面向社會的政府公共服務集成窗口，向居（村）民、法人提供統一的社保、戶籍、公共衛生、司法調解等各類公共服務，統一標準規范，實現“一點接入、全民服務”。

“智慧網格”社會治理的整體系統架構設計自下而上包含智慧網格層、智能物聯層、數據中臺層、網格生態層、應用場景層、用戶服務層，具體情況詳見下圖：

4.公共衛生領域下“智慧網格”的場景應用

依托“數字實體”智慧網格生態服務平臺，積極推動“數字實體”參與以網格為單位的公共衛生治理事務。以疫情防控等公共衛生治理領域為例，論述建設“智慧網格”生態的場景應用：

4.1網格疫情指揮調度

當公共衛生事件或重大疫情出現時，網格疫情指揮調度系統可以幫助打通自上而下的指揮信息流和自下而上的實時數據流，形成各級負責人的無障礙信息同步，并加強執行力，對執行過程進行全程跟蹤和監控，形成上下聯動、信息互通的指揮調度和協調能力。

4.2網格公民宣傳教育

網格公民監督教育系統主要實現兩方面功能，一方面幫助網格內公民基于網格區域內的存在公共衛生事件或潛在的風險進行上報，以便于管理人員第一時間知曉、回應并采取措施，形成公民與政府管理人員密切互動，及時管理和處理網格公共衛生輿情。另一方面為政府公共衛生相關政策法規宣傳教育提供渠道，在網格內推送公共衛生知識服務，優化教育素材和內容，提升宣傳效果。

4.3網格疫情決策支持

通過對治理網格內各系統的數據采集后，經過數據平臺的分析處理和深度挖掘，形成系統化、高價值的決策信息和數據報表，通過智能推薦引擎，將報表按需、按規則進行個性化的推送和服務。幫助疫情管控各級單位負責人了解事態發展、資源動態、人流跟蹤、健康分析、異常追蹤等各類復雜信息，提供強有力決策支持服務平臺，實現公共衛生事件的預防、預警和有效管控。

4.4網格公民健康檔案管理

結合“數字實體”智慧網格生態服務平臺，建立數字實體的健康檔案管理系統，打通醫療機構的電子病例數據、體檢機構的體檢數據、智能穿戴設備的生理數據，形成相對完整的公民健康檔案，并進行長期的動態跟蹤，及時發現統計公民健康情況，確定公共衛生易感人群畫像，為公共衛生事件的精準防控提供科學依據。

4.5網格醫療衛生資源管理

匯聚、鏈接、管理網格內所有的醫療衛生資源，包括醫生專家資源、床位資源、各類醫療設備、醫療器械、藥品等等，并對這些資源進行使用情況跟蹤，向有需求的網格內公民提供服務。尤其是在疫情發生后，為抗疫物資的調度、分配和補充提供數據支撐。

4.6網格環境衛生督查

網格管理員通過巡查記錄（違規違法現象等）、智能監測設備識別（垃圾清理、有毒有味氣體探測等）、網絡信息抓取（天氣、溫濕度、風力級別等）來獲取網格區域內的全方位環境衛生情況，即可為網格公民提供智能化生活提示信息，又能在應對公共衛生事件時進行科學決策和采取疫情防控措施提供依據。

4.7公共衛生網格預警

通過對網格內全場景數據的實時處理和分析，基于公共衛生事件預警規則對數據進行分類和識別，實現公共衛生事件等級實時智能預警。公共衛生網格預警引擎是基于人工智能的智慧型預警平臺，具有強大的深度學習算法和自我進化能力，同時利用社會治理領域知識圖譜來提供知識支撐。

4.8網格人口流動監測分析

人流監測是應對公共衛生事件的重點、難點和痛點。針對各網格區域，結合“數字實體”的屬性信息、運營商通信信息、GPS定位信息可以很快地識別并確定哪些是網格內人群、網格外人群，對網格的人流進行分類，并對重點人群進行實時監控和全網追蹤，實現人流粗粒度和細粒度的雙向監測和分析能力。同時也能形成人員流動特征畫像，促進提升整個城市人口的綜合治理和服務能力。

4.9網格無人機巡防執法

網格無人機的啟用可完成兩個方面功能，一方面無人機在網格內常態化日常巡防;無人機攜帶的智能設備，解放網格管理員的體力、腦力和視力，更好地幫助網格管理員從“上帝視角”巡視網格區域。另一方面，在重大疫情發生后，通過無人機的智能設備，對網格內違法違規公民進行警告、取證、執法，在保護網格管理員生命健康的同時，又保證疫情防控措施有效落實。

5.結語

建立健全大數據輔助社會治理和科學決策的機制，推進構建社會治理新格局和新模式，形成“全民參與、各部門協同”的城市治理合力，有助于實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。以“數據實體”為基礎的智慧網格建設為解決信息“煙囪”和信息“孤島”提供了一種新的方式，也為社會治理優化線上便民服務指引了一條新路徑。要做到“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”我們就必須在接下來的信息化建設中，“多做數據驗證融合，少做數據單向采集”，形成以社會個體為單位的“數據運營中心”，讓數據真正地“活”起來，讓人民群眾看得到、用得了，才能進一步提高社會治理數字化、法治化、智能化、科學化水平。

作者簡介：石鵬，北京國雙科技有限公司副總裁。

舒怡，北京國雙科技有限公司知識與數據智能中心知識架構部總監。

顏博，北京國雙科技有限公司知識與數據智能中心知識架構部資深咨詢顧問。