“兩步申報”管理制度研究

馬欣逸 唐澳新

摘要：雖然2019年全球經濟放緩，但是國際貿易始終具有持續不竭的動力。為了適應新形勢新職能的需要，營造一個更為便捷化、國際化的通關環境，我國海關提出了全面深化業務改革的方案。本文旨在通過對改革中關于“兩步申報”的方面進行探究，重點分析其對于進出口企業與我國現有海關模式的影響，并通過已有的改革試點情況力求更理性的對待此項改革政策。

關鍵詞：兩步申報;海關管理;國際貿易

日前，海關總署正式發布了《海關全面深化業務改革2020框架方案》，以“統一執法、分類施策、精準監管、協同高效”為基本原則，通過五項核心內容，即“兩步申報、兩輪驅動、兩段準入、兩類通關、兩區優化”，立足于管理以及申報制度、作業流程監督管理制度等多個層面，改善了業務改革框架，對申報通關業務領域、國際貿易核心環節的業務改革進行了持續推進。其中，“兩步申報”制度改革具有重大意義，它為貿易便利化目標的實現起到了一定的推動作用，對我國進一步建立更高效便捷的進出口申報通關制度管理模式有著極其重要的現實意義。

一、關于“兩步申報”模式的理解

“兩步申報”這一概念主要來自于歐美等一些發達國家，主要的目的就是為了更好地與國際貿易特點、安全便利的實際需求保持同步，企業可分為多個步驟來提交所有的申報信息和單證，而無需一次性提交，可以在貨物放行之后再進行征稅，使整個過程分成兩步走，最終可以從根本上實現了貨物通過海關查驗放行與審核征稅相分離的形式。第一步是提貨申報，即概要申報，倘若貨物不需要涉及檢驗或檢疫、稅收、進口許可證等，企業只需填寫9個項目，如貨物數量以及物品名稱等，認定與物流相關的2個項目，按照提單信息提交與口岸安全準入監督管理需求等相關的必備信息進行概要申報即可，如經過海關風險分析以后，并無查驗的需要，可直接提取貨物。之后，再進行完整申報，自向海關申報進境之日以來的兩周內完成第二次申報，企業需補充其他與需求相符的信息以及單證，依照規定完成繳稅等流程。

相比起之前“時點申報”的傳統海關申報的模式，“兩步申報”模式有了諸多的改變，但它在本質上仍然是一個完整的過程申報，而不是變成了“兩次申報”。一、以“過程申報”逐步取代了原來的 “時點申報”，企業可分批次完成信息的填寫任務，可結合自身所掌握的相關信息情況分兩次填報，概要申報環節僅申報“9+2+N”項，即完成9個基礎項目、2個物流項目的申報、確認任務，倘若涉證、涉檢，則需額外補充與之對應的申報項目，可在完整的申報環節完成其他項目的補充任務;二、使貨物得以快速提離，在第一步完成概要申報后，貨物不需要海關查驗，即可將相關貨物迅速提離到海關監管的場所;三是加強對稅收企業擔保的創新，依托完善的社會資本信用管理體系，建立了概要申報的稅收企業擔保信用管理制度，高級稅務資格認證的企業擔保可向其所在地海關主管部門申請免除稅收企業擔保。

二、“兩步申報”模式的影響

（一）對進出口企業的影響

與傳統申報模式相比，兩步申報模式很好地針對了企業如今在辦理貨物報關的過程中普遍存在的一系列復雜問題，如一次性準備完整的報關單證非常耗費時間，填制之后的過程若有錯報、漏報則修改比較繁瑣，報關產生的錯誤容易直接引起海關行政處罰等。“兩步申報”為公司帶來了便捷之處，概要申報節省了貨物的流轉時間，使得企業能夠更為便捷、快速地提取貨物，控制了貨物的滯留成本;完整申報為公司提供了充足的資料申報準備時間，企業有兩周時間來為余下的手續及納稅事務做好相應的準備工作，降低了企業出差錯的可能性。

（二）對我國海關的影響

海關作為國家進出境的統一監督管理機關，采用行使法律賦予的權力的方式來管理特定的社會經濟活動，為國家法律規定的順利執行提供有力保障，確保其順利實施。[1]就海關監管而言，之前的一次申報模式將所有的風險和精力都集中在了提貨放行之前，海關審核的工作量很大且高度集中，不僅要準確判斷進出口商品的屬性，還要在有限的時間里迅速完成簽注單證、加蓋印章的審核工作。而“兩步申報”的實施能有效減輕海關監督管理部門的壓力，幫助其緩解沖突，將主要的監管任務移至提貨放行之后，以更加高效地開展海關放行工作。同時公司負責人還可自主選擇“兩步申報”還是“一次申報”的方式，使企業更好地適應市場，能夠靈活地應對各種模式。

此外， 2019年我國的外貿總額高達31.54萬億元，同比上漲了3.4%。雖然呈現增長趨勢，但是從2019年下半年以來，我國出口壓力明顯加劇，出口總值下降。在這種外貿情形下，我國海關為了簡化程序，加快貨物在口岸的流通速度就顯得極為必要。而適時的“兩步申報”改革更是將我國海關與國際相連，吸引更多的外資順利流通進駐我國，逐步改善當今經濟疲軟的狀態。

三、新申報模式下的改革試點

我國的海關部署于2019年7月正式出臺了與“兩步申報”改革試點相關的公告，公告中詳細地說明一共有包括黃埔海關、深圳海關、青島海關等幾大海關作為試點。在“兩步申報”方式下，在試點階段，企業只能選擇通過開展“兩步申報”試點工作的海關進行。

“兩步申報”率先在舟山自貿試驗區順利完成了試點任務，經過測試，從進口企業申報再到貨物允許船舶駛離港口只用了短短1分28秒，比起之前的4個小時縮短了好幾十倍。如今“兩步申報”的模式也可以大大地發揮它在港口通關快的優勢，只要收發貨人的信用級別是一般信用及以上，并且涉及的監督管理證件已實現聯網核查的，便可采用“兩步申報”的方式，由試點海關，使進入境內的貨物得以快速通關。[2]在近期蘭州海關出臺了二十條政策，在其中的快速通關方面，針對進口防疫物資，蘭州海關開設了專門的綠色窗口并開辟了通道，以便快速通關，通過 “兩步申報”并輔以匯總以及提交申報等作業方式，切實實現了通關“零延時”，將所需要的物資以最快的速度通過海關發放到需要的人手中，不可否認這為我國防疫工作做出了極大的貢獻。

四、進行“兩步申報”模式需注意的問題

“兩步申報”的管理模式首先廣泛應用于歐美等發達國家，而目前我國由于在海關監管能力和制度上與發達國家仍然存有一定的差距，不免會遇到一些問題，因此我國必須要實事求是，講求實際，面對問題并采用合理的方式正確處理問題。

（一）進一步完善進出口稅收擔保制度

倘若企業存在進行“兩步申報”的需要，對于涉稅貨物，需依照相關規定向關稅部門開展稅收備案的辦理工作。如果是高級認證企業，可以向當地海關部門申請免除擔保;若是一般認證或者一般信用的企業，則需要提供稅收擔保，在概要申報時，選擇符合要求的擔保備案編號。對于擔保的額度，一般是企業上一年度的月均納稅額或者是單月最大納稅額，新企業的額度則由當地負責關稅的部門按照企業申報的年進口計劃來審定。

可將海關擔保類型劃分為三類：1.會占有大量資金的保證金擔保，這種海關擔保類型對于擁有充沛資金的大型企業較為適用;2.銀行保函，能夠減少保證金的占用，只是申請比較困難，等待時間很長，適合規模較大、且授信程度較高的企業;3.關稅保證保險，這種海關擔保類型無需提供抵押物、繳納保證金，適用于并未出現失信行為的全部企業。因此，十分有必要將擔保企業規范的申報率、企業的風險承擔能力等一些關鍵要素融入分類評審的標準之中，同時建立并完善海關擔保管理制度，進一步明確和細化各部門的職責任務及相關崗位操作規則，使企業更加高效地進行申報管理，并提升其工作的針對性，進而在海關擔保企業管理制度下，使“兩步申報”模式能夠更加有序地開展。

（二）建立與“兩步申報”相適應的監管體制

本次海關發布的全方位推進業務改革，還對監督管理的作業方式以及特殊區域的監督管理方式進行了改革。在卡口前實行了"準許入境"的監管，對于那些禁限管制的貨物或者是國家有明確要求的，都需要進行“準許入境”監管，等檢查結果符合規定才可提離。在卡口之后也開始實施“合格入市”的監管，這主要針對的大都是非高風險商品或者是風險較為可控的貨物。另外，在部分海關特殊監督管理區域以及自由貿易區域，還另行設置了特殊的監督管理方式。對于那些特殊的區域，首先企業在第一個申報環節就不需要再使用保稅核注清單，在概要申報之后便可實現貨品的快速提離，另外，在限定時間內依照之前的方式，進行完整申報便可。通常情況下，貨物由出入境到最終完成海關手續的辦理，便是海關對貨物的監督管理期限，海關監管對于進出口貨物起著尤為關鍵的作用，此次海關總署發布的改革公告，明確加強了對海關監管的限制，也提出了更嚴格的要求。

五、小結

我國日前發布的海關全面深化業務改革方案對于把握我國發展機遇新內涵具有極為重要的意義，它將貨運渠道和寄遞渠道納入了全國通關一體化管理，完善了之前海關存在的不足。對于方案中的申報模式的改革，這種“兩步申報”模式在一些發達國家應用已比較成熟完善，而我國由于國情不同仍需要循序漸進，先通過確保改革試點的成功，之后再在全國大范圍海關應用。希望在之后政策逐步完善的過程中，它能夠發揮對我國進出口貿易重要的促進作用。

參考文獻：

[1]余波.中國海關通關管理模式研究[D].西南交通大學，2007.

[2]陳星華.山東啟動進口貨物“兩步申報”改革[N]. 中國國門時報，2019-09-04（001）.