住房租賃合同社會控制的方案選擇
——淺析《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》相關條款

文/山茂峰

2017年5月住建部發布《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），至今已兩年有余，相關規范仍沒有落地。作為改革開放排頭兵的深圳于2019年8月發布《關于規范住房租賃市場穩定住房租賃價格的意見》（以下簡稱《深圳住房租賃意見》），構筑了全國第一個較為全面的“穩租金”政策體系，這也是全國第一個培育租賃市場的“落地”文件。穩定租金水平是住房租賃市場建設的重要抓手，《深圳住房租賃意見》中的不少舉措值得借鑒。除穩定租金外，住房租賃合同解除權的限制亦是《征求意見稿》提出的建設長效化住房租賃機制的另一重要舉措。在實踐中，常存在以漲租金為名行解除合同之實或以解除合同為名行漲租金之實的現象，漲租金與解除合同二者互為目的與手段，共同制約著租賃合同長期化的實現，制約著長效化住房租賃市場的培育。本文審視住房租賃合同長期化的立法經驗與理論依據，考察我國租金約束與租賃合同解除權限制的立法經驗，深入檢視租金約束、租賃合同解除權限制的理論與實踐的可行性，提出構建住房租賃合同長期化的本土方案，進而對《征求意見稿》相關條款提出相應的完善意見。

一、基本目標：住房租賃合同長期化

“法治所要求的和禁止的行為應該是人們被合理地期望去做和不做的行為。”[1]任何人都不應或被期望陷入隨時搬家、頻繁變更居住與隨時無所可居的困境。住房租賃合同長期化不僅是資源優化配置的效率選擇，還是對社會公共性的維護。

（一）我國立法實踐對長期住房租賃合同的鼓勵與支持

我國立法實踐對長期住房租賃合同的鼓勵與支持體現在兩個方面：直接鼓勵與間接鼓勵——限制任意縮短合同期限與合同解除。《征求意見稿》第十一條鼓勵當事人簽訂三年以上住房租賃合同。2017年9月，北京市住建委會同相關部門發布的《關于加快發展和規范管理本市住房租賃市場的通知》（京建法〔2017〕21號）（以下簡稱《北京住建委住房租賃通知》）也鼓勵當事人簽訂三年以上的長期住房租賃合同。除此之外，我國亦不乏住房租賃合同解除的限制性規定，《合同法》、《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》以及住建部發布的《商品房屋租賃管理辦法》對此都有涉及。2016年5月，國務院辦公廳頒布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號）（以下簡稱《國務院住房租賃意見》），規定住房租賃合同期限內，出租人無正當理由不得解除合同。《征求意見稿》第十七條規定，出租人原則上不得解除合同。《北京市房屋租賃管理若干規定》（以下簡稱《北京房屋租賃規定》）規定，未經承租人同意，出租人不得擅自縮短租賃期限。

（二）住房租賃合同短期化的原因與立法提倡長期化的理論邏輯

實踐中的住房租賃合同呈現短期化的情況，除承租人預期利益不確定外，其主要原因在于出租人。一方面，住房租賃較之商鋪租賃而言，具有一定的隱蔽性。在沒有工商登記等強制性要求的情況下，沒有紙質合同，沒有備案，可使出租人在一定程度上游離于稅收等監管之外。另一方面，出租方先天相較承租人而言具有優勢地位，而不簽合同、不約定租金變動幅度、不約定合同期限及不備案等行為使出租人繼續保持這種優勢地位。這種先天的優勢地位不僅與住房租賃供需關系有關，還與出租人租賃收益的財產權以及承租人居住的生存權、人身權有關。

住房租賃合同長期化的優勢主要體現在兩方面。一方面，可以減少交易成本，促進資源配置高效化。出租人隨意解約會引起交易磋商成本的增加，住房租賃合同短期化會使住房租賃供需“空地”增大，住房租賃合同的凈收益下降。限制租賃變動或隨意解約會延長租賃合同的期限，增加選擇錯誤的成本，延長選擇時間。從表面上看，這增加了締約雙方的交易成本，但雙方選擇錯誤的幾率也會變小，實際上亦會降低一定期間內住房租賃的交易總成本。另一方面，長期租賃合同對于穩定租賃關系、市場秩序與社會秩序亦有促進作用。雙方在建立租賃關系后，會設法消除彼此之間的摩擦與沖突，穩定租賃關系，這也減弱了訴諸行政手段甚至借助司法救濟解決爭議的必要性。

二、方案的租金維度：住房租金硬管制的檢討與軟約束機制的構建

租金管制主要包括限制最高租金水平與限制租金漲動幅度。在《深圳住房租賃意見》中，租金管制主要在于建立軟約束，依靠稅收等引導租金價格。對合同租金的約束除租金管制外，限制租金漲動頻率也是一項相對柔性的舉措。相較而言，限制租金漲動頻率對當事人權利與市場機制干預較小，成效則較為明顯。

（一）我國租金管制的立法經驗匱乏

我國對于租金管制向來持保守態度。在民國時期，房租管制多是暫時性、局部性、地域性的，對居住的保障有一定作用。1949年后，房租管制立法的延續效果并不理想。到1956年，租賃關系依舊混亂。[2]近年來，我國無論是中央還是地方層面，鮮有法律規范涉及租金管制。確定房屋租賃指導租金工作較為復雜，實施難度較大。

（二）剛性的住房租金管制可行性不足

我國實施硬標準租金管制尚不適宜實施。適當的舉措，是否能避免供給不足。按照經濟學的市場供求法則，答案似乎是肯定的。應注意到，我國住房租賃市場在供給側有強大的政策支持與引導，不是完全市場化的。這種有針對性的住房租賃供給的刺激是否可以彌補租金管制對供給帶來的影響，目前尚不明朗。除此之外，租金管制還有許多障礙。第一，租金管制可能導致市場價格畸形。“除使當事人都受益的降低交易成本的程序性規定外，法律對契約條款的強制干預將導致市場價格變更。”[3]租金管制將導致替代價格的產生，增加交易成本，進而導致低效。第二，租金管制在我國可操作性弱，實施成本巨大。城市、區位、房型、房屋運營和管理費用、建筑結構與年限、建筑內出租房屋的數量等多項因素都可能在一定程度上影響租金價格。實施租金管制前應進行嚴密謹慎以及持續性調查，確定一定的租金水平并設置適當的條件控制租金上漲的幅度。就此而言，即使在我國實行如德國般的租金管制[4]，我國城市間及城市內各區較大的區位差別也將導致巨大成本的產生。在我國財政壓力巨大的當前，現此舉實施難度較大。此外，若一城市限制租金漲幅，可能會導致人口向房租較低區位流動，加劇通勤壓力并引起原租金相對較低區位的租金上揚。因此，僅僅根據現有租金漲幅界定10%或其他增幅上限可能不夠謹慎。[5]第三，租金管制與我國“放管服”的政府職能定位不相適應。這一政策的實施需要嚴密的規避舉措以及高效的行政管理機制。這一政策的實施需要行政機關高度參與，這容易產生腐敗與權力尋租，與我國深入“簡政放權”的行政改革導向背道而馳。科斯認為，“只有當政府矯正手段能夠以最低的成本與較高的收益促成有關當事人的福利改善時，這種矯正措施才是正當的。”[6]第四，就我國的大城市超城市化而言，租金管制可能加劇其城市壓力。僅就市場供求關系而言，較低的租金水平會刺激潛在房屋租賃者。在我國一、二線城市巨大的就業機會吸引下，潛在的外來務工人員很多，無論怎樣增加住房供給，供給不足都必然存在。超城市化需要綜合治理，可租賃住房供給嚴重不足只是現行經濟、社會形勢下的階段性表現。“法律應避免依賴于波動不定的經濟形勢，擺脫變幻無常的社會趨向沖擊，并且采取保障措施以杜絕不適當的偏見與因人而異的司法所可能產生的危險。”[7]綜上所述，剛性的住房租金管制策略在我國不具有現實可行性。

（三）租金控制的具體方案：軟標準引導租金水平，硬規定控制租金變動頻率

在無理論基礎與可靠經驗可循的情況下，《征求意見稿》第十條僅規定住房租賃合同中未約定租金調整次數和幅度的，出租人不得單方面提高租金。租金是住房租賃市場的“老大難”問題，租金管制即租金的硬約束應保守運用，但仍有一定的作為空間。

可以以政府指導價與多元公共服務捆綁的備案為導向建立租金水平的軟約束。同時，根據合同期限設置剛性的租金變動頻率。《深圳住房租賃意見》有一定借鑒意義：在租售同權逐步推進的大形勢下，以政府指導定價為軟指標，以合同備案將租金水平透明化，將稅收、居住證、公積金提取(租房)、教育機會等基本公共服務、義務與備案捆綁，有利于引導租金平緩化。捆綁可使住房租賃實名化，從而將其納入監管范疇。單純的義務減免很難提供正向激勵。譬如，《國務院住房租賃意見》關于出租稅收優惠的規定對守法出租行為提供負激勵。[8]對租金變動頻率予以限制可以促進租金水平平穩變動。對此，我國有一定的立法經驗，如《上海市居住房屋租賃管理辦法》第十五條規定，居住房屋租賃期限為1年或者1年以下的，租賃當事人應當在租賃合同中一次性約定租金標準，租賃期限為1年以上的，每年只能調整一次租金標準，租賃合同對租金標準調整另有約定的，從其約定。該規定的“從約定”條款使該規定的實操性大打折扣。租金變動頻率的限制可以在很大程度上減弱租金變動的任意性，特別是對于不定期合同，同時也不會對出租人出租權益產生太大干涉。無論是短期合同還是長期合同，租金變動頻率都確定，都會向承租雙方提供穩定預期，并促進合同長期化。

三、方案的合同期限維度：合同解除權限制合理性的證成及其體系性建構

在租金管制中，解約限制不會嚴重干擾當事人租金預期、 影響當事人的合同安排、阻滯出租屋資源的有效流轉。[9]相對而言，合同解除權限制是一項相對柔性的、促進住房租賃合同長期化的舉措。

（一）住房租賃合同解除權限制合理性分析

住房租賃合同解除權限制面臨侵犯自由的質疑。然而，生存原則、社會利益等多維度價值考量以及權利社會化、行為經濟學理論等基本經驗理論使住房租賃合同解除權限制有其正當性。羅爾斯認為，自由只能為了自由的緣故而被限制，自由為社會原則的第一優先原則。[10]但是，如果我們兼顧理想與現實，兼顧西方與非西方文明，我們就可以發現生存原則是一個更為基本的初始出發點。[11]住房租賃合同關涉承租人的生存權益。從權利的沖突角度來看，不特定住房承租人的居住生存權比出租人的財產自由權更具有一般性，其代表著一般利益，應優于屬于特殊利益的出租人財產自由權。住房承租人的居住權益不僅關涉廣大承租人的居住安寧，還影響租賃關系穩定、社會安定，這已然屬于社會利益層面。[12]科斯認為,在權利產生沖突時,法律應當按照一種能避免較為嚴重的損害的方式配置權利。換言之,這種權利配置能使產出最大化。[13]合同長期化會降低住房租賃交易成本，保障承租人居住、生存權益。從權利的社會化角度來看，隨著壟斷資本主義的發展與人們對自我認識的不斷加深，權利由個人本位向社會本位過渡，個人權利逐漸社會化，特別是涉及人身安全與生存權益時。從行為經濟學的理論研究成果來看，承租人與出租人交易地位差距的懸殊，使承租人行為經濟人的有限理性、有限意志等先天劣勢更加暴露。合同中諸方相互對立的利益之間的妥協，是由當事人地位的強弱決定的。正如王澤鑒先生所說:“居住為人生之基本需要，物價高昂，購買不易，承租人多屬經濟上之弱者，使有特別保護之必要”。[14]所以，適當的合同解除權限制條款有其必要性。

（二）我國住房租賃合同解除權限制應以解除系出于正當理由為中心加以建構

基于前述分析，傳統的嚴格私法自治、合同自由原則需要作一定的限縮，以求住房租賃市場中承租方、出租方權益的實質平等。住房租賃合同解除權限制的建構應以解約系出于正當理由為中心。從規范目的的角度來看，出租人的這種“正當（理由）利益”必須遠遠大于承租人保有其生活核心的利益。[15]《征求意見稿》第十七條圍繞出租人可解約的“正當理由”作了主要情形下的四個除外列舉，并以合同約定例外條款予以細化。本文認為：一方面，合同約定具有任意性；另一方面，四個列舉恐難以應對復雜多變的市場情境。建議設置合同約定“正當性”的標準。

四、結語

盡管增加住房供給、完善租購并舉、規范中介服務、強化備案登記制度等制度供給對于住房租賃長效機制的建立可能較租金與合同期限問題的解決更加具有基礎性，但相較其他問題，租金和合同期限問題的解決更具有現實緊迫性。住房租賃不僅是個人安居問題，更是社會公共性問題。在理論邏輯、著眼實踐經驗與現實約束，以政府指導價與多元公共服務捆綁的備案為中心建立租金水平的軟約束，對不同期限的合同設置剛性的租金變動頻率，并以正當理由為中心建構住房租賃合同解除權限制體系，可能是對私人以及市場干預較少的住房租賃合同長期化路徑選擇。