城市更新中直管公房管理的實踐和探索

文/陳椰明

按照習近平總書記 “把人民群眾對美好生活的向往作為奮斗的目標”的重要論述，近年來，上海市委市政府城區改造的思路從“拆改留并舉，以拆為主”轉變為“留改拆并舉，以保留保護為主”，強化了整體保護理念，采取了既要改善群眾的居住環境又要更好地保護保留老建筑的城市有機更新方式。這對上海直管公房住宅小區管理工作提出了新的要求。

如何補齊老舊小區特別是直管公房小區物業管理的短板，改善居民群眾的生活環境，讓居民群眾共享發展成果，提升獲得感，已經成為政府加強基層建設、進一步提高社會治理精細化水平的過程中亟待研究解決的重要課題，也是區屬國有房產企業應負的社會責任。

筆者以上海南房（集團）有限公司為例，探索在直管公房物業管理體制轉換、機制創新方面的實踐。

一、黃浦區直管公房管理基本情況

黃浦區內的公房小區約有234個，面積約691萬平方米，占全區住宅類房屋面積的39.9%，其中居住類直管公房面積約401萬平方米，占全區公房小區總量的58%。直管公房中，舊里房屋240萬平方米，二級以下舊里108萬平方米,占直管公房房屋總量的27%，主要集中在老城廂地區且無成套設施，居住條件較差。

黃浦區現有的公房委托永業集團、金外灘集團、南房集團進行管理。2018年7月之前，由于黃浦區歷經兩次行政區域調整，原黃浦、盧灣、南市范圍內直管公房房屋管理體制機制不同，導致當時區政府對3家管理單位所轄片區直管公房的管理方式和財政扶持機制存在差異。

（一）原盧灣地區

該地區直管公房由永業集團下屬公房資產公司的3家國有物業管理公司進行管理。這些直管公房房屋基礎相對較好，以“保安、保潔、保綠、保修”為主的“四保合一”工作制度起步較早，運作較為成熟，目前已經實現了全覆蓋。政府主要通過補貼物業企業保安、保潔人工費用，實現對直管公房管理的投入，滿足居民生活所需的正常物業管理的需求。

(二）原黃浦地區

2018年7月之前，該地區由金外灘集團和南房集團管理的13家經改制的民營物業公司進行管理。這些直管公房實施綜合管理起步較晚，且房屋基礎結構相對較為薄弱，部分小區甚至缺乏最為基礎的物業管理。2018年7月1日起，南房集團下屬國有獨資的上海南房集團物業管理有限公司（以下簡稱南房物業），重新組建4個物業服務中心，全面承擔黃浦區（南片）直管公房的公房管理和物業服務，同時，在區房管局牽頭下，聯合街道社區共同推進“綜合管理”工作制度。

二、南房集團物業管理體制的演變

1997年，原南市區與原黃浦區行政區劃尚未拆二建一，按照原南市區委、區府關于原南房置業總公司與原南市區房地局實行政企分開、市場化運作的要求，原南房置業總公司更名為上海南房（集團）有限公司（以下簡稱集團），原房地局下屬企業的經營管理業務劃歸集團，并由后者承擔上海市房地產管理局授權經營的直管公房的管理工作。

1999年，借鑒原黃浦區新黃浦集團對集團下屬物業公司進行民營化改制的做法，集團對下屬7家物業公司進行改制。為保證7家公司850多位員工組成的職工隊伍的穩定，對企業三產中的門面房實行市場評估，以資產帶人的方式實施整體轉制，同時還保留5500平方米的業務用房，用于今后的舊改、物業、文保以及其他業務。其余房屋由轉制公司有償收購，并將受權經營的直管公房的管理工作，委托給7家改制的民營物業公司。

（一）物業公司民營化改制后存在的問題

2004-2009年，隨著出租經營業務的擴大和代理動遷業務量的增加，這7家改制的民營物業公司進入快速發展時期，企業資產大幅增加，但同時也出現了不少弊端。

2009年后，這批改制民營企業的經營和經濟狀況開始分化，使集團受權經營管理的直管公房的管理受到了重大影響，主要表現在以下幾個方面：

1．房屋維修資金方面。各企業難以以租養房的矛盾集中，長期的低租金政策導致收支倒掛。黃浦區南片老舊公房居多，拆遷改造范圍較大，尤其是世博會以后，直管公房產業大幅萎縮。2015年開始的“四違”整治，主要是大力拆除違章建筑，既拆除了歷史上遺留下來的不少物業公司賴以獲取經營收入違章建筑，又對物業公司提出了更高的管理要求。

2. 人員年齡結構方面。2010年前后，由于改制的物業公司領導班子成員絕大部分都到了退休年齡，精力、體力上已經適應不了領導崗位的要求。至2017年，隊伍年齡老化，一線員工有斷檔之虞，且后繼乏人，沒有換血機制，已經遠不能適應公房管理工作的要求。

3．企業經營收益方面。隨著涉及主要經營收入的代理動遷越來越規范，物業公司額外收入減少，動遷區域不多的物業公司所受影響尤為突出。

以上原因，使得各物業公司的服務方式、質量很不平衡。實力較強的物業司以豐補歉，用以往的積累補貼維修和管理上的資金缺口，而經濟基礎較差的物業公司在維修費的支出方面捉襟見肘，造成服務水平的下降。

近年對城市更新、城市管理提出新標準，也對直管公房管理提出了新要求，民營物業公司的體制、機制顯然已經無法適應時代的需要，在管理能力、經營理念上無法承擔直管公房公益性的管理要求，導致房屋管理水平低下，居民群眾的投訴也日益增多。

（二）改革體制機制，統一直管公房管理主體

自2016年開始，集團部署實施三年行動計劃，對直管公房管理體制、機制進行轉制，針對當時7家物業公司普遍存在的檔案管理松懈、公房危險點查險率低兩大突出問題，集中力量進行整頓。

在檔案管理方面，將分散在各物業公司的房產檔案全部歸集到集團總公司加以數字化、電子化。從根本上改變了以往房產檔案收集不齊全，分類不科學，存放不確切，漏、失、缺管等狀況。

近年來在解決直管公房危險點查險率低方面，從完善管理體制入手，建立了新的工作場地，集中各物業公司15位查搶險人員進行專業化管理，確保老城廂地區內老舊房屋危險點的及時排除。這些查勘人員的薪金差額由集團給予補貼。

2017年12月，集團因原公房管理體制機制存在的矛盾和弊端，決定收回改制民營物業公司的公房管理經營權，切實履行房屋管理的主體責任，讓業務重心回歸房屋的維修和管理工作。

2018年初，根據黃浦區委、區政府的指示精神，集團受權管理的直管公房不再委托由原房管所轉制的物業公司管理，啟動直管公房管理權限回收工作。集團主要領導擔任直管公房管理權限回收領導工作組組長，分管副總經理任常務副組長，集團下屬物業管理部、物業公司、應急中心相關領導任組員，全面做好公房業務管理和養護修繕工作的銜接和交接工作。經與7家物業公司商討，全面終止與他們簽訂的合作合同，直管公房全部經營管理職能由集團統一接管。

三、統一公房管理模式的措施、實踐與成效

（一）發揮主體作用，統一管理模式

1．探索打造智能化、網絡化物業管理平臺。南房集團根據黃浦區委區府部署實現功能轉型，將業務重心放到房屋的維修和管理工作上。在2018年6月底，采用“集團統籌，管養分離”的運作模式，由屬下南房物業全面接管公房業務管理和養護修繕工作。為更好地匹配公房管理的公益性特點，落實物業管理的考核監督，按照黃浦區南片4個街道行政區劃，在每個街道設立總公司辦事處暨物業服務分中心，實行一門式受理服務，投資180萬元新置現代化智能設備進行信息化建設，設立業務辦理取號、等候叫號等功能，在公房管理系統中增設身份證識別系統、人臉識別系統，有效地避免了偽造身份的情況的發生，增設電腦掃描資料直接歸檔系統，減少資料流轉的環節，降低資料遺失的風險，提高業務辦理的效率。

2．落實精細化服務措施，樹立窗口服務形象。集團選派具有一線服務經驗、熟悉業務的工作人員擔任4個物業服務分中心的主任，加強對小區經理、記賬員、窗口接待人員的職業道德培訓和業務培訓，切實增強員工的愛崗、敬業、誠信、服務精神。集團主要領導、分管領導召開動員大會，要求一線人員的服務以百姓安居為準繩，落實各項精細化服務措施，樹立窗口服務形象，接受社會監督。

3．建立小區經理業務工作考核制度，提升管理服務品質。建立小區經理業務工作考核制度，加強對31名小區經理的管理，細化小區經理工作職責，要求其深入社區一線，了解居民對公房管理和物業服務的訴求，會同街道、居委等部門共同做好小區物業矛盾化解工作，鞏固綜合整治成果。

2018年7月1日起，集團下屬國有獨資的南房物業全面承擔黃浦區南片直管公房物業管理服務工作。

（二）統一公房管理模式的實踐與成效

1．建設直管公房服務平臺，重視直管公房管理對社區管理的外溢。在中國特色社會主義的城市基層社會管理中，物業服務企業客觀上也是向社區提供良好公共環境的平臺，是構建和諧社區的重要載體。要實現這種社區物業管理的外溢。必須針對百姓對直管公房管理的需求，轉變傳統物業服務方式和服務理念，以全面提升公房管理物業服務水平和服務質量為重要抓手，以提高老百姓滿意度為出發點，輻射公共服務有效供給。

集團以“整合優勢要素，完善房管模式，確保托底保障”為總體原則，建全和完善集團、南房物業、各網點物業管理中心三級管理模式，實行集團統籌、管養分離，以南房物業為平臺，落實靠前網絡管理，整合歸并與公房物業管理有關的綠化滅蟻中心、順高樓宇設備工程公司、應急維修服務中心和“962121”呼叫平臺等優勢資源要素，集約優化配置有效資源，依托集團和南房物業職能部門，全面歸集管理權限，打造泛公房物業管理和公共服務平臺，穩固公房物業管理基礎。落實物業管理單位考核監督，將報修響應及時率、群眾滿意度等作為測評考核依據。同時，考核中全面考慮屬地街道、居委、物業企業以及居民群眾的意見，且考核結果與資金補貼直接掛鉤，充分調動員工工作積極性，以督促物業管理不斷提高水平

2．建全房屋管養事務調度平臺，發揮國有企業在房屋維護、修繕、急修、搶修工作中的作用。在2018年7月1日收回直管公房管理權限之前，集團積極發揮國有企業在房屋維護、修繕、急修、搶修工作中的作用，在舊小區綜合管理中，結合房屋大修等改造工程，切實改善舊小區的居住條件和居住環境，進一步提高舊小區綜合管理水平，極大地改善了小區的居住環境，使小區整潔有序，面貌煥然一新，提高了居住質量，促進了和諧社區、和諧社會建設。

2018年7月1日之后，集團將原7家民營物業公司116名維修人員擇優重新聘用、培訓，精簡整合成66人的4支便民小修隊伍，提高了工作效率。

從2018年7月到2019年6月，集團共投入便民小修維修資金7486435元，解決居民報修49829項，比往年同期減少了10%。在上海物業服務滿意度考核中，南房物業名列前茅。

3．探索“四保合一”模式，規范舊住宅小區物業服務。

（1）從2015年1月起，集團根據區政府、區住房保障房屋管理局的要求和部署，因地制宜，形成“一小區一方案”，推進封閉式、半封閉式、組合式多元管理模式，以適應成片售后房小區、老式公房小區和零星公房小區的不同管理需求。具體到各小區，由房管局、街道和南房集團、南房物業共同確定小區的管理方案，增加必要的保安崗亭，通過購買服務的形式，引入專業化保安、保潔隊伍實施管理。

（2）進一步完善便民小修考核管理制度，在報修回訪、應急托底保障、督修、抽查和數據監控五個方面強化管理，切實提高便民小修服務的及時率及滿意度，提升窗口工作服務能級，夯實各項服務措施。

（3）老舊小區管轄綠化面積共計72606平方米，未明確產業歸屬的里弄零星綠化1273平方米，已完成一次藥水除蟲和修剪。完成白蟻應急報修443單，大修工地完成白蟻查勘預防10000平方米。

（4）全面推行住宅小區公共區域清潔維護標準，確保小區環境干凈整潔。對由區市容綠化局負責提供專業保潔服務的老舊小區，由小區經理會同街道居委加強日常檢查和管理，發現問題及時與相關部門聯系，并督查整改。同時，積極配合街道居委開展住宅小區環境綜合整治工作和文明城區創建工作，不斷提升居住環境品質。

（5）明確具體的管理標準，比如保安的日常巡查、保潔的清掃標準等，在規范要求、優化流程、提高效率方面著手，明確制度，強化考核管理，要求小區經理通過參加社區聯席會議，接受街道辦事處和市、區房管相關部門檢查，針對小區工作中存在的問題進行研究，落實問題發現機制，提出相應的自查自糾整改措施，進一步提升小區綜合管理工作水平。

4．持續加強直管公房基礎設施建設。

（1）結合大修工程，改善舊小區居住條件。2015年，投入資金335萬元，完成對陸迎、三門、縣左街、黃家路4個小區房屋全項目大修工程，對房屋的屋面和外立面、下水管道、小區道路、門窗等開展全面修理。

2016年，南房集團經過排摸，將三門小區等列入年住宅廚衛綜合改造工程實施對象。投入資金900萬元，對十幾年都未大修過、5年之內無法動遷的老城廂7萬多平方米直管公房全部進行了大修。為500多戶老城廂居民安裝了抽水馬桶。

（2）重塑老城廂，綜合改造老舊小區。黃浦區的舊改工作任務重、工作量大，并且與歷史文化風貌保護工作息息相關。對于歷史保護區之外結構簡陋、基礎設施較差且沒有保留價值的危舊房可以依法實行征收并拆除改造，但房屋征收不是舊改的全部內容。舊改除了拆舊建新外，還要兼顧位于歷史風貌區之內、不能通過搬遷改善生活質量的居民的利益，要讓他們住得更舒適。

集團尊重居民需求，在聚奎新村、復興東路404弄整體改造中精心設計，為每家每戶巧妙地設計出廚房與衛生間。配套進行房屋修繕、廚衛改造、水電管線改造、小區綠化補種等工程，千方百計為每戶人家改善居住條件，“螺螄殼里做道場”，在既有房屋內嵌入必需的生活設施，真正解決居民長期以來的“急、難、愁、盼”問題。

5．創新物業管理理念，建立應急搶險托底保障制度。創新物業管理理念，提升物業管理水平，是做好保障和改善民生工作的基礎。針對老舊小區房屋老化、安全隱患多發的狀況，集團加強專業查搶險隊伍建設和安全巡查制度建設，并通過招收應屆畢業生和相關專業技術人員擴充查搶險隊伍。每年不少于兩次對轄區內的房屋進行安全檢查，在節假日等重要時點對特定區域內的房屋進行安全巡查。

在做好公房查搶險工作的基礎上，集團還對老私房、無維修隊伍的系統房屋、無人管理小區房屋等建立應急搶險托底保障制度，及時做好該類房屋的應急維修和突發事件處置工作。

6．加大風貌保護和留改工作力度。2018年，集團參與黃浦區老城廂地區公共空間建設實施方案研究，在打造方浜路-晝錦路城市生態藍綠絲帶的工作中，開展第五批優秀歷史建筑和文物保護點“一幢一冊”勘查，推進8號街坊一期試點和瞿溪路1200弄、保屯路211弄等留改項目，逐步形成黃浦區里弄房屋修繕實施方案和流程規范。

7．突出城市溫度，提高精細化管理水平。集團配合各街道，在老舊公房小區啟動自治家園項目，為引入“治理共同體”探索一條創新社會治理的新路徑，引導居民通過自治參與到小區管理之中，努力形成小區管理的共防共治體系，實現良性互動。集團將物業服務監督管理權適當讓渡給公房承租人，讓公房承租人參與協商、參與決策，賦予他們更多的管理權。具體做法是：小區居民召開議事大會，從公房承租人代表（含同住人）中選舉產生自治家園執委會委員，集團派出的代表擔任執委會主任，1名副主任和3名委員由議事會議選舉出的小區公房承租人代表（含同住人）擔任。

在直管公房社區“硬件”改善方面，集團主動增加微改造和維修投入，加強物業管理，使一些老舊直管公房小區雖然房子老，卻仍然干凈、舒適、安全，并通過舊住房綜合改造，小區綠化、停車位改造等舉措，推動廣大居民有序、高質量地參與社區建設，共建共治推進機制創新，讓老小區煥發青春。如今，既有公房加裝電梯成為熱門的話題，下一步，集團將對這一“老大難”問題進行項目化推進，注重發揮居民自治的作用，積極探索解決方案。

8．優化資源配置，打造公共服務平臺。集團從2018年下半年起，組織實施以南房物業為集約化優勢平臺，整合歸并與公房物業管理有關的綠化滅蟻中心、順高樓宇設備工程公司、應急維修服務中心和“962121”呼叫平臺等公司和機構，全面歸集管理權限，發揮國企作用，打造泛公房物業管理和公共服務平臺，穩固公房物業管理基礎。

泛公房物業管理和公共服務平臺通過招標引入維修隊伍，通過業務培訓和優勝劣汰，建立一支由集團統一管理、多家公司參與的相對固定的房屋日常維護、應急維修搶險隊伍，承擔全區公房日常維修工作，負責防臺防汛等應急搶險物資和設備儲備，共同承擔應急托底責任，也負責962121熱線派單的應急維修。體現市場主導、社會參與、專業服務的創新思路，確保維修養護的正常運作和人才的儲備。

9．弘揚勞模精神，加強隊伍建設。集團發揮先進模范引領作用，以“高師帶徒”、“勞模蔣華云創新工作室”等形式，發揮“傳幫帶”作用。南房物業有一批退休返聘和臨近退休的小區經理，他們經驗豐富，熟悉所管小區情況，是管理技術骨干，集團就讓他們帶徒，讓即將擔任小區經理的年輕員工拜他們為師，經過一段時間的鍛煉實踐和考核方能上崗。每年還開展技能比武活動，支持員工參加各類培訓、繼續教育等活動。集團職工教育培訓經費支出近40萬元。集團還提升了一線工人薪資，新一代的“上海工匠”正在不斷涌現。

10. 預防為先，營造風清氣正的企業氛圍。集團下屬物業公司在民營化改制后，曾發生過物業公司隱匿、私分國有房產的案件，造成國有資產流失。集團在配合檢察機關偵破案件同時，舉一反三，在物業條線上大力開展反腐倡廉教育，壓縮尋租空間，提前堵塞漏洞。在集團統一管理前夕，加強對空房的管理，要求各民營物業公司上報空房。集團物業公司指定兩位專職人員對上報空房進行實地核對，統一制訂空房清冊。隨著集團管轄范圍內舊區改造力度的加大，要求下屬4家服務中心對在房屋征收中新發現的空房及時上報集團，由南房物業進行會審，并與征收所明確房屋的歸屬。對新發現空房的確認和騰退，南房物業還制定了相應的獎懲制度，以減少國有房產流失的風險。

11. 多方聯動，開創社區黨建聯建新局面。舊小區的綜合管理是項系統性工作，涉及的職能單位、部門較多。集團一直以來致力于加強與街道等不同部門基層黨組織的橫向聯動，與老西門街道共同開展基層黨組織黨建聯建活動，整合資源，發揮優勢，服務居民，營造實事項目工作和諧氛圍。將舊小區綜合管理工作作為黨的群眾路線教育、“三嚴三實”專項教育主題活動的深化實踐，作為年度考核、部門年終考評工作內容。

四、對策和建議

（一）統籌各類資金使用，提升資金的使用效率

1．統籌直管公房存量專項資金使用。針對目前涉及公房管理的資金較多的狀況，建議作進一步梳理之后，統籌盤活各類資金的使用。直管公房除涉及日常租金收入外，尚有殘值補償金、售后公房凈歸集資金等，均屬于財政專項資金，用于房屋大修等特定項目，建議區政府根據有關規定，結合黃浦區公房管理的實際，進一步明確專門的使用辦法及范圍，在確保資金規范使用的前提下，更好地盤活存量資金，提升資金使用效率。

2．實行歸口管理，規范補貼標準。要改變直管公房物業管理方面政府補貼的方式和標準不統一的問題，建議在全面梳理的前提下，統一補貼方式和標準，歸集補貼渠道，將管理的責任主體和資金的使用主體統一，以實現資金的一口管理。

3．合理配置租金收入，逐步提高租金標準。解決好不同公房管理單位的租金收入存在差異的問題，建議統籌考慮，優先將資金向所管直管公房面積更大、房屋結構較差的管理單位傾斜。針對直管公房的租金收入和運營支出不平衡的現狀，建議盡快調整直管公房租金標準，減輕管理企業經營負擔，可從直管公房中的非居住用房以及使用權轉讓后的新租賃戶入手，逐步將租金調整為市場標準，同時相應提高物業服務標準，推動直管公房管理的良性發展。

（二）加強管理隊伍建設，提升直管公房管理專業化水平

1. 建立企業人力資源規劃。有關部門要加強對物業公司人力資源配置的指導，理順物業公司的招聘與配置、培訓與開發、績效管理、薪酬福利管理、勞動關系管理，形成企業內最優化的人力資源配置，保持企業的良性運作。

2. 發揮專業公司作用。通過政府扶植，以購買服務的方式，引入專業化的保安、保潔隊伍參與到直管公房的日常管理之中，提升管理的專業化水平，彌補現有公房管理隊伍的缺口，為直管公房全面推行“四保合一”夯實基礎。

（三）依法落實直管公房的轉租賃管理制度

進一步加強受權經營管理單位的主體責任，不斷強化其“產權人”的意識，采取切實措施，落實依法管理，具體建議如下：

1．通過司法途徑解決違規問題。對于承租人的對房屋不當使用、違法違規等行為，應依據法律規定，要求承租人及房屋實際使用人承擔法律責任及履行法律義務，杜絕不文明行為，并就相關違規問題，尋求司法途徑予以解決。

2．嘗試建立空置房屋承租權的回收機制。進一步核實、排摸直管公房的承租人基本情況，對已經空置或今后可能空置的房屋進行登記備案，并重點監管，逐步回收此類房屋，不再建立新的公房承租關系。建議這部分房屋收歸國有以后，對其進行保護性修繕，建設人才公寓，逐步緩解中心城區租賃難。此外，可以與現有城市更新中的留改工作相適應，為房屋內部改造創造空間條件。

3．建立有效的出租、轉租備案制度。規范直管公房的出租及轉租行為，建立相應的備案機制，并與區內人口戶籍管理、居住證管理相結合，加強對房屋及實際使用人的監督與管理。

4.加大直管公房的修繕力度，提高工程質量，消除安全隱患。我區老舊小區直管公房的老化速度日益加劇，政府應加大老舊小區直管公房的修繕力度，在資金投入、人員安排等方面做好房屋的大修和日常修繕工作，最大限度地確保直管公房房屋使用安全。

5.完善大修工程招投標制度。結合本區老城廂風貌保護地區房屋的特點，建立參與大修建筑工程企業入圍制度，保留幾支優秀隊伍，實行優勝劣汰，保證工程質量。

6.適度提高綜合修繕標準，提升居民滿意度。建議上級主管部門根據城市更新發展的進度，與時俱進，加快修訂房屋修繕工程標準，加快房屋的功能改造，切實辦好本區的馬桶工程，增設必要的生活設施，提高房屋成套率，配合搞好本區舊工房加裝電梯工作，讓群眾的居住條件得到切切實實的改善。

7.將確保居住安全作為直管公房修繕工作的第一要務。建議在市容市貌整頓、小區美麗家園建設等各項修繕工程中，將排除房屋主體結構隱患作為首要任務，政府職能部門要加強牽頭協調，集團要發揮專業部門的作用，各部門齊心協力，努力使每項工程都經得起歷史的檢驗。今年發生的新冠肺炎疫情，是全球百年一遇的重大公共衛生危機，直管公房如何聯防聯控，精準施策，是擺在我們面前的一個全新課題。防疫工作的常態化，要求物業管理必須成為公共衛生體系的一部分。

在“住房不炒”的總基調下，要用“舊改”來支撐房地產業的投資和消費，加大城鎮老舊小區改造力度，整體地、有步驟地改造和更新老舊城區物質生活環境，引進品牌物業，實現新時代的城市更新。這從宏觀經濟角度對物業管理提出了更高的要求，為此，我們將進一步完善和創新管理體制、機制，不辱使命，切實履行新的歷史使命。