城市“搶人”，為什么一輪又一輪？

左琳

2019年9月22日，南京第32屆高級人才交流洽談會，求職者在與用人單位代表洽談。

王杰決定離開上海去杭州。因為新冠肺炎疫情，之前的工資縮水了三分之一，房租、信用卡……無一不成了負擔。“杭州壓力比上海小一些，落戶方便，是工作穩定之后可以考慮定居的城市。”

王杰的決定并非個例。2017年起，西安、成都等新一線城市開始放寬落戶政策，廈門、蘭州等二線城市也陸續加入，給人們擇業、定居留下更多選擇。

過去3年，國家發改委多次提出，各地要在今年實現總計1億非戶籍人口在城市落戶目標，同時督促城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，除個別超大城市外，推動城區常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制。在這一背景下，不論是一線、新一線還是二三線城市，都積極投入“搶人”大潮中。

落戶門檻降低

據《中國報道》記者統計，截至目前，一線、新一線及二線共有49座城市出臺了人才落戶計劃。盡管今年疫情突發，但各地對引進人才的補貼仍在加碼。僅6月份前10天，就有廣州、長春等14座城市發布購房補貼政策，與此同時，南京等城市也在教育資源上部分向高端人才傾斜。

在南京大學城市科學研究院副院長胡小武看來，城市“求賢若渴”，是因為高素質人力資源是奠定城市能否加快產業轉型升級、加快供給側結構改革和高質量發展重要前提條件，在國內的人口增量相對不穩定的情況下，短期內必須要以吸引人才來實現目標任務。

對外來人口的吸引政策條件確實在放寬。廣西南寧市6月施行的落戶新政就提出，居住在南寧的市外人員落戶，只需提交合法穩定住所材料即可。其中，合法穩定住所包括居住在親戚朋友家和出租房，幾乎相當于沒有門檻。

落戶限制何以一降再降？胡小武告訴《中國報道》記者，一是城市發展對人口紅利有迫切需求，二是城市自身規劃和競爭帶來壓力。“目前很多城市都還對‘土地財政依賴較高，因此一些地方政府在推動城市經營戰略的時候，必須要新增人口來擴容‘后備軍。”胡小武解釋。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮也認為，更多城市放寬落戶政策，跟新型城鎮化的加速推進有關，本質上還是城市競爭在背后推動。“二三線城市想要躋身一線和新一線行列，人口規模是非常重要的門檻。”馬亮分析，城市可以通過縣和縣級市轉化轄區等方式擴容，但總歸有限，最好的辦法就是吸引外地人口落戶。“落戶門檻一再下調，其實也反映出一些城市的焦慮——這一輪如果沒有辦法吸引更多人落戶，可能就在下一輪城市競爭中陷于劣勢。”

與北京、上海等一線城市不同，許多新一線城市和二三線城市的落戶政策，并非僅向“人才”敞開，譬如山東省濟南市不僅全面放開高校畢業生落戶限制，從6月1日起還放開農業轉移人口及其他常住人口落戶城鎮條件準入限制。

對此，馬亮認為，這其實是現在整個新型城鎮化的大方向——無論是珠三角還是長三角，發展格局基本上都是圍繞著中心城市發展的，如果在“大城市化”過程中，城市沒吸引到足夠的人口規模，可能區域中心城市的地位都不保。特別是一些城市已經出現了人口凈流出的情況，一旦沒有“人”——而不是“人才”——去激發城市活力，可能就馬上步入到下行區間，甚至會出現城市收縮的威脅，最終陷入惡性循環。

不僅要搶人，更要留人

城市吸引人才的政策確有成效。《中國報道》記者統計發現，從2017年至2019年，在一線、新一線城市中，僅有北京出現常住人口流出的情況。除了長沙、鄭州、青島等城市外，其余一線及新一線城市都有新增戶籍人口，新增最多的是西安、成都等新一線城市。

胡小武認為，新一線城市的吸引力強勁，是因為它既為一線城市分流，又承擔著對小城市的虹吸。新一線城市本身的基礎設施、公共服務包括城市的開放度僅次于一線城市，人們在這些地方容易獲得機遇，城市也有機會發展為超大城市，這也是推動國家參與全球競爭的城市經濟體的依托。

對于城市來說，吸引人之余更要留住人。小蘇在深圳已工作一年，他告訴《中國報道》記者，之前他在一座三線城市生活，雖然房租低、節奏慢，但幾乎沒有發展前景，“平時四處修路建樓，交通也非常不方便。”

胡小武表示，“產業+就業”體系是留住人才的最主要的前提和要素，沒有就業的人口增長是不可持續的，而且就業增長也必須高質量;城市要提供住得起與租得起的房子;要有完善的公共服務，讓來者能夠享受更美好的生活;必須要有更好的治理條件;還需要更有競爭力和活力，更開放包容，對全齡化的人口都有足夠的吸引力。

市民在南京市政務服務中心取號辦理人才落戶手續。

馬亮認同這一說法。在他看來，營造合適的營商環境和創業氛圍非常關鍵，因為企業會帶動就業。但僅著眼個人落戶是不夠的，如果能夠推動整個家庭的落戶，會讓人口更具穩定性。特別是二三線城市，其房價、通勤時間等要素成本遠低于一線和新一線城市，城市承載力更有富余，這恰恰是吸引人才扎根的窗口期。此時以“家庭落戶”為發展思路，吸引力會更強。

規劃政策需因地制宜

此次疫情期間，杭州推出了“戰疫引才、杭向未來”八大舉措，其中就包括對本科及以上所有應屆大學生，在發放一次性生活補助的基礎上，再給予每年1萬元租房補貼。

與杭州政策相近，新一線及二三線城市對落戶、人才等補貼費用加碼。胡小武表示這是“筑巢引鳳”，即在這輪競爭中，各地政府想要通過這種“強刺激”，盡快跳過城市發展的瓶頸。等到存量資源基本穩定、有特色競爭力的時候，人才就會自動來。

但“強刺激”不是每個城市都適合，也不是唯一和最優解。馬亮表示，對于財力雄厚和緊缺人才的城市來說有幫助，但是對于想量大面廣地吸引人才，過多補貼意義不大。不僅增加財政支出壓力，而且人才是否會最終落地和被充分利用，都是未知數。相比之下，如何最大限度留住合適的人才更為緊要。

“政府部門其實需要考慮跟用人單位合作。政府可能并不清楚企業究竟能吸納多少人、什么類型的人，企業所需人才可能恰好不受政策扶持……所以政府不應該去完全承擔評定人才的角色，還是要讓用人單位發揮這種主動性。”馬亮表示，政府更多是營造共性的基礎設施和公共服務，盡量減少戶籍與公共服務的掛鉤，強行補貼反而讓政策變味了。

胡小武也表示，對一個城市來說，政策的優化和改良是需要時間和門檻的，今天能夠吸引更多人才、真正意義上有資格參與搶人大戰的城市，一定有較高的整體實力。雖然很多城市也希望參與，但是客觀來說并不具備競爭力，也沒法真正搶到，“最終來說，這一輪的‘搶人大戰一定是強者愈強。”

但這并不代表二三線城市完全失去了機會。馬亮表示，很多人才已經對一線城市失望了，他更希望戶籍跟人是合一的，很多二三城市恰好有足夠的空間。而且在線辦公等技術也在發展，為二三線城市發展提供了契機。