守土盡責 振興發展 保天遼地寧
——遼寧省自然資源廳土地資源管理工作紀實

文/劉艷秀 張晟南 高翔 圖/董欣

土地是人類賴以生存和發展的基礎，土地資源是不可再生資源，而經濟發展不可避免地要占用土地資源，特別是在眼下遼寧老工業基地振興戰略的深入實施時期，遼寧土地資源開發利用和保護工作面臨保護資源和保障發展的雙重壓力。如何既要保障遼寧社會經濟發展對土地的需求，又要保護有限的土地資源、實現可持續發展？是擺在遼寧省自然資源人面前的一道“大題目”。

近年來，遼寧省自然資源廳始終堅持節約集約利用土地資源，在耕地保護、盤活存量、空間規劃等多方面探索土地資源利用的開源節流措施，提升全省節約集約用地水平，確保了遼寧經濟又好又快發展。

嚴守三調真實紅線，為振興發展藍圖繪制好底圖

第三次全國國土調查是中國特色社會主義進入新時代后的一次重大國情國力調查。遼寧，作為東北老工業基地的重要省份，通向世界、連接歐亞大陸的重要交通樞紐，不論是農業、工業，還是軍事國防等諸方面，其戰略決策和發展規劃都需要最為真實、準確、可靠而詳實的數據。

如果說全面振興中的遼寧首先需要繪制好一幅經濟社會發展的宏偉藍圖，那么，三調成果就是這張藍圖的底圖，是基礎的基礎。也正因此，從省委、省政府到各市縣（區）鎮村，都把三調工作當作一項事關遼寧振興的大事，一項事關國家發展的國事，要求從外業舉證到內業檢查，到省級核查全過程的每一個環節，都必須嚴守“真實、準確”紅線。

真實的數據必然來自嚴謹的工作態度和一絲不茍的工作作風，這就需要每一位參與調查者必須要以高度的責任感和使命感投入其中，同時，還需要建立嚴格的規章制度加以保障。

按照全國三調辦“時間服從質量”的要求，省三調辦指導、協調各市縣，形成上下聯動、層層設卡、嚴把質量關的良好局面，并建立了監理責任追究制度和省級核查通報約談等制度，對市縣級主體責任失職、省級核查整改不力的地區給予警示約談和通報批評，對技術單位主觀故意弄虛作假、調查成果存在嚴重質量問題等行為，列入省三調失信“黑名單”。

同時，省三調省級核查組在人才和技術上始終為全省三調工作把脈、把關。全省三調工作啟動之際，為提高作業單位的技術水平和專業素養，保證三調成果質量，省級核查組定期組織內外業技術培訓，同時實時傳達落實全國三調辦有關技術調整要求，為全省三調工作提供了強有力的技術支撐和保障。全省180余名省級核查技術員不分晝夜集中開展省級核查工作，嚴防死守全省調查成果質量生命線。

2019年5月，以遼寧省自然資源事務服務中心主要技術人員為核心、內業核查、監理等技術人員共同組成的8個省級督導組，深入到全省14個市，對參與三調工作人員進行前期技術培訓，中期指導督導，后期的檢查核查，為三調成果質量保駕護航。

同時，省三調辦堅持定時召開工作調度會，使全省三調工作涉及的省、市、縣各級單位信息暢通，實時溝通，問題、錯誤一經發現，就得到及時有效解決，不但提高了工作效率，更保證了三調工作成果質量。

集中駐點，為三調數據成果把好最后一道關

三調成果事關國家安全和國家發展，調查數據的真實準確無疑就是三調工作的生命線。守住這條生命線至關重要。

2019年6月，為了保證全省統一技術標準，使最后形成的三調工作成果盡善盡美，省三調辦要求各市三調辦統一安排，在沈陽市內五區租賃短期辦公場所，組織市、縣（市、區）三調辦、監理單位和調查任務承擔單位的技術人員進行培訓指導，集中開展全省三調省級核查整改工作。據省三調辦的相關負責人介紹，全省14個市的縣級以上技術人員和管理人員按要求在省核查組周圍集中駐點，對標對表全省統一的技術標準，對所調查的資料逐一審查、整改，把錯誤消除在萌芽狀態。同時，通過集中駐點使省市兩級核查組及時協商溝通，快速、準確、有效地解決問題。

風雨無阻，日夜兼程。全省自然資源系統三調管理人員和作業單位6000多人員按照國土資源部陸昊部長提出的“毫不動搖、寸步不讓、虛報嚴懲、講清原因”十六字方針，以兢兢業業、一絲不茍的態度，經過(500)多個日夜的不懈努力和奮戰，為全省交上了一份真實、有效的三調工作成果，為描繪好遼寧社會經濟發展藍圖做出了貢獻。

去年9月29日，遼寧101個縣級初始調查成果全部通過省級核查，上報國家三調辦，并順利通過國家核查，平均地類差錯率不到0.15%，遠遠低于國家1%的要求。目前，遼寧省三調初始調查數據庫已上報全國三調辦。初始調查成果已通過國家級內業核查和互聯網+在線核查，下一步將遼寧三調辦將全力配合國家開展外業核查和自然資源督察。同時，省三調辦正在督促各市全力開展統一時點更新調查工作，全部縣級調查單元已完成調查底圖制作，正在開展外業調查。各市統一時點更新調查成果將于6月底前上報到省三調辦，省三調辦將于7月底前完成省級核查，將成果上報全國三調辦。

繪制國土空間規劃“一張圖”，擘畫國土空間新格局

國土空間規劃是國家空間發展的指南，可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據，更是全省經濟社會發展的根本遵循。按照《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，遼寧為落實生態文明思想和國土空間規劃體系改革要求，加強國土空間管控和資源合理配置，促進形成資源環境緊約束下的綠色集約節約發展，實現“多規合一”，自2019年開始全面啟動了規劃期至2035年的省、市、縣國土空間規劃編制工作。

“一張圖”繪出遼寧經濟社會發展的美好愿景

今年的六月，遼寧大地上熱浪翻滾，酷暑難耐。在全省各市的國土空間規劃編制組駐地，編制人員正在把駐地當成戰場，夜以繼日，燈下鏖戰，閉門攻堅，遠程視頻會議一個接著一個，討論問題，爭論焦點的熱度直逼室外陽光的灼熱。

今年初受疫情沖擊，很多工作都受到影響，但我們統籌推進疫情防控和規劃編制工作，在28個星期的時間里，跑出200天的國土空間規劃加速度。整個規劃編制工作按照調研、專題研究、規劃方案、規劃大綱、規劃成果5個階段有序推進，目前已取得階段性成果，其中兩項基礎工作——生態保護紅線評估調整和自然保護地整合優化已于今年6月完成了對接互通，實現了成果共享。

6月20日，省自然資源廳一位負責同志這樣告訴記者。

在這輪國土空間規劃編制中，遼寧圍繞“全面全方位振興這一主題，把握高質量發展這一主線”，秉承國土空間規劃的編制要與“十四五”國民經濟和社會發展規劃相銜接，處理好保護資源和保障發展的關系，處理好增量擴張與存量挖潛的關系，處理好五級規劃的銜接，處理好規劃編制與空間管控的關系，建立留白與糾偏機制。

因此，建立符合遼寧實際的全省統一的國土空間規劃體系，并嚴格監督實施，可有效解決國土空間各類規劃的差異和沖突，從源頭上消除多規不一的矛盾，保障各類用地屬性的唯一性和空間規劃的統一性，與各部門各專項規劃相互協同有效銜接，形成國土空間開發保護“一張圖”。同時，在城市治理中，國土空間規劃要發揮應有的作用，要與全社會共同從被動的應對危機走向主動的預防危機，特別是面對突發的公共安全事件要提出規劃策略。

這“一張圖”為我們描繪的愿景是這樣的：到2035年，遼寧將全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

屆時，在生態空間方面，遼寧將構建“陸海一體、聚源塑屏、廊帶成網” 的生態安全格局，在嚴控生態保護紅線、自然保護地邊界的同時，提升全省生態空間服務高質量發展、高品質生活的功能水平；在農業空間方面，堅守糧食安全底線，繼續實施最嚴格的永久基本農田保護制度，優化農業布局，提升耕地質量，夯實農業農村現代化的空間底盤，為促進鄉村振興貢獻力量；在城鎮空間方面，突出中心城市和遼中南城市群的帶動作用，打造高質量發展的動力源，形成以城市群為主體，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，推動區域發展質量、效率和動力變革。

同時，在資源要素保護與利用方面，強化各類自然資源利用上線、安全底線和質量結構的管控，提高水、土地、能源等重要自然資源安全高效、集約節約利用水平，探索創新全省自然資源要素市場化流轉的機制，促進形成綠色生產方式和生活方式；在基礎支撐體系方面，立足遼寧特點，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，活化利用自然人文資源，整體謀劃自然人文景觀網絡，設計生態、文化、景觀等資源變資產的轉換路徑與機制；在人居環境品質方面，積極應對人口老齡化、老工業基地特點，通過城市更新、綜合整治等手段，補齊人居環境品質短板，打造宜居、溫暖的美麗國土，提高人民群眾的獲得感。

“一本規劃、一個平臺、一張藍圖”。為了繪制好這幅藍圖，省自然資源廳加強頂層設計，理清框架，直面矛盾，創新方法，全力以赴。

省自然資源廳要求各地結合實際，繼續深入聚焦空間戰略定位、城鄉融合、海陸統籌、生態修復、基礎設施、公共服務設施、自然人文特色、資源枯竭、城市轉型等方面，開展研究工作，并聚焦自然資源“兩統一”職責，圍繞盤活存量用地等重點任務，深入研究低效用地、農村經營性集體建設用地方面的問題，全力做好遼寧“一張圖規劃編制工作。

構建全覆蓋保護格局 堅守耕地保護“紅線”

“務農重本，國之大綱”。耕地關系十幾億人吃飯的大事。耕地保護事關國家糧食安全、生態安全和社會穩定，是國計民生的頭等大事，守住耕地保護紅線就是守住14億人的飯碗。

《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關于加強耕地 保護和改進占補平衡的實施意見》、《市級政府耕地保護責任目標考核辦法》、《關于加強和改進永久基本農田保護的實施意見》、《關于加強設施農業用地管理有關問題的通知》……短短兩年間，省委、省政府和省自然資源廳出臺一個個文件，不斷構建和完善耕地保護制度體系。

這些文件圍繞全面建成小康社會目標，堅持嚴保嚴管、節約優先、統籌協調、改革創新的原則，著力推動供給側結構性改革，破解耕地保護和占補平衡難題，破解耕地保護制度政策與經濟發展新常態的適應性，對全省進一步加強耕地保護、永久基本農田特殊保護、改進占補平衡、推進土地整治和高標準農田建設、耕地質量保護與提升等工作提出明確要求，使政策界定更清晰、舉措更有力、導向更明確，適應全省現代農業發展新需求。

遼寧省自然資源廳高度重視耕地保護工作，認真履行耕地保護責任，建立和完善各級政府耕地保護責任目標考核、土地用途管制、耕地動態監測、土地違法問責等制度，全面形成覆蓋各層面各環節的耕地保護制約體系和保護格局，牢牢守住耕地“紅線”。

壓實責任，全面落實耕地保護責任目標。遼寧通過將市級政府耕地保護工作全面納入省政府年度工作實績考核評價體系，實現耕地保護的制度化、常態化。同時，各市、縣政府制定本轄區內耕地保護責任目標考核辦法，全面開展耕地保護責任考核，落實獎懲。每年年初，省長與14個省轄市的市長簽訂耕地保護責任書，各市、縣、鄉、村均層層簽訂耕地保護（或基本農田保護）責任書，將耕地保有量、永久基本農田保護面積等指標逐級分解落實。

加強“三位一體”保護，嚴格落實占補平衡制度。近年來，全省各級自然資源部門認真落實國家及省委、省政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，嚴格保障規劃期內全省耕地保有量面積不低于6902萬畝，永久基本農田面積不低于5522萬畝的目標，并通過建立新增耕地數量、新增水田和糧食產能三類指標庫，運用“算大帳”的方式，加強耕地占補平衡管理，加大補充耕地核查力度，補充耕地的數量、質量得到有效保障，真正做到“占一補一”、“占優補優”、“占水田補水田”。同時，探索建立全省補充耕地指標調劑平臺，促進跨市域補充耕地指標調劑工作公開、公平、公正。

2017年國家占補平衡新政實施以來，遼寧省批準占用并補充耕地達5000公頃，糧食產能0.4億公斤，其中易地完成補充耕地1700公頃，既保障了全省經濟建設合理用地需求，又通過補足耕地數量與提升耕地質量堅守了耕地紅線。

向存量要效益 推動全省經濟高質量發展

批而未供和閑置土地處置是節約集約用地的重要途徑，也是推進經濟高質量發展的重要舉措。2018年自然資源部正式建立“增存掛鉤”工作機制，明確將年度新增計劃指標分配與上年度批而未供和閑置土地雙下降15%任務完成情況掛鉤，并明確了相關政策界限。

貫徹落實“增存掛鉤”工作機制，事關以資源利用方式轉變帶動經濟增長方式轉變，關系到為全省經濟社會發展提供可持續的資源保障，意義重大而深遠。近十年來，作為老工業基地的遼寧，在經濟結構轉型上作了大量的探索實踐，基礎設施建設和新興產業得到了長足發展，但其間也累積了較大規模的批而未供和閑置土地。

省委、省政府將批而未供和閑置土地的盤活清理，作為實現可持續發展的重要舉措，高度重視，納入省政府對地方政府績效考核范疇，強力推動，并多次召開會議，對加強土地要素保障提出明確要求的同時，強調加快批而未供和閑置土地的“兩塊地”處置工作，堅持加減乘除一起做，大力推進土地保障供給側改革，不斷提升節約集約用地水平。

省自然資源廳根據省委、省政府的指示精神，以及國家下達的處置任務和全省實際情況，將“兩塊地”處置任務進行分解并下達到各市，同時，召開全省動員部署工作會，明確時間表、確定責任主體、提出了制度性分階段考核要求，要求各市每月底上報當月“雙降”任務進展情況，對于未達到上述各階段下降目標的地區，暫停受理該地區建設項目用地申請，直至達到下降目標要求后的下一考核時段予以恢復。

兩年來，省自然資源廳堅持政府主導，部門協同、強力推進，并通過省內調研、系統內交流經驗、政策指導以及實施周調度月督查等工作措施，積極推動消化處置工作，從而確保了遼寧2018、2019兩年超額完成國家規定的“雙降”任務，2018年處置批而未供土地5485公頃，下降比例16%，處置閑置土地3411公頃，下降比例64%。2019年，遼寧省處置批而未供土地6818公頃，下降比例達到20%；處置閑置土地1745公頃，下降比例達44%，有效盤活了大量閑置資源，促進了全省資源節約集約利用水平提升。

打響攻堅戰 今年“兩塊地”雙下降20%以上

今年，省自然資源廳結合土地“增存掛鉤”政策落實，“盤活存量、嚴控增量”，全力推進批而未供和閑置土地消化處置，以有效支撐各類建設項目和中小企業保經營、穩增長用地需求，為全省經濟社會穩健發展提供充足的土地資源保障。

新春伊始，面對突如其來的新冠肺炎疫情，省自然資源廳將處置“兩塊地”工作與支持促進全省企業全面復工復產結合起來，2月17日下發《關于做好疫情防控期間建設項目用地保障工作的緊急通知》，制定了簡化程序、提高效率、特事特辦、容缺受理等10條階段性應急措施。同時，打響存量土地盤活利用攻堅戰，全力推進批而未供和閑置土地處置“雙降”工作。

沈陽市為了促進全市經濟迅速恢復，加快處置消化“兩塊地”，優化土地市場規則，加大供應力度，他們及時更新了批而未供土地矢量數據庫，結合城市規劃形成了規模精準、分類清晰的招商地圖，并在年初項目招商黃金時期，發放給各區縣（市）政府和各直屬分局，從“以商選地”轉變為“以地招商”，通過規劃管控引導各區縣（市）在招商引資項目用地安排上優先考慮“批而未供”地塊，既消化了存量建設用地，同時也為項目落地減少了報批時間，為加快企業復工復產提供全要素用地保障。一季度沈陽市已供應土地面積294公頃，消化批而未供土地面積191公頃，占比達61%。

隨著處置力度的加大，剩余“兩塊地”的處置難度也不斷加大，全省批而未供和閑置土地處置工作進入了艱難時刻，截至2019年底，全省批而未供土地29947公頃，閑置土地5514公頃?；鶖荡蟆⑻幹秒y、供需脫節等問題日益凸顯。在2020年國家下達遼寧省批而未供處置任務中，處置面積位列全國第16位，閑置土地處置面積位列全國第14位。

為深入推進處置工作，提升土地使用效率，推動經濟高質量發展，遼寧、省委省政府召開專題推進會，明確將“兩塊地”處置作為做好“六穩”工作，落實“六保”任務的重要抓手，要求各地區各部門各單位要堅持問題導向，堅持“新官要理舊賬”，堅持市場化法治化原則，敢于動真碰硬，著力解決問題，努力向存量要效益。要全力抓好批而未供和閑置土地處置，按照市場化原則，堅持一地一策、分類處置，盡快把閑置土地資源轉變為現實生產要素。要運用法治化手段，加強土地執法檢查，督促問題整改，加快盤活閑置土地。要強化約束，嚴格落實“增存掛鉤”機制，提高節約集約用地水平。

同時，省委、省政府出臺了《全省消化處置批而未供、閑置土地專項行動工作方案》。明確通過全省專項行動的實施，到今年年底，全省實現批而未供、閑置土地雙下降20%以上的任務目標。在處置批而未供土地上，分類施策，強化解決批后征地不落實問題，推動征地拆遷實施后的有效供應。多措并舉，依法處置因各種原因造成的閑置土地，并從源頭上加強防范，減少新的批而未供和閑置土地。