加強和改進法規配套工作的若干建議

上海人大工作研究會辦公室課題組

在地方立法工作中，法規往往規定政府部門對涉及政府職權的操作性事項制定配套文件，或者授權政府部門對相關事項作出具體規定。因此，配套文件的制定工作是地方立法的重要組成部分，做好法規配套文件的制定工作，既是立法的補充和完善，又是執法工作的前提和依據。

目前，本市法規配套工作主要存在以下問題：一是完成率有待提高，部分配套文件制定時間過長。據初步統計，本市地方性法規授權配套文件制定完成率為70%，還有30%配套文件尚未制定。配套文件涉及的都是使地方性法規得以實施的具體制度，如果這些制度長期缺失，或者配套文件出臺距法規頒布的時間過長，必然會影響法規的實施效果。二是部分配套文件不符合法規的授權規定。部分文件的制定主體和文件層級不符合規定，如已制定的23件配套文件中，有2件配套文件的制定主體與法規授權主體不同，如法規明確授權“市人民政府規定”，實際是由有關主管部門制定和發布。降低發文層級，勢必影響法規的執行效力。有的配套文件的內容不符合法規授權規定的要求，經市人大常委會備案審查提出意見后，要求市政府重新制定配套文件。三是超期的沒有依照立法法的要求做。《中華人民共和國立法法》和《上海市制定地方性法規條例》都提出明確要求：“有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向常務委員會說明情況。”課題調研中發現有9件沒有完成配套文件制定任務的，都已經超出了法規頒布施行一年的期限。經調查，這些超期的配套文件的制定主體都沒有主動向市人大常委會報告并說明原因。

產生這些問題的原因是多方面的，既有有關政府部門對落實配套文件工作不夠重視的主觀原因，又有法規實施后情況復雜多變的客觀原因;既有配套文件的起草工作機制不夠健全的原因，又有立法技術和立法工作監督亟待改進的原因。

為增強法律法規的整體實效，建議從以下幾方面著手，進一步加強和改進本市地方性法規配套文件授權制定及監督工作。

一、加強黨的領導，充分認識做好法規配套工作的重要意義

法律是治國之重器，良法是善治之前提。習近平總書記提出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。黨的十八大以來，依法治國進入了新階段，法治成為治國理政的基本方式，加快建設社會主義法治國家，全面推進依法治國，法治建設有了系統的總目標，形成了總體戰略設計。在我們黨團結帶領人民進行改革開放新的偉大革命中，在為實現偉大夢想進行偉大斗爭的中國特色社會主義新時代，全面依法治國必將為實現中國夢提供有力的法治保障。地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是全面依法治國的基礎。做好地方性法規配套文件的制定工作，既是立法活動的補充和完善，又是執法工作的前提和依據，是實現有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾的重要保障，是一項慎重的立法活動和嚴肅的執法活動。本市各級人大常委會、政府部門都應當從全面依法治國的高度，充分認識這項工作的重要意義，將之放到與立法同等重要位置，增強工作責任心和使命感，切實抓好法規配套制度建設。

做好地方立法工作必須始終堅持正確政治方向，在法規配套制度建設中也應當建立健全向市人大常委會黨組請示報告制度，積極爭取黨委的重視和支持，切實把黨的領導貫徹到立法工作的全過程和各方面;必須堅決貫徹黨組織的重大決策部署，并通過地方立法轉化成為全社會一體遵循的行為規范和活動準則。

二、謹慎和規范授權，提高法規授權的科學性和規范性

推進法規配套文件的制定工作，職責在政府，源頭在立法本身。課題調研結果表明，如果法規授權本身是必要的，授權內容是明確的，配套文件就相對比較容易制定出臺，如果法規授權的必要性、可行性和明確性存在不足和問題，配套文件的制定就容易遇到困難。建議人大立法部門要認真總結經驗，加強對法規配套制度建設的理論研究，加強對法規授權制定配套文件的標準、授權的權限及層級等工作制度規范的研究。在地方立法中堅持謹慎授權，加強對授權必要性的研究，盡量在立法過程中解決難點問題，提高立法條文的明確性;堅持規范授權，明確配套文件制定主體、內容等要求，便于有關部門遵照執行，便于市人大常委會和公眾的監督。

在地方性法規草案中需要授權制定配套文件的，有必要增加立法前評估的工作程序，在作出授權規定之前應當對授權的必要性、可行性進行充分論證;在法規草案審議階段，法規中凡有授權條款的，應當列為重點審議條款，著重審議授權規定配套文件的制定主體、內容要求、文種和層級、協調部門等是否明確具體;建議對授權條款應當單獨審議表決，并列為立法后評估的法規。真正做到謹慎授權、合理授權、規范授權，增強法規授權的科學性和規范性。

三、完善制度規范，建立配套文件制定工作的長效機制

課題調研表明，配套文件的制定工作如何啟動、由誰制定、由誰督促協調以及相關的工作規范都還不夠明確、工作沒有到位，這是導致配套文件制定工作明顯滯后、配套制度建設還跟不上立法建設步伐的重要原因。

切實改進和完善相關的工作制度和規范，逐步形成法規配套文件制定工作穩定規范的長效機制。《中華人民共和國立法法》《上海市制定地方性法規條例》對法律法規配套制度已經作出明確規定，建議市人大常委會應當及時制定和修改相應的工作制度規范，建立健全監督工作機制，明確相關工作部門的職責和任務，做好法律法規的落實工作。

注重規劃安排。在法規草案起草時對擬確立的重要制度、原則和措施的實施辦法、配套規定作出設計安排，在法規提請審議時進行專項說明。原則上，法規配套文件要求與法規同步實施。對涉及面廣、情況復雜、需要在實踐中積累經驗的配套規定，可以在法規實施后一段時間推出，但不能滯后太多。在配套文件制定工作的部署安排上，凡是與法規配套實施的規定，應當優先立項、優先起草，確保與法規實施同步出臺。

建議市政府法制工作機構要將配套文件的制定納入立法工作的年度計劃，明確責任分工。法規配套文件制定應當明確主體、落實責任。除了明確制定主體（涉及多個部門的，應當明確牽頭部門，必要時可以要求政府法制部門牽頭）外，注重發揮政府法制機構在配套文件制定中的協調和督查作用。明確起草部門和要求，力求與法規草案的起草同步進行;加強對主管部門起草法規草案的業務指導，幫助起草部門正確理解配套文件的制定要求，提高起草質量;加強督促檢查，保證配套文件制定工作及時完成;對于跨行業和部門的配套文件制定工作，應牽頭協調，明確各自職責;政府有關行政主管部門要認真落實市政府法制工作機構的要求，按照法規授權的本意，完成配套文件的起草和制定工作。

四、健全督查機制，抓好法規授權制定配套文件落實工作

在法規配套制度建設中，市人大及其常委會要加強執法監督檢查。建議市人大專門委員會將法規有授權規定的內容列為立法協調的重點;將法規配套建設情況納入監督范圍，對有授權制定配套文件的法規加強執法監督，在執法檢查中，將授權制定配套文件的落實情況列為必查項目;將有授權規定要求制定配套文件的法規列為立法后評估的重點，督促有關部門盡快完善配套制度建設，進一步提升法規的執行力。

市人大常委會法制工作機構要建立健全督查工作機制。明確責任分工和任務：一是市人大常委會法工委內部分工要更明確;二是對法規授權配套規定的標準應更明確;三是工作程序和督查責任應更明確和有操作性。建議每年對法規配套制度建設工作情況進行總結，向市人大常委會匯報。

建議市人大常委會法制工作部門要加強與政府法制工作機構、法規實施部門和配套文件的制定主體的溝通和聯系，注重發揮市政府法制機構在配套文件制定中的協調和督查作用。建議市政府辦公廳建立和健全督促工作機制，協調各委辦局行政主管部門，抓好法規配套制度建設，督促配套文件制定部門履行職責，及時出臺相應的配套文件。對未能在期限內作出配套具體規定的，應當責成有關部門依照法律法規的規定向市人大常委會說明情況。如果客觀情況變化，使制定配套規定已失去必要性的，或者因客觀條件不成熟無法完成配套文件制定任務的，市人大常委會法制工作部門均應當向市人大常委會匯報，由市人大常委會作出相關決定。

配套文件的制定工作是地方立法的重要組成部分，做好法規配套文件的制定工作，既是立法的補充和完善，又是執法工作的前提和依據。