代表建議“三公開”制度研究

上海人大工作研究會第三研究小組

人大代表提出對各方面工作的“建議、批評和意見”（以下簡稱建議），是依法執行代表職務的基本形式，是反映人民意愿、傳遞人民心聲、代表人民參加行使國家權力的重要途徑。近年來，隨著民主法治建設不斷推進和人民代表大會制度日益深入人心，公眾對代表建議的關注度越來越高，代表建議向社會公開已成大勢所趨。為進一步推進人大代表建議內容、辦理進程和辦理結果向社會公開（以下簡稱“三公開”）工作，上海人大工作研究會圍繞代表建議“三公開”的制度化問題深入開展調研，形成了調研報告。

一、在本市實行代表建議“三公開”制度的必要性

在本市實行代表建議“三公開”，對于堅持和完善人民代表大會制度、體現國家“一切權力屬于人民”的憲法精神、保障人民當家作主，具有重大意義。

第一，實行代表建議“三公開”制度，是貫徹落實黨的十九大精神、踐行“以人民為中心”發展思想的必然要求。代表提出建議，既是法定要求，也是職責所在。代表建議的背后凝結的是人民群眾的所思所盼。公開代表建議是踐行“以人民為中心”發展思想的具體舉措，關系到我們黨是否始終堅持立黨為公、執政為民、依靠人民創造歷史偉業。

第二，實行代表建議“三公開”制度，是加強人大及其常委會“兩個機關”建設、擴大公民有序政治參與的必然要求。公開是現代民主政治的基本特征，要真正實現“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，必須以公開為首要前提。公開代表建議有助于增加人大代表履職過程中“民意”的分量與成色，激發廣大人民群眾有序政治參與的熱情，為上海實現總書記交辦的三項新的重大任務，更好服務國家戰略，凝聚起更大的力量和更多的智慧。

第三，實行代表建議“三公開”制度，是提升建議辦理質量、強化“一府一委兩院”自覺接受人大和人民群眾監督的必然要求。通過公開代表建議，將國家機關的建議辦理工作置于代表和人民群眾的監督之下，能夠增強辦理單位的責任感和緊迫感，進一步強化向人大負責、向代表負責、向人民負責的意識，同時倒逼有關部門高度重視代表建議的解決采納、落地見效，防止建議辦理“一答了之”，進而有力推動法治國家、法治政府、法治社會建設。

第四，實行代表建議“三公開”制度，是增強代表履職意識、保證高質量履職的必然要求。通過建議公開，將代表的履職態度和能力公之于眾，既保證了公眾的知情權，又有助于倒逼代表認真履職、加強調研，提高建議質量。同時，通過公開后代表之間的相互學習、借鑒，還能發揮正向激勵作用，形成良性的履職競爭，從而提高人大代表的整體履職水平。

二、在本市實行代表建議“三公開”制度的可行性

通過調研，課題組認為，根據中央和市委的有關要求，經過這些年來的探索和實踐，在本市全面實行代表建議“三公開”的條件已經具備，是完全可行的。

一是從頂層設計看，“法律有規定，文件有要求”。法律法規方面，本市關于代表建議、批評和意見的規定第二十六條進一步細化了公開的方式，要求通過“上海人大代表履職平臺”和《上海市人民代表大會常務委員會公報》等向代表和社會公開代表建議的辦理情況。此外，《中華人民共和國政府信息公開條例》中也規定，行政機關對符合條件的政府信息應當主動公開。代表建議事關公民切身利益，完全符合政府信息主動公開的條件。文件方面，2014年10月，國務院辦公廳印發《關于做好全國人大代表建議和全國政協委員提案辦理結果公開工作的通知》（國辦發〔2014〕46號）。根據該文件精神，市政府辦公廳在試點的基礎上于2017年6月印發了《市人大代表建議和政協提案辦理結果公開試行辦法》，將辦理結果公開工作覆蓋政府系統所有承辦單位。2018年11月，市政府出臺《辦理市人大代表建議和政協提案辦法》，將辦理結果公開工作正式納入市政府辦理工作制度規范。

二是從各方態度看，“人民有呼聲，代表有意愿”。一方面，隨著本市各級人大代表進社區聯系人民群眾工作的不斷推進，基層群眾把更多關注聚焦在反映問題的解決落實上，代表建議作為反映民意主渠道的作用更顯突出，人民群眾對代表建議內容、辦理進程和辦理結果的公開也有了更高期待。另一方面，隨著代表依法履職盡責、自覺接受監督意識的不斷增強，代表主動要求公開自己所提建議的比例也越來越高。

三是從實踐基礎看，“各地有經驗，上海有探索”。從外省市情況看，省級層面的北京市人大常委會出臺了《人大代表建議、批評和意見及其辦理情況公開工作意見》，對公開的內容、方式、時限要求、責任主體等作了明確規定。相較于省級層面，市縣級人大的探索則更為活躍。如，早在2004年，天津市南開區人大常委會即通過《天津日報》向社會公開代表建議內容、辦理部門、辦理意見和辦理結果。從上海情況看，在市人大常委會和各承辦單位的共同努力下，全市代表建議公開工作呈現以下幾個特點：一是領導高度重視，辦公廳牽頭抓總、各承辦單位各負其責的代表建議公開工作機制基本形成;二是公開比例持續上升;三是公開形式日益多樣;四是公開工作制度和要求不斷完善。

三、存在的問題

雖然本市的代表建議“三公開”工作在實踐中不斷探索創新、取得了一定成效，但無論是在公開的內容、范圍、方式上，還是在對公開的制度保障、宣傳力度上，都還存在一些不到位、不規范等問題。

（一）關于對代表建議“三公開”的認識問題

通過調研，課題組發現，盡管各方對代表建議公開工作的認識有了很大提高，但還有一些不到位、需進一步提高之處。從承辦單位角度看，個別承辦單位及人員把代表提建議、公開代表建議誤解為是在給政府工作“找麻煩”、給領導“添麻煩”、讓自己“多麻煩”。因此，為領導“守門把關”、不想公開、最好內部解決問題甚至畏懼公開的想法還是存在的。從人大角度看，個別部門和人員僅把代表建議公開作為一項事務性、技術性工作，沒有從加強“代表機關”建設、推進社會主義民主的高度去認識其重要意義，沒有充分認識到為代表履職提供服務保障是每位人大工作者的政治責任。從代表角度看，一些代表對于將自己的履職置于公眾視野下接受監督的思想準備還不夠充分，存在一定顧慮。

（二）關于主動公開的比例問題

首先，就絕對數而言，還有逾三成的代表建議沒有公開。其次，在577件主動公開的建議中，全文公開的496件，其余為摘要公開。第三，以上統計僅是針對代表建議辦理結果公開而言，如果再算上建議內容也同時公開的，則比例更低。

（三）關于依申請公開、摘要公開和不予公開的認定標準問題

市政府有關辦理辦法中明確關于不予公開有兩種情形：一是辦理復文涉及國家秘密的，依法不予公開;二是提出人明確表示代表建議或政協提案內容不宜公開的，辦理復文可不公開。關于摘要公開也有兩種情形：一是對因部分內容涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，公開可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定等情形而不宜全文公開的，可依據信息公開相關規定作區分處理后，以摘要方式公開;二是內容相同或相近的，可合并公開摘要。關于依申請公開，辦法則規定，公民、法人或其他組織提出申請公開辦理復文的，承辦單位應當依據信息公開等相關規定，做好答復工作。從上述規定看，只有原則要求，沒有定性定量的標準，這就帶來了具體認定標準“誰說了算”的問題。

（四）關于代表建議“三公開”的平臺建設問題

目前，代表建議公開分別依托三大平臺：一是依托“上海人大公眾網”，公開代表建議內容文本;二是依托“中國上海”門戶網站，公開代表建議辦理結果;三是依托各承辦單位的官網，公開由本單位辦理的代表建議的結果。問題在于沒有一個統一的公開平臺可以同時查詢到代表建議的內容和相應的辦理結果。這就帶來兩個問題：一是人大、政府“各管一攤”;二是政府各部門“各自為戰”。此外，從人大新聞宣傳工作看，對代表建議公開工作的宣傳報道相對較少，導致公眾對這項工作的知曉度不高，也影響了這項工作深入推進。

四、對策與建議

“公開一小步、民主一大步。”新時代上海要繼續當好改革開放排頭兵、創新發展先行者，必須要問政于民、問需于民、問計于民，從廣大人民群眾的實踐中汲取智慧、凝聚力量。代表建議公開正是其中一個重要渠道。為此，針對上述問題，提出如下建議：

（一）進一步統一思想認識、提高政治站位

人大及其常委會要進一步發揮主導作用，把代表建議公開作為密切聯系人民群眾、加強代表機關建設的重要途徑。“一府一委兩院”，特別是政府及其承辦單位要切實按照李克強總理提出的“以公開為常態，不公開為例外”的原則要求，采取行之有效的措施進一步加大公開力度，實現“應公開盡公開”。全體人大代表要增強宗旨意識，不斷提高履職能力水平，更好適應在公眾監督下履行代表職務的新常態。

（二）依法研究制定相關工作意見

建議由市人大常委會黨組牽頭，按照代表法和本市“一辦法兩規定”等相關法律法規要求，研究起草關于加強代表建議公開工作的意見，報請市委批轉。在工作意見出臺前，可從以下三方面著手推進代表建議公開工作：第一，在每年年初的人大政府年度工作雙向通氣會上，就代表建議公開工作進行溝通，形成共識;第二，在每年的代表建議辦理工作會議上，對建議公開工作提出更明確的要求;第三，在每年年中市政府辦公廳向市人大常委會報告代表建議辦理情況時，要把公開工作情況作為重點之一納入報告中。

（三）加快建設統一的公開平臺

為便于市民群眾和代表“一網查詢”本市的代表建議內容、辦理進程和辦理結果，建議改變當前以“誰辦理誰公開”為原則導致的各自為戰、各管一攤局面，在各方現有公開平臺的基礎上，盡快搭建統一的公開平臺。由市人大常委會牽頭，在“上海人大公眾網”上系統集成代表建議內容、辦理進程和辦理結果，一并向社會公開。

（四）建立代表建議公開的會商機制

為落實好“以不公開為例外”原則，建議建立代表、人大、政府三方會商機制，對所有代表建議是否公開進行認定把關，特別是對于依申請公開和不予公開的代表建議要慎重認定，科學確定不公開的標準和情形。代表對所提建議提出不公開的，應當寫明理由，市人大常委會代表工委認為可以公開的，應當主動與代表溝通，再次征求代表意見。承辦單位對答復意見提出不公開或依申請公開的，應當向市政府辦公廳和市人大常委會代表工委說明理由，并與提出建議的代表進行溝通。市人大常委會代表工委匯總對代表建議公開、依申請公開或不予公開的情況，報請主任會議研究確認。確有特殊情況的，可考慮延遲公開期限;對于當年度因故不宜公開的，此后每年要建立“回頭看”機制，適時向社會公開。

（五）加強人大對代表建議公開工作的監督考核

一是在人大制定的有關工作意見中，體現對公開工作監督考核的內容;二是在政府的辦理工作考核體系中，單列若干分值，由人大和代表進行打分，增強人大的話語權和監督考核的剛性。三是督促政府繼續加大辦理結果公開工作情況在年度辦理工作考核評價體系中的分值，督促和引導各承辦單位更加認真、更加慎重地對待公開工作，著力擴大公開范圍、增加主動公開辦理復文數量，進一步提高辦理結果公開工作質量，更好保障公眾知情權。

（六）為推進“三公開”工作提供更好服務保障

全面實行代表建議“三公開”后，相應的服務保障必須及時跟上。一要加強學習培訓;二要加強提辦雙方的溝通交流;三要加大相關新聞宣傳力度。