事業單位內部控制存在的問題及對策

朱光輝

摘 要 近年來，隨著行政事業單位改革的逐步深入、社會的不斷進步，各階層對行政事業單位的履職能力和服務水平的要求越來越高，對其各項工作的規范化管理的關注度也越來越高，在經濟快速發展、社會急速轉型的時代面前，如何加強內部控制、提高公共產品的服務水平，成為現階段行政事業單位發展急需解決的重要問題。行政事業單位內部控制規范文件實施以來，行政事業單位經濟活動的風險防范和管控取得了初步成效，但絕大部分單位仍存在重視度不夠、制度建設流于形式、缺乏監督等問題。本文提出提高單位履職能力和服務水平，保證業務活動合法合規、資產安全、財務信息真實完整，防范舞弊和腐敗，提高公共服務效率和效果的策略。

關鍵詞 事業單位 內部控制 問題 對策

一、行政事業單位內部控制概述

（一）內部控制在我國的發展軌跡

改革開放以來，我國經濟、社會取得了長足進步，為了保持這種良好的發展趨勢，加強行政事業單位自身建設，提高單位內部管理水平，規范內部控制，國家相關部門先后出臺了一些政策文件。2012年，財政部頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》;2015年12月，財政部針對執行過程中出現的一些問題，緊接著出臺了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》;2016年制定并印發了《關于開展行政事業單位內部控制基礎評價工作的通知》文件;2017年，制定并印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》。近幾年從國家層面到社會層面，對事業單位提供公共產品的服務能力和履行職責能力的要求越來越高，但是從目前各級行政事業單位落實內部控制規范，實施內部控制的效果質量來看，仍有諸多不足之處。

（二）內部控制的重要性

內部控制對行政事業單位來說，就像交通規則對于車輛、鐵軌對于火車那樣重要，能夠確保單位內部各項事務運行在正確的軌道上。首先是能夠實現合法合規性目標，通過內部控制建設，可以合理保證單位經濟活動在法律法規允許的范圍內開展，防范違法違規風險;其次是能夠實現資產安全性目標，通過內部控制建設可以合理保證國有資產的安全，防范資產損失風險;再者是能夠實現真實性目標，內部控制的實施可以合理保證單位財務信息的真實、完整;最后是能夠提示服務效率和效果，通過內控建設可以提高行政事業單位履行公共服務職責使命的效率和效果。因此，必須深刻理解內部控制的重要意義，加強行政事業單位內部控制建設是大勢所趨、歷史發展之必然。

二、事業單位內部控制存在的問題

（一）單位負責人的內控意識薄弱

目前，現實狀況是很多單位負責人對內部控制不了解或不清楚，仍停留在過去指揮型的管理模式上，停留在人管人的思維慣性軌道上。對內控制度重要性的認識不足、關注度不夠，這是單位內部控制的首要問題。有些領導不清楚內部控制的實質，不了解內部控制是用來干什么的，對于落實國家內控規范缺乏足夠的重視。

（二）內控制度建設流于形式

由于對事業單位內部控制制度的認識不到位、理解不深刻，很多單位的內部控制建設止步于墻面制度或手冊制度，認為內部控制就是把一些常規制度貼在墻面上，或者將這些墻面制度匯總裝訂成冊，開個會議提提要求，就是落實內部控制制度。如果問任何一個事業單位負責人“你們單位有沒有內部控制制度”，可能每個單位負責人都會說有，還會列舉單位有哪些制度、發放了多少本內部控制手冊，甚至會帶領大家到單位各個部門實地查看裝訂精美、安裝在墻面上的條框制度。

（三）內控建設落后于社會的發展

隨著經濟發展、改革的逐步深入，不論是行政機關還是事業單位，都必須要求某些職能緊跟經濟、改革的形勢。一是要轉變履行職能的方式方法，二是要求相關的業務流程和服務流程不斷更新優化。但是在很多部門和單位，履職方式方法仍停留為原模式、原方法，仍習慣于原流程、原狀態，內控建設落后于社會的發展和進步。

（四）缺乏信息溝通和傳遞

內部控制建設需要建立健全信息溝通和傳遞制度，當今時代信息的及時有效溝通和傳遞是一個單位正常運行的重要保障，更是內部控制起到有效作用的必要保障。但在實際工作中，很多單位存在信息溝通不暢、信息傳遞不及時的問題，甚至上級與下級之間、部門與部門之間存在信息壁壘，這是信息溝通和傳遞制度建設不到位的一種表現，這種情況會造成上下級之間、平行部門之間信息溝通障礙，如果發生重大事件，特別是突發的重大事件，不能及時傳遞到最高層，可能會造成不可想象的后果。

（五）有效監督和評價缺失

單位內部控制建設和運行需要進行內部監督和內部評價，以促進內部控制的有效實施，但是在單位內部監督和評價缺失的情況下，更需要上級部門的外部監督和評價，以推動單位內部控制的建設和落實。比如有些單位的手冊或制度還是幾年前的，領導機構名單已經物是人非，有的人退休、調離了，但其名字還在原單位墻上領導小組的名單中。

三、完善事業問題內部控制的對策

（一）調動單位領導層的內生動力

內部控制應當是一種內部行為，加強內部控制的內生動力應當來源于單位自身，單位外部任何試圖促使單位加強內部控制的影響因素，在單位不具備內生動力的情況下，都難以取得好的效果。因此領導層的態度顯得極為重要。單位負責人或領導層對內部控制的理解、認識及重視程度顯得極為重要，只有領導層給予充分的重視、支持和參與，內部控制的建設和運行才能取得較好的效果。

首先，單位領導層要深刻地理解國家為什么要推進行政事業單位實施內部控制制度，其次是想明白單位想要成長為什么樣的單位、達到什么戰略目標，只有深刻理解國家的意圖和其本質意義，才能從思想深處真正有動力重視內控建設、評價、整改和提升，促進內控建設落到實處，使單位實現戰略目標。

（二）強化內部控制實質性建設

內部控制建設對任何單位都非常重要，不僅需要完善的制度、合理的運行規則，更需要把制度、規則落實到每一項業務單元、活動單元，落實到單位各個層次、各個方向、各個領域;內控建設不能停留在內控制度本身，而是要把內控制度嵌入每一個流程，真正實現內部控制的全面性、重要性、制衡性及目標成本效益，并不斷檢驗修正完善，再檢驗再修正再完善，始終保持螺旋式上升。不同的單位需要根據自身的實際情況，制定完善適合本單位的內部控制相關制度，可以利用外部專業力量，協助單位建立健全內部控制體系。

要實現行政事業單位內部控制的實質性建設，首先單位領導層在思想上高度重視的同時，需要完成單位的頂層設計，優化單位層面的控制環境，并為內控制度的有效運行保駕護航，帶頭執行，發揮模范作用;其次要調動全體職工的積極性，全員參與內部控制建設，保證內控建設的有效開展和落實;再者，領導應重視引入教育機制和競爭機制，注重培訓工作，提升全體人員服務技能，建立完善的獎懲晉升制度，提升履職能力和服務效率;最后還要重視對關鍵崗位、關鍵業務風險點的梳理，不能存在盲點，比如不相容崗位人員設置、關鍵崗位定期輪崗及強制性休假制度要得到有效落實和實質性控制。

（三）堅持內部控制建設與時俱進

內控制度建設需要不斷往復循環地改進和提升，這就是遵循內控的適應性原則，要求行政事業單位要隨內外部環境的變化而變化，隨著政策變化而變化，緊跟形勢發展，著眼于單位的戰略目標，不斷調整內部控制制度。其不僅需要得到領導層的重視，還需要單位全體人員的參與，這樣才能在構建內部控制制度時及時掌握全面、真實的內控信息和相關數據，協助領導層制定出正確的決策，促進單位健康、穩定運行和發展。

（四）加強信息有效溝通和傳遞

內部控制建設、運行及監督和評價都離不開信息的有效溝通。在信息溝通環節，既要注重上下層級的溝通，也要注重職能部門之間的溝通，內控部門要注重對信息的搜集匯總，甄別對內部控制建設和運行有用的信息，并且及時傳遞到領導層，這樣才能發揮其價值。

（五）強化監督與評價的作用

首先要發揮內部審計機構的監督評價作用。內部監督部門需要注重日常監督和專項監督相結合，一般事項和重要事項要有所區別，重點審查內部控制制度設計及運行、內部控制制度的有效性。要發揮內部審計機構的監督作用，對內部控制執行情況進行再控制。

其次要強化外部監督的作用。上級行政事業單位要加強對本系統本部門所屬單位內控情況的監督檢查，監督的結果要在一定范圍內予以披露，要和考核考評掛鉤，和單位領導的提拔晉升掛鉤，倒逼下級單位、下級部門內部控制的實質性建設和有效運行。特別是對于內控建設不到位、內部監督不到位的單位，更需要用外部監督力量去強力推動和介入，更需要提高和加大外部監督的頻率和力度，必要時可強制入軌。同時，應充分發揮紀檢、監察等部門的作用，必要時還可以聘請外部獨立第三方對單位內部控制進行審計，構建嚴密的外部監督網絡，充分發揮外部監督的作用。

四、結語

目前，在全新的時代背景下，行政事業單位內部控制建設必須適應時代發展的趨勢，緊隨內外部環境的變化，進一步優化內部控制各項流程，不斷完善內部控制機制體制，充分合理地保證行政事業單位的日常運行和可持續發展。制度建設的目的是解決問題，真正能夠起到作用的制度絕不是墻上的條框制度，也不是裝訂成冊的條文，而應該是內化于心的行為規范、鑲嵌在運行程序中的無形制衡，直至形成一種單位內部文化。看不見的制衡，才是最好的制衡。有一句話叫“日用而不知”，就是最好的注釋。每個單位領導和管理人員都要充分重視內部控制管理工作，全員參與、全方位滲透、全過程控制，努力使行政事業單位取得更長遠的發展，提高公共產品的服務質量和服務能力，進而促使我國經濟實現持續穩定發展。

（作者單位為江蘇省東海縣教育局）

參考文獻

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