淺析FAA設計單位機構委任授權

張昭 黃銘媛

摘 要

針對當今民用航空機構委任授權的需求，梳理FAA民用航空的委任授權發展歷程，研究FAA設計單位的機構委任授權（Organization Design ation Authorization，簡稱ODA）的適航要求、資質要求和授權職能。開展波音TC ODA實施過程的案例分析，為后續我國開展機構委任規章制定提供參考。

關鍵詞

機構委任授權;設計單位;授權職能

中圖分類號： V352 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.16.098

隨著全球航空企業蓬勃發展且分布范圍越來越廣泛，無論是民用航空器的設計、生產、使用和維修都需要各國局方每年花費大量人力、物力來進行各種審定和頒發各類證件。受人力、物力和財力的局限，局方和工業方一直在探索一種雙方均認可的方式，即確保安全又節約資源，委任機制應運而生。近期，由于737MAX的墜機事件不僅動搖了公眾對波音公司的信心，也開始讓大眾質疑FAA對設計單位的委任監管是否合理到位。FAA對美國國內的航空制造商采用的特有的ODA管理方式引起廣泛討論，究竟是FAA監管方式本身的問題，還是監管不力所致。

本文著眼于FAA機構委任授權，總結了FAA個人委任和機構委任的發展歷程，重點分析了型號合格證機構委任授權的適航要求、資質要求和授權職能，并在此基礎上，對波音TC ODA進行案例分析和總結，為后續我國開展機構委任授權立法提供參考。

1 FAA委任授權發展歷程

FAA的委任制度由來已早，包括機構委任和個人委任兩種形式。早在20世紀40年代，FAA的前身CAA就采用了委任代表制度，委任申請方的個人承擔一定的適航審查工作，當時的委任代表就包括委任工程代表（DER）和委任生產檢驗代表（DMIR）。后來通過FAR 314，對這些委任代表可以簽發一些適航證件進行了正式法律授權。該規章規定，局方認為必要時，可以進行部分委任活動，委任申請方的某些符合特定資質要求的雇員，代替FAA對航空器的設計生產進行適航性審查。且FAA有責任對這些委任人員的工作進行監督，并最終對航空器的設計是否滿足FAA的安全要求進行判定。后來，經FAA授權的委任適航代表，可在設計、制造和維修范圍內，開展為局方頒發適航證件所需的符合性檢查工作。

為了支持飛機制造業的迅速發展，FAA首次委任一個機構而不是個人來承擔審定任務，是針對23部TC持有人的“機構委任授權”，生產廠按照FAA有關條例和標準的要求，自己對型號設計和生產條件進行評審，在做出結論后報FAA，FAA批準后頒發型號合格證或生產許可證修正單。后來，FAA開始對國內維修單位、運營人、航空產品制造人等進行“委任改裝站（DAS）”的機構委任授權，符合局方要求，經委任后的單位可對改裝的航空產品頒發補充型號合格證、試驗許可證和修正的標準適航證。

隨著民用航空產品的快速增長，對日常監督的安全監管的資源需求也隨之呈倍數增加，而FAA此時的資源已經很難與工業方發展相匹配。局方使用委任代表進行監管的方法已很難滿足日益復雜的項目研制需求。FAA在總結了至今已執行70余年的委任代表制度的經驗和教訓基礎上，出臺了ODA管理政策。

2 型號合格證的機構委任授權

2.1 適航要求

FAR 183《委任代表》D分部包括14個條款，包括適用性和定義、申請、ODA的簽發、資格、授權職責、ODA團隊人員、程序手冊、限制、ODA持有者職責、檢查、記錄和報告、持續要求：產品、零部件和機載設備、持續要求：運營批準、轉讓和持續性。

該分部從法規層面明確了ODA作為一種授權，即在局方授權的范圍內，代表局方執行批準職能的授權。ODA持有人是指從局方獲得這種授權的機構。ODA團隊是指ODA持有人組織機構內部執行授權職能的兩人或兩人以上組成的一個可識別的群體。ODA根據其授權范圍不同，主要分為TC ODA、PC ODA、STC ODA、TSOA ODA、MRA ODA、PMA ODA、AKT ODA、AO ODA等8類授權。

此外，2006年8月18日FAA頒布了Order 8100.15 機構委任授權程序，用于規定FAA如何確定、選擇委任和監督被授權的組織;并針對各類ODA持有人，規定了其授權的范圍和其應遵循的程序，包括申請程序、資質、職責、監管、委任機構檢查項目及各類ODA的要求和職責。

2.2 資質要求

FAA提出ODA的目的是通過創建全面系統的委任機構方法，賦予那些已生產大量成熟機型，且組織機構完善、擁有核心競爭力和專家優勢的美國航空制造商更多的自主權，承認其一定適航驗證工作的有效性。

由于獲得較之前更多的授權，FAA對給予TC ODA的設計機構資質條件也提出了較高的要求，包括機構資質能力、人員資質、組織體系和程序手冊及執行。

1）機構和人員資質

申請人在申請TC ODA時，必須具有相關的型號合格審定經驗，且應獲得類似產品的TC。申請人無論從管理者至審查團隊的誠信與經驗均應被局方高度認可，且在技術上和管理上熟悉FAA流程、工具、方法和標準，在工程、制造、試驗、符合性驗證和質量保證等方面具備一定程度的經驗。

2）工作程序手冊

申請人應根據FAA所授權的項目，結合公司組織架構、產品研制情況等，編制ODA團隊的工作程序手冊，將相關業務融入設計、制造、試驗的各個環節，確保授權的安全監管工作落地。手冊應當包含ODA團隊如何開展人員培訓、履行FAA授權的工作、ODA內審和后續糾正措施程序，與局方的溝通交流程序，ODA團隊的人員資質要求、任命和培訓程序，安全監管工作數據記錄程序，手冊修改程序等，且該手冊程序均應在類似項目中經過驗證并最終獲得FAA批準。

3）組織架構要求

由于各個申請人的組織過程資產和環境事業因素均有很大差別，申請人組織體系的結構必須能夠確保ODA團隊充分代表FAA開展監督工作。這就要求該團隊第一，ODA團隊責任人在申請人組織機構中必須具備一定的級別;第二，ODA團隊在整個組織中的位置應能夠確保其成員開展工作過程中不會受到其他部門的壓力和影響;第三，ODA團隊人員的職責和工作程序不能與執行FAA委任的工作相沖突。

滿足以上條件后，FAA也要基于申請人資源等方面綜合考慮是否頒布ODA。一方面，頒布ODA將使FAA獲益，另一方面，FAA有足夠的資源來管控ODA申請人。

2.3 授權職能

相對于傳統委任體系，ODA可獲得更多的局方授權，可以代表局方在傳統委任代表的基礎上自行完成更多的安全監管工作，可以視情減少局方委任代表的數量。依據Order 8100.15，TC ODA持有人可能享有的授權職能如表1所示。

TC ODA持有人最終的授權職能是依據FAA批準的工作程序手冊來明確具備上述十四項中的哪些職能。即使申請人已獲得TC ODA授權，根據申請人的人員配置和經驗，FAA任何時候可對ODA持有人的權限施加任何限制。FAA可以出于任何原因隨時終止ODA，包括ODA持有人未正確履行其職責的事實。

3 波音TC ODA案例分析

2011年，波音公司獲得FAA的TC ODA，獲得TC ODA申請的批準不僅需要申請人專門技能知識和以往的型號審查經驗，更建立在FAA對波音公司多年審查過程中建立的信任之上。TC ODA項目允許波音公司代表當局履行737MAX的合格審定職能。2019年，波音737MAX的墜機事件后，分析發現針對波音TC ODA實施過程中，存在以下三個方面的問題：

1）安全文化的改變

據2019年10月的聯合當局技術審查報告發現，波音管理層對執行合格審定活動的ODA團隊的工程師施加了不適當的壓力，結果“削弱了ODA這一委任制度的保證水平”。波音公司內部調查顯示，每三名員工中就有一名在合格審定相關批準方面感受到來自管理人員的潛在不當壓力。

與真正的安全監管機構不同，波音的安全文化已經惡化，因為它將成本和進度先于安全，并過度地向員工施壓，要求他們證明安全符合性。它向FAA隱瞞信息，不提供文件，為了自己的利益而曲解適航法規。

2）審查遺留問題

波音公司最小化或隱藏了MCAS系統的真正威力，說服FAA刪除飛行機組操作手冊中提到的MCAS系統，甚至向飛行標準委員會隱瞞了MCAS系統的存在。該公司在相當長的一段時間內隱藏了顯示MCAS系統在模擬器中引起嚴重問題的信息。

聯合當局技術審查報告表明，波音ODA團隊在合格審定過程中有許多問題沒有得到糾正和歸零，包括下列問題：

a）未能充分審查、更新或驗證MCAS設計假設;

b）依賴于沒有支持的假設，例如3秒的飛行員響應時間;

c）不一致地解釋和應用適航規章指導材料，錯誤地將MCAS的重要性降至最低;

d）盡量減少需要FAA審查和批準的操作程序的內容;

e）未能將MCAS視為新事物，以便向FAA技術人員強調它不同于安裝在B737-C2燃油箱上的MAS;

f）未要求波音工程師在批準表上簽字，以確定決策的責任人;

g）未能使波音公司的研制保證過程與集成系統的行業最佳實踐保持一致;

h）在驗證和確認活動中不正確地使用飛行員而不是工程師。

3）局方監管不力

除了波音審查團隊的故意隱瞞，FAA也存在監管不力的問題。通常情況下，FAA原則上減少對ODA的日常監督，讓ODA自己去應對挑戰、關注風險和解決存在的問題。一旦FAA發現問題，則立即介入并進行更深入的監察活動。很顯然，在整個審查過程中，FAA并沒有監管到隱瞞問題。

對于受到大眾質疑“在飛機適航審定過程中，波音既是運動員又是裁判員”的問題，FAA表示正在重新審查這一存在數十年的機構委任授權制度，ODA以“系統監督”的形式，可根據不同情況投入不同程度的督察，使得FAA可以實行更高級別的監督工作，節省了FAA投入在審查活動中的人力資源，便于FAA將人力資源的重點放在與安全相關的關鍵領域。這一制度更是允許79家飛機制造商的FAA合格審定員工協助完成飛機審查。

4 結論

機構委任授權制度是FAA 70余年委任授權制度經驗總結下的產物，從TC ODA來看，其適航要求完備且清晰，資質要求明確，授權設計職能相關批準謹慎且條件嚴格，一切均圍繞著FAA設立ODA之初的目標和原則，本身應是一個行之有效的體系。然而，由于設計機構缺失誠信、安全文化發生潛在變化，再加上FAA對體系的監管失利導致737MAX合格審定失去公眾信任。FAA必須考慮應通過何種方式來跨越到新的安全水平。

我國航空制造業適航委任代表的實踐工作始于20世紀90年代中前期。進入新世紀，隨著民機事業蓬勃發展，我國也開始嘗試鼓勵讓設計單位建立良好的自我監管體系，無論是設計保證體系的嘗試，還是如今適航審核機構的探索，局方希望申請人能夠構建全面覆蓋適航工作且自我監管、自我完善的綜合體系，使得局方有充分的信心將更多監管工作授權申請人開展。然而，局方授權什么職能以及授權以后的監管在今后立法中始終是需要重點考慮的難題。

參考文獻

[1]史彬彬.FAA 個人委任代表體系研究[A]. 民用飛機設計與研究[C].2016年總第120期.

[2]FAA.Part 183，Representatives of the administrator[R].Federal Aviation Administra tion （FAA），2020.

[3]FAA.Order8110.15，Organization Designation Authorization Procedures[R]. Federal Aviation Administration （FAA），2020.