信用承諾制審批改革的鹽城實踐

沈國軍

推行信用承諾制是實踐層面深化行政審批改革的重要路徑。近年來，鹽城率先試點，在工業(yè)企業(yè)“零用地”技改項目和衛(wèi)生許可證行政審批領(lǐng)域探索出一套標(biāo)準(zhǔn)化模式。探究信用承諾審批改革的客觀規(guī)律，借助成功實踐，形成可推廣的制度性成果，對于提升市縣政府治理能力現(xiàn)代化水平具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

信用承諾審批的鹽城模式

信用承諾制審批改革實質(zhì)是通過引入行政契約，把遵守社會規(guī)范的責(zé)任傳導(dǎo)給企業(yè)和社會中介機(jī)構(gòu)，政府回歸到監(jiān)管（守護(hù)人）本位。鹽城市2017年即在全省率先推行工業(yè)企業(yè)“零用地”技改項目信用承諾制和衛(wèi)生許可證行政審批“告知承諾制”試點改革，壓縮審批環(huán)節(jié)，減少申報材料，縮短審批時限，簡化辦理流程，大幅降低了企業(yè)的制度性交易成本。綜合本地市場主體信用水平、政府部門監(jiān)管能力和現(xiàn)有技術(shù)手段等因素，鹽城市形成了“先建后驗、信用承諾”“先批后核、告知承諾”兩種審批模式。

“先建后驗”：對開發(fā)園區(qū)無不良信用記錄的工業(yè)企業(yè)在不涉及新增建設(shè)用地前提下新建、改建、擴(kuò)建技術(shù)改造項目試行“先建后驗、信用承諾”，探索“明規(guī)矩于前、寓監(jiān)管于中、施獎懲于后”的工作機(jī)制。

具體做法上，一是實行負(fù)面清單管理。嚴(yán)格限定范圍，對審批負(fù)面清單外的工業(yè)項目實行承諾驗收制。二是推進(jìn)審批流程再造。工業(yè)企業(yè)作出達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的書面承諾，依法依規(guī)開展項目建設(shè)，竣工后由政府相關(guān)行業(yè)主管部門組織驗收并通過便可投產(chǎn)。三是強化事中事后監(jiān)管。全程跟蹤監(jiān)管，加強風(fēng)險防范，及時將企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的失信行為記入公共信用信息系統(tǒng)，情節(jié)嚴(yán)重的列入信用“黑名單”。

“先批后核”：出臺《市政府關(guān)于印發(fā)鹽城市行政審批告知承諾試行辦法的通知》，采用“明示告知、書面承諾、審批在先、監(jiān)管跟進(jìn)”審批程序，將20項衛(wèi)生許可事項納入告知承諾審批范圍。

具體做法上，一是嚴(yán)格規(guī)范流程。公共場所衛(wèi)生許可證告知承諾制流程包含申請、告知、承諾、審批4個步驟，申請人在全面了解義務(wù)并作出承諾后即可取得許可證，正常開展經(jīng)營活動。二是明確責(zé)任主體。明確告知承諾衛(wèi)生許可后的首次監(jiān)督檢查仍由衛(wèi)健部門許可處室負(fù)責(zé)。市衛(wèi)健部門通過日常監(jiān)管、“雙隨機(jī)”檢查、專項督查等方式，對所轄區(qū)域內(nèi)監(jiān)管對象進(jìn)行監(jiān)管，及時糾正違法違規(guī)行為。三是重抓信用監(jiān)管。將許可申請人承諾兌現(xiàn)情況和監(jiān)督檢查結(jié)果納入社會信用記錄，實行分級分類動態(tài)監(jiān)管。

經(jīng)過對比分析，鹽城市實施信用承諾制改革后，取得了三方面明顯成效。一是經(jīng)濟(jì)運行活力增強，個人創(chuàng)業(yè)、小微企業(yè)開辦和企業(yè)技改項目數(shù)量連續(xù)三年同比呈增長態(tài)勢。二是市場主體經(jīng)營行為更加規(guī)范，自律意識、信用意識、規(guī)則意識明顯增強，消費類投訴舉報占比明顯降低。三是行政服務(wù)效能有效提升，政府部門的監(jiān)管意識、服務(wù)意識、創(chuàng)新意識進(jìn)一步增強，政務(wù)服務(wù)滿意度調(diào)查結(jié)果持續(xù)向好。

探索信用承諾制的企業(yè)投資項目管理方式

為全面深化行政審批制度改革，進(jìn)一步提高行政審批效能，促進(jìn)建設(shè)項目早開工、早建成、早投運，全面貫徹省市深化行政審批制度改革的決策部署，鹽城市正在著力實施工業(yè)建設(shè)項目信用承諾審批改革，2020年3月制定了鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)企業(yè)投資項目信用承諾制改革實施方案。

按照“政府立規(guī)矩、企業(yè)作承諾、過程強監(jiān)管、失信有懲戒”模式，對鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)投資項目，探索信用承諾制的企業(yè)投資項目管理方式，由部門公布準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件、企業(yè)信用承諾，加強過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，推動確立企業(yè)投資主體地位，努力形成可復(fù)制、可推廣的改革創(chuàng)新成果。

強化企業(yè)主體責(zé)任。項目建設(shè)單位突出項目建設(shè)管理第一責(zé)任，加強工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、投資控制和進(jìn)度管理;嚴(yán)格建立責(zé)任體系，確定項目建設(shè)的主要責(zé)任人、現(xiàn)場管理責(zé)任人、技術(shù)質(zhì)量責(zé)任人和安全生產(chǎn)責(zé)任人，在施工現(xiàn)場建立責(zé)任牌，接受社會監(jiān)督;完善項目建設(shè)管理內(nèi)控制度，加強項目建設(shè)動態(tài)監(jiān)管，如發(fā)現(xiàn)沒有按承諾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的，必須立即整改到位，建立健全項目建設(shè)管理問責(zé)機(jī)制。

加強建設(shè)過程監(jiān)管。相關(guān)監(jiān)管部門建立分類監(jiān)管制度，切實加強事中、事后監(jiān)管。對建設(shè)單位是否按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)承諾、編制中介技術(shù)和評審進(jìn)行監(jiān)管。特別是在項目建設(shè)過程中，重點監(jiān)管建設(shè)單位是否嚴(yán)格按承諾的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計的要求開展施工。對建設(shè)單位在建工程現(xiàn)場安全生產(chǎn)施工情況及質(zhì)量等進(jìn)行常態(tài)化抽查，發(fā)現(xiàn)不按承諾施工及其他違規(guī)、違法行為的，視情況發(fā)放整改意見書并依法、依規(guī)進(jìn)行處理。

強化信用聯(lián)合懲戒。對有弄虛作假或者違背承諾行為的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的失信行為記入信用信息系統(tǒng)，情節(jié)嚴(yán)重的列入信用“黑名單”，永久取消適用承諾制資格，并實行相關(guān)行業(yè)和市場禁入，按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

深化信用承諾制改革的對策思考

從某種意義上講，推行信用承諾審批改革正在撬動一場深刻的社會變革——從行政理念到審批習(xí)慣，從法治環(huán)境到社會心理。當(dāng)前，各地在信用承諾審批領(lǐng)域多有嘗試，但尚未形成可復(fù)制推廣的成熟模式，基層實踐中還有許多問題需要解決。鹽城信用承諾制行政審批改革的實踐，有一定的探索意義。在當(dāng)前改革的基礎(chǔ)上，推動以標(biāo)準(zhǔn)替代材料、以承諾簡化審批，試行“承諾發(fā)證”“承諾免證”審批，有助于打造企業(yè)投資項目信用承諾制改革“升級版”。

構(gòu)建規(guī)范的準(zhǔn)入體系。根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策和資源稟賦，詳細(xì)制定并公布重點區(qū)域投資項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（行業(yè)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)）及經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，健全完善負(fù)面清單，把好入口關(guān)。

構(gòu)建高效的制度體系。建立健全承諾公示、備案等相關(guān)制度，公開審批事項，明確具體條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和時限效力等;從制度層面固化企業(yè)依法依規(guī)自主選擇和及時向有關(guān)部門報備的工作機(jī)制。同步探索涉批中介驗收制度，由符合條件的中介機(jī)構(gòu)對竣工項目進(jìn)行驗收并出具報告，報相應(yīng)行業(yè)主管部門。

構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)管體系。按照“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”原則，切實加強企業(yè)投資項目事前、事中、事后全過程全覆蓋監(jiān)管。依托在線平臺和新技術(shù)，將項目管理重心由事前審批向全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。加快建設(shè)統(tǒng)一投訴舉報平臺，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建以法律為準(zhǔn)繩、以誠信為基礎(chǔ)、以懲戒為保障的信用監(jiān)管體系。

構(gòu)建完善的配套體系。建立健全區(qū)域評估制度。在重點區(qū)域全面組織實施投資項目區(qū)域評估工作，并明確區(qū)域評估成果適用范圍、條件和效力。建立健全聯(lián)合測驗制度，由企業(yè)組織必要的聯(lián)合測繪檢測，聯(lián)測聯(lián)核機(jī)構(gòu)出具報告作為辦理竣工手續(xù)的依據(jù)。建立健全預(yù)審代辦制度，對實行信用承諾制改革的企業(yè)投資項目推廣模擬審批、集成審批，提前介入、全程幫辦。

（作者系鹽城市行政審批局副局長、黨組成員）

責(zé)任編輯：張寧