破解開發區活力減弱難題

錢振明 錢夢璐

從上世紀八十年代開始，我國一批開發區借鑒國際先進經驗，率先突破舊體制束縛，建立與市場經濟相適應的新型管理體制，大力推動經濟發展，成為我國區域發展的排頭兵。經濟發展和技術創新是開發區的活力之源，正是這種源源不斷的動力，讓開發區在區域經濟社會發展中長期發揮了“增長極”作用。在全面深化改革的新時期，開發區面臨轉型升級、創新發展新挑戰，應以體制機制再造，激發開發區活力和創新動力。

精簡高效的體制優勢曾經是開發區最鮮明的特點，在發展過程中，一些內在矛盾隨開發區的發展而日益突出，體制優勢正在逐步弱化。開發區建設之初，經濟發展的目標要求管委會具有較強的經濟管理能力，而面對國際化的市場環境，又必須強化市場機制的功能，這使開發區管理處于一種矛盾復雜的境地。為與國際接軌而創建的新體制，在有些方面與國內實際不能無縫銜接，主要表現在開發區管委會在社會事務管理中的主體資格問題未得到有效解決等。管委會在實際運作中成為所在城市管轄下的一般行政區，使得開發區作為特殊經濟區域所應有的管理權限范圍比較模糊。為對應上級政府及其部門，管委會又成立相應機構并增加工作人員，實現上下對口，導致開發區管理機構逐步膨脹，體制優勢逐步弱化在所難免。

開發區社會管理職責與能力之間的矛盾，是開發區發展中出現的新問題。開發區建立之初的主要職能是土地開發和招商引資，后來逐步增加了企業服務、環境治理等。隨著開發區經濟開發的推進和空間規模的擴大，文化教育、醫療衛生、社會治安等社會公共事務也愈益增多。增加的社會管理職能需要相應的機構承擔，開發區管理機構趨于龐大，精簡高效的體制難以保持。同時，隨著開發區社會管理事務增多，法治問題也更加突出。

職能分離：疏解開發區社會管理負擔

開發區日趨繁雜的社會管理職能不可避免降低了開發區的活力，解決的出路在于分離開發區的雙重職能，促進社會管理職能轉移。經濟技術開發及其宏觀調控仍由開發區管委會承擔，社會事務管理職能則可由行政區政府和非政府組織分擔，招商引資等微觀的、更多屬于企業的職能可以由企業性質的開發公司承擔。

發展非政府組織來分擔原來由開發區管理機構承擔的部分社會事務管理職能，是國內外一些開發區的成功經驗。硅谷作為一個高科技企業集聚的開發園區，并沒有統一的承擔硅谷區域內社會事務管理的專門機構。由于其產業的主要承載地分屬6個縣的17個市、鎮，作為一個經濟區域的硅谷本身沒有繁雜的社會事務管理職能，區域內住房、交通、環境、教育等公共問題由分屬不同行政區的市、鎮政府與包括社區組織在內的各種非政府組織協同解決。政府和非政府組織共擔社會管理，是硅谷創新活力持續迸發的重要原因。新加坡裕廊開發區將開發建設職能和社會管理職能實行分離。裕廊鎮管理局負責裕廊開發區的規劃、建設和招商，區內的社會管理分別由法定機構人民協會、類似于地方行政機構的市鎮理事會和作為社區組織的居民委員會等承擔。上海浦東新區的陸家嘴金融貿易區引入“業界共治”做法，探索多方參與的管理體制與治理機制。

區政合一：探索開發區與行政區融合發展

區政合一，即開發區與行政區融合，使原本由開發區管委會承擔的社會管理職能合法化。一些地方的探索實踐表明，區政合一主要有以下幾種途徑：開發區與所在行政區進行職能和機構整合;開發區整體托管于臨近行政區，實現開發區與行政區統一管理;開發區所在區域改設為行政區。開發區的社會管理職能由具有法定地位的一級政府行使，開發區管委會作為上一級政府派出機構，由上一級政府高位統籌和調控開發區的開發建設。這種做法有利于形成開發區與行政區管理體制優勢疊加的新體制，保持開發區體制優勢，化解開發區管委會社會管理主體資格問題。

開發區所在行政區政府要按照精簡原則，設立必要的社會管理機構，成為真正意義上的承擔公共事務管理職能的公共服務型和社會管理型政府，不重復設置由管委會承擔經濟管理職能的機構，經濟開發職能由管委會和其他有關組織分擔。經濟發達地區已開發成熟的開發區，其經濟開發任務基本完成，已不是原來意義上的開發區，而是成熟的城市新區，管理職能和管理任務與一般開發區大不相同。這類開發區應根據產業發展需要和空間布局設立若干功能區實施再開發。如蘇州工業園區為整合發展資源、優化產業導向，設立國際商務、科教創新、旅游度假等功能區，推進管理重心下移，激發體制活力。通過這種方式促進功能區管委會聚焦于規劃建設、產業發展、招商引資、企業服務等，為開發區再開發增加新動能。在開發區再開發過程中，要充分發揮開發公司的平臺作用，推進數字基礎設施建設和創新環境優化，提升開發區能級。

機構精簡：重構專業化管理

開發區管委會要按照精簡高效的原則，整合歸并內設機構，集中抓好經濟管理和投資服務。要推行政企分開、政資分開，實現經濟開發管理機構與開發運營企業的分離，優化開發建設。經濟發達地區的開發區，可設立國有控股的企業性質的開發公司承擔開發功能，招商引資、基礎設施建設等事務轉由開發公司承擔。上海張江科學城等一批有影響的開發區普遍采用“管委會+開發公司”的治理模式，取得很好成效。經濟欠發達地區的開發區，考慮到企業性質的開發公司市場能力偏弱，可以利用行政機構調動資源能力強的優勢，讓管委會適度參與開發，并逐步按照政企分開原則，過渡到開發公司負責具體的開發事務，管委會僅承擔開發管理的模式。管委會作為政府派出機構，負責對開發區開發建設進行宏觀調控。在行政區政府、開發區管委會、開發公司等各種組織的機構設置上，要防止機構重疊、職能重復、工作重合，使開發區機構設置更趨專業化。

保持開發區機構的精簡高效優勢，應當建立多元參與的公共服務機制，推進公共服務外包。開發區管委會、行政區政府根據各自職能，分別確定購買公共服務的范圍和方向，提升公共服務購買能力。開發區在精簡、優化管理機構的同時，可以推行更靈活的“編制”形式，提高管理效能。推進面向社會公開招聘優秀人才的“雇員”制，試行沒有行政、事業編制的靈活編制，薪酬以崗位及其績效為依據，解決開發區管理職能增加而人員緊缺問題，提高工作效率的同時減輕財政負擔，并按新人新辦法、老人老辦法原則，逐步推進各類管理人員由身份管理向崗位管理轉變。

多元合作：推進開發區治理體系優化

開發區應逐步形成多元主體共同治理狀態，并通過各種正式和非正式的制度安排，構建有效開放的治理體系。通過職能和機構的重新配置，激發開發區體制的活力。

合作治理是各類政府機構、非政府組織、企業和個人協同處理公共事務的一種治理方式。合作治理的基礎是平等、信任和互惠。建立在平等、信任、互惠基礎上的合作各方主動參與、互動交流、溝通協調，是確保合作治理持續和有效的條件。推進開發區治理的政府間合作，要明確合作各方——各類政府組織的職能定位，形成信息交流共享機制。可以建立聯席會議制度，形成共識基礎上的共治。若出現不利于開發區治理的嚴重分歧，則依靠其共同的上級政府來統籌協調。要推進績效考核成果的分享，促進利益共享和持續合作。

推進政府與非政府組織間的合作，依賴于政府簡政放權，通過組織結構改革，擺正管委會等各類政府機構在開發區治理中的位置，明確與其他治理主體的合作關系。非政府組織要勇于承擔社會責任，強化參與治理的意識和自信，并完善自律和他律機制，促進治理有效性。

（作者錢振明系蘇州大學東吳智庫研究員、敬文書院院長、政治與公共管理學院教授;錢夢璐系哈佛大學博士）

責任編輯：李佳婧