武漢市推行生活垃圾分類問題及對策思考

梅 惠，楊蘭芳，劉路遙，葉 芳，孫維聰

(湖北大學 資源環境學院，湖北 武漢 430062)

1 引言

武漢市自20世紀90年代末開始推行垃圾分類工作，到2013年的區域試點探索，再到2018年開始全市分階段地試點推進，建立了相關的工作機制，構建相關的體系和環節，取得了一定的成效。但是，推行過程中，分類工作也暴露出分類質量不高、效果不理想、覆蓋率低、進展緩慢、處理能力存在短板等問題，目前還沒有找到較好的解決方案。生活垃圾分類看似僅是事關個人綠色意識和衛生習慣的小事，但實際涉及居民、社區、企業、政府等多個利益相關主體，包括垃圾分類投放、收集、運輸、處理等眾多工作流程環節，是一項極為復雜的系統工程[1]。本文擬從分析武漢市推行垃圾分類制度存在的問題入手，提出相關對策思考，以期為相關管理部門的決策提供參考。

2 武漢市生活垃圾及分類概述

武漢市為湖北省省會，截至2018年，全市下轄15個區，總面積8494.41 km2，建成區面積628 km2，常住人口1108.1萬人，城鎮人口889.69萬人，城鎮化率80.2%，是中部6省唯一的特大城市。城市垃圾是城市中固體廢物的混合體，包括工業垃圾、建筑垃圾和生活垃圾等。2018年數據顯示，武漢市的城市垃圾一共有8大類，其中最大量是工業固廢1409.87萬t(一般固廢(1375.53萬t)+危險固廢(34.54萬t))，其次是建筑棄料1715萬t，生活垃圾406.68萬t，占全市固廢產量(除電子廢棄物)的11%，是全市固廢中的第三大量的城市固廢[2]。目前，武漢市的生活垃圾有3個特征：武漢市生活垃圾的年清運處理量呈逐年增長趨勢；武漢市的可利用垃圾和不可回收垃圾各占1/2；武漢市生活垃圾的處理格局以焚燒為主。目前武漢市的生活垃圾分類主要呈現兩個現象：前期多年的垃圾分類探索成效不理想；近期垃圾分類制度的試點工作分3步走。

3 武漢市推行生活垃圾分類制度存在的主要問題

目前，武漢市生活垃圾分類制度的推進，雖然在頂層設計、機制建立、體系構建、宣傳培訓及整改提升等方面取得了積極成效，但是，整體來看也存在很多問題，現列舉幾個主要問題。

3.1 垃圾分類相關的認識不明確

盡管國家相關政策、工作部署對全國垃圾分類制度進行了規定，但現實情況下，各地受自身各種主客觀因素的影響，對垃圾分類的理解、認識和接受卻是不一樣。從武漢市來看，還存在認識不太明確的地方：一是關于什么是垃圾分類的問題，這一次的垃圾分類是跟前期多年的一樣，是一次行動？還是一個全新的概念，是否為一個制度？從目前武漢市的一系列的措施與行動來看，以武漢市的技術導則為例，導則中定義垃圾分類：按照垃圾的組成、利用價值以及環境影響程度等因素，并根據不同處理方式的要求，實施分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理的行為。可見，武漢市更多把垃圾分類定位為了一次行動而不是制度。二是為什么垃圾分類的問題。武漢市的操作指導手冊說明了垃圾分類有充分回收利用可回收物，變廢為寶；減少垃圾處理量；減少環境污染3個意義。可見，分類只是第一步的基礎工作，關鍵是要靠其他步驟真正實現，目前武漢市對其他步驟這個關鍵的實現途徑說明不是很明確。三是誰來垃圾分類的問題，目前武漢市強調的是居民前端分類的責任，政府中端轉運和末端處理的責任，忽略了企業的收集、處理等生產者責任的延續。四是在什么時候什么地點如何垃圾分類的問題，目前武漢市以區、街道和社區具體實施來落實垃圾分類，這就意味著隨著時間和地點的不同，垃圾分類量是不同的，相對應需要配置的收集、轉運和處理能力也是不同的，通過什么措施實現這個動態變化，目前也是不明確的。以上可見，目前武漢市同其他城市一樣，在垃圾分類的相關概念、功能意義、實現途徑等方面還存在認識不太明確的地方(圖1)。

圖1 垃圾分類相關知識存在的問題

3.2 垃圾分類相關的制度不健全

從國家相關政策來看，這一次的垃圾分類不同于前期多年探索的垃圾分類行動，而是上升為了一種制度。作為一種制度，需要配套相關一系列的機制來保障制度運行。首先，關于垃圾分類，涉及垃圾分類體系與再生資源回收體系，事關住房和城鄉建設部的環衛部門和管理回收的商務部、供銷社等部門，需要這兩個相互獨立的系統融合重建。其次，作為一種常態化的制度，還應該配備有相應常態化的組織體系及其他一系列的相關配套機制及措施。目前武漢市成立了市生活垃圾分類工作領導小組和工作專班，建立了聯席會議制度，但是這是一種非常態化的工作機制，并非是一種適應當前垃圾分類制度下的常態機制。另外，垃圾分類制度需要遵循法制基礎，國際上垃圾分類成效好的國家都有完善的法律法規體系做支撐。例如，德國約有800 項與垃圾管理相關的法律和近5000 項行政條例，歐盟還有400 多部法規在德國執行，支撐了德國高達83% 的全球最高的垃圾分類回收率[3]。目前，武漢市已經起草了《武漢市生活垃圾分類管理辦法》，正在報請立法程序，但對比國際對垃圾分類的立法，顯然武漢市這個簡單的管理辦法還遠遠不能滿足垃圾分類對法律法規的需要。健全的制度還需要很多其他配套機制建設，目前武漢市有的有，但還不完善，有的則是完全缺乏。由此可見，目前武漢市的垃圾分類制度建設還不健全(圖2)。

圖2 垃圾分類制度的不健全

3.3 垃圾分類的設施建設不均衡

從2011年開始，武漢市的生活垃圾處理逐步形成了以焚燒為主的格局，盡管從2014年開始，處理方式有所變化，但根本上沒有改變焚燒為主的格局，這是與過去垃圾不分類采用集中處理方式相匹配的。現在實行垃圾分類制度，隨著前端的分類投放，中端的分類收集、分類運輸，和后端的分類處理都需要進行相應的結構調整。從收集分揀，需要配套相應的分揀中心；從分類轉運，需要配套分類的轉運設施；從分類處理，需要配套相應的低值可回收物、廚余垃圾、有害垃圾等的處理能力。目前武漢市分揀中心配備不足，少數區濕垃圾運力不足，個別單位工作人員還存在混裝混運、“拋灑滴漏”等二次污染現象，低值可回收物的處理，市場處于倒掛，大件垃圾、廚余垃圾等處理能力不足，有害垃圾收運處理基本處于空白。從城市發展的角度，武漢市的垃圾分類設施建設不僅存在結構不合理的問題，也因為鄰避效應新項目落地難，老項目處理設施的老化、故障、檢修、煙氣排放指標超標等問題影響，整體面臨著處理能力不足的問題。從處理技術和運行模式來看的發展來看，廚余垃圾的處理技術和低值可回收物的利用模式也還存在開發不足，技術不成熟的問題(圖3)。

圖3 垃圾處理格局的不均衡

4 對策與建議

垃圾分類作為一項工作，涉及政府、居民、企業等多個責任主體，原則上，它的推進需要全民參與，但是作為一種制度來講，政府在里面起著關鍵作用，因此，本文的對策思考主要基于政府的角度。基于政府的角度，結合前面的現狀和存在問題，武漢市推進生活垃圾分類制度，至少有3個對策可以考慮。

4.1 提高垃圾分類制度的認識水平

提高垃圾分類制度的認識，首先，要明確垃圾分類，既不是居民的一方的責任，也不是政府一己的責任，它應該是全民共有的責任；其次，垃圾分類，也不是一種簡單的全民共治行為，它應該是一種達成社會共識的制度；最后，作為一種制度，需要從6W+2H來系統加深認識。即明確垃圾分類是一種需要全民遵循的社會制度；它的意義本質是創建一個人人為人人的資源環境友好社會；它的主體責任和受惠對象包括政府、居民、企業在內的全民，每一方責任又各有不同；它發生在產生垃圾的一切區域和每時每刻，也因不同的發展時期和不同的區域，分類的模式不同；它通過分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理四個環節來實現；它是需要政府投巨資、社會投全力來完成，同時又是需要考慮各方成本利益不斷優化效益的工作[5](圖4)。

圖4 提高垃圾分類認識的6W+2H

政府提高了認識，站在制度的層面，就可以通過政策、經濟、教育、文化、宣傳等手段提高居民和企業的認識。武漢市下一步可以在研究出臺相關政策，通過稅收價格等經濟杠桿作用，通過加大學校教育，加強社會宣傳科普等方面提高全民的認識，達成社會的最大共識。比如借助新媒體多途徑開展城市垃圾治理宣傳教育；以學校通識教育、社區培訓、專題講座和公益宣傳等多種形式開展科普宣傳；建立城市垃圾治理信息發布平臺；構建公眾監督與評價體系等。

4.2 健全垃圾分類制度的配套機制

垃圾分類和再生資源回收利用體系融合發展，可減少不必要的投資、運營和管理成本，提升資源的綜合利用效率和分類回收效果[4]。武漢市可以率先探索建立垃圾分類和資源回收的綜合協調管理機構，統籌協調環衛部門、住房和城鄉建設部、商務部、供銷社、資源回收企業等利益相關主體的利益，如將垃圾減量與資源回收納入環衛部門的管理目標等，消除兩系統間的壁壘，實現兩系統融合發展。進一步明確監管制度、獎懲制度、信用體系等。應清晰界定垃圾分類鏈條中各方的責任，包括政府、公共機構與企事業單位、居民個人、物業公司、收運處理與再生利用企業等，規定各方履行責任的方式，明確對不能正確履行責任方的約束與處罰措施。

法律法規方面，武漢市要進一步完善規范生活垃圾分類投放、收集、運輸和處理全過程的關鍵性制度，明確相應的法律權利(力)、義務、責任配置等內容。特別是要注意垃圾分類與資源循環利用的有效銜接。進一步完善配套的分類回收標準體系，對行業標準和方法、資源化利用技術規范等進行明確規定，使生活垃圾分類和再生資源回收從粗放化走向精細化管理。市場機制方面，武漢市可以通過明確垃圾排放權與處置權，建立城市垃圾排放規范；試行并逐步建立垃圾排放許可交易；推行垃圾超量排放市場化定價收費；加大垃圾處理產業扶持力度；推進綠色金融創新，促進垃圾處理產業發展等積極開展制度創新[6，7]。比如給予再生資源回收企業適當的稅收減免和優惠政策。為強化居民主體責任，按照污染者付費原則，全面推行生活垃圾計量收費制度。為強化企業主體責任，將產品的回收、再生和廢棄物處理的責任歸于產品的生產者，推行生產者責任延伸制。健全的垃圾分類制度還包括有完善的考核機制、監督機制、運行模式和其他相關的配套措施[8](圖5)。

圖5 垃圾分類制度的健全方向

4.3 均衡垃圾分類制度的設施建設

設施建設的均衡方面，根據武漢市目前的垃圾處理設施現狀，實施垃圾分類后，在不同的環節都需要加快設施建設。在垃圾處理的前端環節，需要增加建設合理的分揀設施，增加前端居民分類后的二次分揀中心或其他智能化配套設施等；在中間環節，需要提升和增加垃圾分類運輸設施的建設，比如對目前垃圾運輸存在“拋灑滴漏”二次污染現象的設施建設提升，以及增加單獨分類出來的廚余垃圾的罐裝密封運輸設施的建設等；在垃圾分類終端環節，需要調整處理設施的結構不合理，比如增加廚余垃圾處理設施的建設，按照武漢市的垃圾組成成分分類，相應配備跟垃圾組成成分相當的處理能力格局(圖6)。另外，隨著城市經濟的發展，城區人口的增加，舊城區的處理能力和設施提升，新城區處理設施的建設配備，不同區域處理設施的均衡建設也需要提升。

圖6 垃圾分類處理設施的均衡建設

除了設施建設均衡提升，隨著垃圾分類處理技術的不斷發展，新方法、新技術、新模式的需求越來越大。目前，垃圾分類在不同的環節上都面臨著新技術、新方法、新模式的短板困境，比如規模化高效的廚余垃圾處理，目前就面臨著技術不成熟的問題。因此，武漢市還需要增加新技術、新方法、新模式的投入和研發，在焚燒處理技術不斷得到大力提升且越來越成熟的同時，還需要均衡提升其他回收利用的垃圾處理技術，從而提升生活垃圾分類處理的整體水平。當前武漢市的垃圾技術投入主要集中在焚燒發電、填埋、水泥窯協同等后端處理環節，對前端分類、分揀與中間運轉環節的新技術的開發投入不足；對末端廚余垃圾等處理技術也存在開發投入不足[9，10]。應該可以通過新技術開發招標、財政補貼、獎勵新技術吸納推廣、資助相關技術自主研發等多種途徑加以鼓勵扶持和激勵。

5 結語

垃圾分類制度的推行是一個系統工程，武漢市在探索的過程中，取得了一定的成效，積累了一些有益的經驗，但整體來講，全面推行該制度，當前還存在不少系統性和制度性的問題，系統性的問題需要通過頂層設計、系統籌劃和分類指導來完成，制度方面完善的問題需要武漢市先試先行進行制度創新來完成。垃圾分類制度推行勢在必行，行在必勝，這就要求武漢市在凝集共識、加大投入、大力推動的基礎上，加強相關方面的深入研究，真正提升垃圾分類的城市管理和社會治理能力，實現城市管理從粗放化走向精細化。