威海市網(wǎng)格化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管體系研究

金曉霞，梁 靜，崔英杰

(1.山東省威海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，山東 威海 264200；2.威海市大氣固體廢物和危險(xiǎn)金屬化學(xué)品大氣污染防治指揮中心，山東 威海 264200；3.威海市機(jī)動(dòng)車排氣環(huán)境污染情況監(jiān)控管理中心，山東 威海 264200)

1 引言

我國(guó)基層環(huán)境監(jiān)管制度是從20世紀(jì)70年代開(kāi)始建立，在幾十年的不斷探索中得到極大的改進(jìn)，并取得了階段性成果。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也變得越來(lái)越復(fù)雜。雖然各級(jí)人民政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的力度不斷地加大，但仍然存在著諸多問(wèn)題，如公眾的環(huán)境保護(hù)參與意識(shí)不夠、環(huán)境法律法規(guī)不完善、基層開(kāi)展環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管的機(jī)制不健全等[1]。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國(guó)辦發(fā)[2014]56號(hào))，該規(guī)范性文件首次明確指出要嚴(yán)格依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，著力強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管，落實(shí)本轄區(qū)和屬地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，各市、縣級(jí)人民政府有關(guān)部門要將本行政區(qū)域執(zhí)法網(wǎng)格劃分發(fā)展為若干個(gè)網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)格，逐一明確監(jiān)管的責(zé)任人，落實(shí)網(wǎng)格化監(jiān)管責(zé)任和方案[2]。2014年，山東省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于貫徹國(guó)辦發(fā)[2014]56號(hào)文件加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的通知》。自2014年開(kāi)始，威海市積極探索和推進(jìn)了網(wǎng)格化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，并充分地借鑒其他環(huán)境監(jiān)管省市(自治地區(qū))網(wǎng)格化環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管執(zhí)法模式的一些成功經(jīng)驗(yàn)，制定了實(shí)施方案，完善了網(wǎng)格化的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度，明確任務(wù)，落實(shí)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，各項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管工作已經(jīng)取得了一定的成效。

2 威海市網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作實(shí)踐

2.1 初步實(shí)現(xiàn)人的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管

網(wǎng)格化監(jiān)管作為一種創(chuàng)新型政策給基層政府提供了未來(lái)環(huán)境治理的發(fā)展走向，以此解決我國(guó)基層政府環(huán)境監(jiān)管的一系列困境[3]。目前威海市各區(qū)市、國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、南海新區(qū)均積極根據(jù)《威海市網(wǎng)格化建設(shè)方案》，結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真研究制定并組織和規(guī)劃了網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管建設(shè)和監(jiān)管的工作部署。建設(shè)網(wǎng)格化的環(huán)境監(jiān)管服務(wù)體系，把威海市基層環(huán)境保護(hù)管理的網(wǎng)絡(luò)和終端服務(wù)體系進(jìn)一步向前延伸，將基層村(居)環(huán)境管理劃入行政單元管理網(wǎng)格，明確“誰(shuí)具體管什么范圍內(nèi)的什么事”，明確每個(gè)區(qū)市和級(jí)別的網(wǎng)格環(huán)境監(jiān)管責(zé)任[4]。

具體的網(wǎng)格工作內(nèi)容主要包括：按照全市屬地網(wǎng)格劃分的基本原則，在全市中心城區(qū)，以市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)分別建立三級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格體系；在各區(qū)市，以縣(區(qū))、鎮(zhèn)、村(居)建立三級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格和四級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格。明文制定了各級(jí)黨委、政府及其他相關(guān)行政主管部門環(huán)保監(jiān)管工作的職責(zé)；明確了各級(jí)政府環(huán)保部門環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格監(jiān)管的責(zé)任；其他各級(jí)有部分環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格監(jiān)管職責(zé)部門的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。明文規(guī)定各級(jí)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格辦公室工作人員的職責(zé)：各區(qū)市一級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格由各區(qū)市政府主要部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，二級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格辦公室設(shè)環(huán)保監(jiān)管辦公室，三級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格辦公室設(shè)環(huán)保網(wǎng)格員。目前，全市共在主城區(qū)建立一級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格監(jiān)管辦公室網(wǎng)格1個(gè)(一級(jí)責(zé)任主體為市政府)，二級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格8個(gè)(二級(jí)責(zé)任主體為區(qū)市政府、管委)，三級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格72個(gè)(三級(jí)網(wǎng)格責(zé)任主體為鎮(zhèn)、街)，四級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格3172個(gè)(其中威海市區(qū)四級(jí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格員由城管局干部采集員兼任，其他部分地區(qū)市由村兩委干部采集員兼任)，并按照四級(jí)網(wǎng)格分別配備了相對(duì)應(yīng)的環(huán)保監(jiān)管網(wǎng)格員。威海建成區(qū)有76個(gè)四級(jí)網(wǎng)格，榮成市有1058個(gè)網(wǎng)格，文登區(qū)有765個(gè)網(wǎng)格，乳山市有627個(gè)網(wǎng)格，環(huán)翠區(qū)有186個(gè)網(wǎng)格，高區(qū)有29個(gè)網(wǎng)格，經(jīng)區(qū)有141個(gè)網(wǎng)格，臨港區(qū)有194個(gè)網(wǎng)格，南海新區(qū)有96個(gè)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格。所配備的網(wǎng)格員和相應(yīng)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格員人數(shù)最多時(shí)達(dá)到了3600人。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和運(yùn)行，威海市的網(wǎng)格化和威海市環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化體系基本建成實(shí)現(xiàn)了對(duì)威海市網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的從無(wú)到有，增強(qiáng)了威海市網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的工作主動(dòng)性。

2.2 打造實(shí)現(xiàn)了物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管

2017年，中央環(huán)境保護(hù)督察結(jié)束后，為建立健全環(huán)境案件處置長(zhǎng)效機(jī)制，確保環(huán)境案件處置力度不減、標(biāo)準(zhǔn)不降、勁頭不松，威海市創(chuàng)新性將環(huán)境信訪案件處置與網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管相結(jié)合，以流程化、數(shù)字化、自動(dòng)化的智能運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo)，變?cè)瓉?lái)的“市-區(qū)-鎮(zhèn)(街)-村(居)”四級(jí)環(huán)境網(wǎng)格為“市-區(qū)-鎮(zhèn)(街)”三級(jí)生態(tài)環(huán)境管理網(wǎng)格，并在此基礎(chǔ)上打造了網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)，平臺(tái)通過(guò)“兩端”，即系統(tǒng)端和手機(jī)端整合信息、條塊和資源。整合信息旨在將分散在不同渠道的各類環(huán)境問(wèn)題集合到平臺(tái)，由平臺(tái)進(jìn)行集中處理，統(tǒng)一進(jìn)行歸納分析和預(yù)警研判；整合條塊旨在按照環(huán)境問(wèn)題的不同類型，明確行業(yè)主管部門及屬地政府、鎮(zhèn)街職責(zé)，同一問(wèn)題同時(shí)轉(zhuǎn)給督辦部門和承辦部門；整合資源旨在面向“基層群眾、環(huán)保網(wǎng)格員、行政執(zhí)法人員、決策指揮領(lǐng)導(dǎo)”四大群體整合實(shí)現(xiàn)“投訴咨詢、主動(dòng)治理、執(zhí)法監(jiān)管、指揮部署”四大功能。為更好實(shí)現(xiàn)上述功能，手機(jī)端開(kāi)發(fā)了“生態(tài)威海”APP，通過(guò)群眾、網(wǎng)格員、執(zhí)法者和領(lǐng)導(dǎo)不同版本,打造威海市“主動(dòng)環(huán)保、人人環(huán)保、全民環(huán)保”的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。群眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題通過(guò)APP上報(bào)平臺(tái)，平臺(tái)審核后1 h內(nèi)環(huán)境問(wèn)題就會(huì)推送到二級(jí)平臺(tái)或?qū)俚鼐W(wǎng)格，網(wǎng)格員通過(guò)手機(jī)APP接收監(jiān)管任務(wù)，上門實(shí)地查看，對(duì)于簡(jiǎn)易問(wèn)題，網(wǎng)格員現(xiàn)場(chǎng)處置，對(duì)于違法問(wèn)題上報(bào)平臺(tái)，平臺(tái)推送屬地執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)查處(圖1)。環(huán)保網(wǎng)格員也同時(shí)履行宣傳引導(dǎo)、企業(yè)信息采集等職責(zé)，充分發(fā)揮網(wǎng)格員生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“前沿哨兵“的作用，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管全覆蓋、污染源全掌握、工作情況全留痕、績(jī)效考核全量化。

圖1 威海市網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系架構(gòu)

3 網(wǎng)格化運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

網(wǎng)格化環(huán)境的監(jiān)管模式既需要大膽創(chuàng)新和積極探索，也同樣需要扎實(shí)工作和穩(wěn)步推進(jìn)。網(wǎng)格化的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管和治理體系的建設(shè)實(shí)際上是網(wǎng)格化環(huán)境建設(shè)和監(jiān)管的新模式，但是在對(duì)網(wǎng)格化環(huán)境的監(jiān)管和運(yùn)行的過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。

3.1 基層環(huán)保網(wǎng)格監(jiān)管執(zhí)行能力不足

經(jīng)過(guò)新一輪機(jī)構(gòu)改革和生態(tài)環(huán)境垂改后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)集中到生態(tài)環(huán)境部門，同時(shí)也下移基層，在具體執(zhí)行過(guò)程中存在諸多困難，也產(chǎn)生了不少問(wèn)題。一是網(wǎng)格員監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位。基層環(huán)保網(wǎng)格員大都由鎮(zhèn)辦班子成員兼職，或者說(shuō)是由村居兩委人員兼任，沒(méi)有統(tǒng)一的網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)，這一方面造成了基層對(duì)網(wǎng)格員的監(jiān)督管理和檢查的職責(zé)難以很好地落實(shí)和到位，另一方面難以很好地充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部門組織協(xié)調(diào)、調(diào)度監(jiān)督檢查的作用，由生態(tài)環(huán)境部門直接協(xié)調(diào)政府各職能部門工作存在諸多困難。二是網(wǎng)格員管理資金的缺乏。一方面是人員的補(bǔ)助偏低，威海市的現(xiàn)行做法是每人增補(bǔ)300～500元不等，這點(diǎn)補(bǔ)助相對(duì)于環(huán)保網(wǎng)格員繁重的工作任務(wù)杯水車薪，難以充分激發(fā)環(huán)保網(wǎng)格員的信心和工作熱情；另一方面是業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的短缺，因?yàn)榫W(wǎng)格員的辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)按照人員的工資進(jìn)行核算，一些地區(qū)基層環(huán)保網(wǎng)格管理機(jī)構(gòu)自身的辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)都緊張，能夠有效地用于對(duì)網(wǎng)格化檢查進(jìn)行監(jiān)管的工資和業(yè)務(wù)辦公經(jīng)費(fèi)就更寥寥無(wú)幾了，甚至一些地區(qū)基層環(huán)保網(wǎng)格管理人員日常監(jiān)督檢查的基本技術(shù)裝備都不完全具備，致使網(wǎng)格化檢查的效果大打折扣。

3.2 基層環(huán)保網(wǎng)格監(jiān)管人員配備不合理

目前，各區(qū)市鎮(zhèn)政府、街道辦事處都按照規(guī)定的要求分別加掛了生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格管理辦公室，但是沒(méi)有專職環(huán)境保護(hù)人員，多數(shù)由鎮(zhèn)干部兼任，由于鎮(zhèn)干部本身工作的任務(wù)重，無(wú)法兼顧問(wèn)題還是較為突出。鎮(zhèn)黨委和村(居)的網(wǎng)格管理人員這類問(wèn)題更突出，由于鎮(zhèn)黨委和村(居)的網(wǎng)格員大都由鎮(zhèn)黨委和村(居)兩委委員親自兼任，有的委員甚至身兼數(shù)個(gè)部門的網(wǎng)格員，而且因?yàn)槊總€(gè)村(居)委員的實(shí)際年齡、學(xué)歷等原因，存在難進(jìn)行網(wǎng)格管理、難嚴(yán)格培訓(xùn)、難規(guī)范使用、難監(jiān)督問(wèn)責(zé)的網(wǎng)格管理問(wèn)題，導(dǎo)致目前的網(wǎng)格監(jiān)管工作人員雖已基本落實(shí)了，但遠(yuǎn)不能完全滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部網(wǎng)格化監(jiān)管工作的需要。雖然《威海市網(wǎng)格化建設(shè)方案》明確規(guī)定鎮(zhèn)(街)環(huán)保辦公室不少于3人的專職網(wǎng)格管理工作人員，但從網(wǎng)格考核的情況分析來(lái)看，一些基層網(wǎng)格工作人員不足3人。同時(shí)，基層環(huán)保網(wǎng)格化監(jiān)管人員素質(zhì)也參差不齊，部分兩委成員年齡偏大，只會(huì)手機(jī)拍照、定位、上傳這種基礎(chǔ)的操作，更為復(fù)雜的信息化手段掌握不了，這種人員配備情況難以保證基層環(huán)保網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作的有效實(shí)施。

3.3 基層環(huán)保網(wǎng)格運(yùn)行機(jī)制不完善

基層環(huán)保網(wǎng)格運(yùn)行機(jī)制不完善表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是依據(jù)行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)的行政處罰只能由具有環(huán)境保護(hù)行政處罰權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，基層環(huán)保網(wǎng)格員沒(méi)有權(quán)利實(shí)施，這無(wú)形之中減弱了基層網(wǎng)格環(huán)境監(jiān)管工作的權(quán)威性和有效性。二是在基層環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管運(yùn)行中，鎮(zhèn)、村雖然在網(wǎng)格劃分過(guò)程中報(bào)上了負(fù)責(zé)人，但對(duì)負(fù)責(zé)人的崗位和職責(zé)不確定，無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格員成了電話簿，網(wǎng)格監(jiān)管職責(zé)難以落實(shí)到位。三是對(duì)網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管缺乏有效的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)工作突出的沒(méi)有精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于工作不到位的也沒(méi)有相應(yīng)的處罰和懲戒措施，導(dǎo)致部分網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管流于形式，運(yùn)行效率不高。

4 對(duì)策與建議

4.1 建立長(zhǎng)期有效的環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)構(gòu)

網(wǎng)格化管理的核心力量是政府部門，政府部門需要從環(huán)境污染問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、處理、一直到結(jié)案，都要發(fā)揮作用，這種權(quán)力的賦予是自上而下運(yùn)行的[5]。建議威海市市政府成立網(wǎng)格化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系的運(yùn)行進(jìn)行統(tǒng)一的組織、領(lǐng)導(dǎo)、考核和監(jiān)督。定期調(diào)度和通報(bào)情況，督促網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管有關(guān)部門單位履行監(jiān)管職責(zé),確保本級(jí)及下級(jí)網(wǎng)格的高效運(yùn)行[6]。

4.2 進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系

目前，威海市劃分市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街)、村(居)四級(jí)環(huán)境網(wǎng)格，建議取消目前村(居)網(wǎng)格，以鎮(zhèn)(街)為單位根據(jù)區(qū)域環(huán)境特征劃分網(wǎng)格,由市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政承擔(dān)，按照”政府出資購(gòu)買服務(wù)“的原則，委托勞務(wù)公司以勞務(wù)派遣方式，招聘環(huán)保網(wǎng)格員，建立專職環(huán)保網(wǎng)格員隊(duì)伍，配備必要的工作裝備設(shè)備，增強(qiáng)環(huán)保網(wǎng)格員的實(shí)際工作能力。同時(shí)，各區(qū)市在鎮(zhèn)(街)配備相對(duì)獨(dú)立的環(huán)保辦公室和專職環(huán)保工作人員，統(tǒng)一鎮(zhèn)(街)集中辦公、劃片管理、包干責(zé)任、誰(shuí)的區(qū)域誰(shuí)負(fù)責(zé)，鎮(zhèn)(街道)的環(huán)保辦公室對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)保網(wǎng)格員實(shí)行監(jiān)管和考核。建立健全的環(huán)保網(wǎng)格工作人員教育培訓(xùn)機(jī)制，定期對(duì)基層環(huán)保網(wǎng)格員進(jìn)行環(huán)保相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)知識(shí)和素質(zhì)。建立基層工作人員的責(zé)任與獎(jiǎng)懲體系，提高基層網(wǎng)格員的工作積極性和主動(dòng)性。

4.3 進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)

近幾年,信息化監(jiān)管平臺(tái)在環(huán)境監(jiān)測(cè)中已經(jīng)有所應(yīng)用[7]。網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)作為網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作的信息化輔助系統(tǒng)，將網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作信息化、數(shù)據(jù)化，推進(jìn)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作的開(kāi)展進(jìn)度[8]。2017年威海市建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)，但目前只局限于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部信息的流轉(zhuǎn)，下一步要進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)，有機(jī)整合生態(tài)環(huán)境、公安、司法、城建、信訪等涉及環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)的主要職能部門各種資源，建立全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、資源共享、聯(lián)管聯(lián)動(dòng)、科學(xué)高效的環(huán)境問(wèn)題交辦和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。

4.4 進(jìn)一步完善執(zhí)法權(quán)限下放事宜

隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境重視程度越來(lái)越高，生態(tài)環(huán)境部門的管理領(lǐng)域日益擴(kuò)展，監(jiān)管事務(wù)日益增多，但基層執(zhí)法權(quán)限卻嚴(yán)重缺失，尤其生態(tài)環(huán)境部門實(shí)行垂直管理工作后，基層生態(tài)環(huán)境部門成為地(市)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門派出機(jī)構(gòu)，從行政法律層面已經(jīng)不能作為一級(jí)獨(dú)立執(zhí)法主體開(kāi)展執(zhí)法處罰工作，導(dǎo)致個(gè)別環(huán)境違法行為長(zhǎng)期得不到制止和糾正，也容易導(dǎo)致因環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致的越級(jí)上訪。因此推動(dòng)執(zhí)法力量向基層一線傾斜是解決基層執(zhí)法權(quán)限不足、執(zhí)法時(shí)限較長(zhǎng)的有效措施。建議國(guó)家盡快修改環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)，賦予基層生態(tài)環(huán)境部門更多執(zhí)法權(quán)限，推動(dòng)執(zhí)法力量向基層下沉。同時(shí)，有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，建立職責(zé)明確、邊界清晰的執(zhí)法體制，并對(duì)實(shí)行綜合執(zhí)法的范圍進(jìn)行了明確和細(xì)化，將大大提高網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管效率。