質量管理視角下公共圖書館理事會組建實踐研究
——以安徽省圖書館為例

陳 莉

（安徽省圖書館，安徽 合肥 230000）

1 研究背景與意義

圖書館理事會制度，是指由理事會來行使決策權力的圖書館管理體制［1］。《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）指出，“建立以理事會為主要形式的法人治理結構。”［2］《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條指出：“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。”［3］可見，國家已將構建以理事會為主要形式的法人治理結構作為公共圖書館體制機制創新的重要舉措。公共圖書館理事會的組建也得到了圖書館業界的高度重視。

2018年，安徽省圖書館被文化部確定為法人治理結構試點單位之一。為了構建高效可行的圖書館理事會運行模式，我館在組建理事會過程中引入了ISO質量管理思想，運用質量管理原則中的過程方法、持續改進、關系管理等思想，對圖書館章程及配套制度、理事推選、理事會成立大會召開等工作進行了全程管理和監控，同時采取預防措施，保障我館理事會組建既合法又有創新，形成了系統、科學、高效的理事會運行模式。

2 我國公共圖書館理事會組建情況

2.1 我國公共圖書館理事會組建情況

2.1.1 理事會相關文獻

以圖書館法人治理或理事會的近十年研究論文為重點對知網論文數據庫進行篩選，剔除圖書館學會理事會相關論文，共檢索出247篇中文文獻。2013—2016年文獻量出現爆發式增長，2017年以后發文量雖少于前幾年，但也有小幅度增加。2014年底，已有部分公共圖書館組建了以理事會為主要形式的法人治理結構基本框架，而2017年《實施方案》的出臺進一步推進了理事會的組建與運行發展。同時，“公共圖書館”“法人治理結構”“理事會”是核心關鍵詞，大多數研究涉及宏觀方面的“體制改革”“理事會制度”“知識圖譜”熱門研究領域，但在“質量管理”應用于理事會的組建具體實操的微觀研究方面卻是一片空白。

2.1.2 理事會章程及配套制度建立情況

從目前已組建理事會的公共圖書館中選取部分公共圖書館作為研究對象，包括12個省級公共圖書館和5個市級公共圖書館，分析其章程內容的完備性和配套制度的全面性，理事產生來源與方式。因所有章程內容均包含總則、附則，所以圖1、圖2不作討論。

圖1 部分公共圖書館章程制度建立情況（各館）

圖2 部分公共圖書館章程制度建立情況（內容）

從圖1、圖2來看，理事來源、條件，理事會職權，理事的權利和義務，理事會決策規則，資產管理，信息披露等章程內容，各公共圖書館都有涉及，但是服務對象及工作人員、監事、黨組織相關、紀檢相關、基礎業務建設、圖書館和社會公眾等內容在章程中明確的圖書館較少。只有安徽省圖書館、四川省圖書館、佛山市圖書館章程內容相對較為全面，這3家公共圖書館理事會成立時間都是2018年之后，其中安徽省圖書館（以下簡稱我館）理事會于2019年5月27日成立。

2.1.3 理事產生方式和來源情況

根據調研的17個公共圖書館的信息，對本單位理事與社會理事的來源和產生方式進行統計分析，形成表1，圖3為可視化結果。

表1 社會理事與本單位理事產生方式對比

圖3 本單位理事和社會理事構成占比

從上圖可知，本單位理事產生方式中，選舉占比23.5%，而推選占比達58.8%；社會理事產生方式以公開招募和推薦為主要形式。本單位理事一般來源是：館領導班子成員、工會主席、工作人員。因社會理事來源涉及到文化界、律師、讀者代表等多方專業人士，且各館理事來源較為分散，所以本文不做圖表分析。外部理事是公共圖書館法人治理的重要主體［4］。從本單位理事與社會理事的比例來看，只有湖北省圖書館本單位理事比例高于社會理事，安徽省圖書館、黑龍江省圖書館、云南省圖書館是1:1的關系，其余的13家圖書館全部都是社會理事人數多于本單位理事。

2.2 公共圖書館理事會組建過程的局限性

根據以上資料，結合調研內容，發現部分公共圖書館理事會組建過程有以下幾點局限性：（1）理事會組建過程的完備性值得商榷。如何發揮職工代表大會的作用，組建過程的合規性、合法性等方面難以明確。（2）章程及配套制度不全面。公共圖書館依據事業單位章程范本擬定章程，但職工（代表）大會、黨組織相關、紀檢相關、基礎業務建設、圖書館和公眾（社會）等與時代發展相適應的內容沒有涵蓋在內。同時，理事會履職評價及責任追究制度、監事工作制度、圖書館績效評價制度、年度報告制度、信息公開制度等配套制度，調研的17個圖書館都沒有全面建立。（3）理事會組建過程風險控制不到位。組建過程存在社會理事與本單位理事人員的比例控制失衡（理事比例過于傾向于內部或外部）、社會理事的來源不穩定、決策的影響力不足、理事會或理事的決策失誤等風險因素，難以權衡考慮社會工作的需要與利益相關方的利益訴求。

3 質量管理視角下安徽省圖書館理事會的組建過程

3.1 以項目管理的方式落實理事會組建方案

運用ISO質量管理過程方法，采用項目化管理的方式，公開招募組建工作項目組落實理事會組建方案。通過充分策劃，明確了項目牽頭領導、組成人員、時限、工作目標、主要任務、進度安排等。召開項目組會議，跟進項目進度，對理事會組建工作進行檢查、溝通、反饋。組建前期階段，開展實地調研、文獻調研，整理分析搜集的資料，落實理事會組建依據內容與程序工作細節；實施階段，控制時間進度，關注組建程序的合規性、合法性；總結階段，分析項目成果，總結歸納理事會試運行問題，提出改進措施，形成項目管理的閉環。

3.2 以知識管理的思想建立有特色的章程與配套制度

按照ISO質量管理過程方法和持續改進的原則，建立有特色的章程與配套制度，形成組織的知識成果，這是我館理事會組建最具有信息價值的成果。依據獲取、創造、分類、存儲、分享、更新等知識管理流程，經過項目組逐字逐句討論，領導小組專題修改，征求職工意見，館黨委會和廳黨組會的審議修改，律師事務所合法性審核等程序，參考了《事業單位章程范本》《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》及行業規定，前后歷經14稿，形成具有我館特色的12章98條9600余字的章程。

強化成文信息控制，注重資料的完備。章程加入了圖書館ISO質量管理質量方針，業務建設、讀者服務等內容，并與我館業務文件、管理制度完成內容對接，做到知識信息的更新與完善；增加“服務對象及工作人員”“公眾參與和社會合作”章節，與《公共圖書館法》的要求相呼應；為落實黨建工作要求，加入黨委相關的章節內容，從理論與技術層面實現“雙向進入，交叉任職”的要求。為適應文化事業單位改革發展新需求，建立公共圖書館與公眾、社會的良好互動關系，章程突出了“提供文化空間服務，注重服務信息公開”。同時，在內部管理方面，建立了年報編輯、信息公開、征詢反饋制度；在外部監督評價方面，建立了理事會履職評價、監事工作、績效評價制度。

3.3 以多方參與的要求產生理事

依據ISO質量管理體系中關系管理的原則，保證理事產生過程的有效性、合理性和科學性。通過制定《第一屆理事會組成及產生辦法》《本單位理事產生方案》《理事會本單位理事選舉辦法》文件來規范理事的產生來源、比例結構、產生方式和程序。在公開招募與內部推選的每個環節堅持公開透明，向社會公示，接受社會監督。

具體來說，以公開招募的方式產生社會理事，審查社會理事背景，關注其投身于公共圖書館事業的公益精神和人文情懷以及在讀者群體和其所在領域的影響力，最終確定了4名社會理事，分別是新聞媒體資深總編、兒童文學作家、文化媒體企業青年人才、民主黨派代表人士；在公共圖書館聯盟和行業協會中推選產生了2名圖書館界代表理事。同時，嚴格界定選舉標準和程序，組織職工大會選舉產生了6名本單位理事，分別是圖書館領導班子成員、業務部門負責人。其中，通過設計合理的結構比例與控制程序，保證部分黨委委員成為理事會成員，以體現“雙向進入、交叉任職”的管理要求。

3.4 以流程管控的方法組織理事會成立會議

按照ISO質量管理過程方法的要求，將活動和資源作為重要因素進行管控。確定理事成立大會活動的關鍵環節與內容，關注的重點是：到場出席率、理事信息的差錯率、會議材料的有效性與準確性、會議流程的流暢性以及理事會第一次會議審議內容的全面性、會議應急情況的處理等內容。具體涵蓋如下內容：制定方案，明確會議的程序與內容細節；通過與理事溝通明確理事職務信息的精準性；與媒體溝通會議重點及亮點；不斷改進大會指南以及會議手冊內容；基于風險思維設置備選計劃，確保會議如期召開；遵循精簡效率原則，不斷改進會議議程；保證對整個會議過程做好信息記錄。

4 理事會組建過程的現實困境與持續改進策略

4.1 理事會組建過程的現實困境

4.1.1 理事會組建章程化難以落實

章程是理事會組建的核心內容，囿于公共圖書館的現實治理環境，理事會組建章程化難以有效實現。一方面，章程的根本性作用難以落地。章程的建設在理事會組建過程中是最重要的一步，一般是先有章程內容，再依據內容要求開展組建過程。我館的章程結合工作實際制定，內容翔實全面，而如何有效落實章程中規定的各項條款，強化社會合作，提升服務水平，對接實際工作，缺少切實可行的措施與途徑。另一方面，章程內容對于理事會職權的界定程度難以落實法人自主權。理事會是我國公共圖書館法人治理結構的核心，享有獨立決策權，以實現公共圖書館經營管理的自主性和靈活性［5］。圖書館在組織機構設置、人事自主、財務自主以及運行管理方面受到較強的行政管控，我館章程規定的理事會決策的范圍和路徑較少，目前以定期會議為主，集中于工作匯報的聽取和審議，關于人事管理、績效工資分配等方面的決策內容較少，理事難以深度參與決策，更難以落實法人自主權。

4.1.2 理事會組建過程風險控制不足

本篇討論的理事會組建風險主要包括理事人選變動的風險與理事會決策風險。理事組建過程中理事候選人的選擇因工作崗位的變動等原因而不斷調整，出現了理事剛當選就面臨人員調動而無法履職的情況，形成理事會組建過程的重大風險點。而理事會決策的風險來源于外部和內部，內部風險包括理事會成員的職業操守和勝任能力，對理事會權力監督不到位可能導致濫用權力的行為發生，對圖書館造成不良影響，對決策失誤的處理程序、方式不到位帶來管理和運營的隱患。外部風險包括對社會情況調研不充分，對服務對象需求把握不準而帶來的決策風險以及決策無法適時調整以應對信息社會的快速發展等風險。理事會決策時對內外風險的評估不準確及忽視風險而引起的失控狀態，給圖書館的治理帶來不利影響。

4.1.3 理事會對社會公眾的吸引力與對館員的影響力有限

公共圖書館建立以理事會為主要形式的法人治理結構，目的在于吸收社會公眾參與管理［6］，實現共同治理，以滿足公共文化服務需求，但從目前圖書館理事會組成結構來看，社會力量的參與情況和預先期望有差距。社會理事能否代表公眾做出適宜的決策，行使治理權，有待實踐檢驗；圖書館利用社會力量參與治理的形式單一，缺乏深度合作；圖書館運行公開化程度有限，社會公眾參與對圖書館的監督力度不夠。理事會的組建沒有在館員中做好宣傳，導致館員持冷淡、觀望態度，無法理解管理運行章程化的價值。理事會在落實館員的權益、人員聘用、崗位競聘、職稱評審等方面無法直接產生作用，因而無法激發館員對理事會的認識熱情和主動融入這種組織變革，館員的內在活力與積極性難以被激發。總之，理事會對社會公眾的的吸引力和對館員的影響力有待挖掘。

4.1.4 理事履職的績效評價與激勵機制缺乏具體的操作指引

現行的理事履職以參加理事會定期會議為主要方式。《安徽省圖書館理事會理事履職評價及責任追究制度》規定從履職操守、履職能力、履職表現、勤勉程度、廉潔從業等評價維度對任期內理事履行職責情況進行評價。但實際操作過程中，如何界定理事履責行為，把控評價尺度，明確評價維度的權重以及依據理事會的工作目標來落實履職具體內容，都缺少操作指引。我館社會理事以兼任為主，激勵方式、措施、手段在公共圖書館行業難以找到有效可行的借鑒，基本處于“感情留人”的激勵階段，很難長效激勵理事內在動力。

4.2 理事會組建過程的持續改進策略

4.2.1 推動理事會組建章程化，落實法人自主權

ISO質量管理體系的一個精髓在于“說，寫，做要一致”，制度一定要落地，可運用ISO質量管理的思想推動理事會組建章程化。一方面，結合圖書館工作實際，增強章程內容的可操作性，促使理事會組建過程的章程化。從實施細則、工作程序等方面落實理事會組建工作及各項行政工作、業務工作運行的章程化要求。同時，賦予理事會更多的績效權限，從圖書館與員工共同發展的角度出發，建立有利于提高外部競爭力和內在活力的內部績效分配機制，實行績效工資分配與收入性分配差異化管理的內部分配政策。另一方面，強化理事會職權，拓寬決策范圍，建立理事會決策支持體系。擴大理事會決策范圍和挖掘決策深度，依法依規落實人力資源管理權、財政資金支配權、收入分配權、服務外包權等權利，實現自主設置圖書館的內部機構和具體工作崗位，自主實施公開招聘和聘用合同管理，自行組織競聘上崗和考核獎懲，建立人員退出機制，夯實聘用制管理方法在圖書館人員管理中的核心地位。

4.2.2 規范理事會組建的事先預防與事后糾偏機制

基于ISO質量管理的風險思維，問題就是風險。風險應對措施包括風險規避、風險降低、風險接受［7］。立足于問題來規范理事會決策預防和糾偏機制。建立理事會組建事先預防機制，做好與報名理事的充分溝通工作，在理事人選初步確定后需征求所在單位同意。對于機關事業單位干部兼職的情況，應按干部人事管理權限來確定理事人選，以確保理事人選的相對穩定性。建立理事會決策風險防范機制，堅守公共圖書館的公益屬性，引入專家咨詢提升決策水平，依法依章程行使權力；貫徹ISO質量管理意識和質量文化，深入了解服務對象需求，基于圖書館的活動資料、業務記錄、管理控制措施、內部評審內容等事實進行決策；合理設置理事會的組織機構，即設立文獻資源建設委員會、績效考評委員會等專業委員會或咨詢委員會等。專業委員會負責對重要的事項進行前期審議［8］，為理事會決策提供意見，提高決策的適宜性、充分性、有效性。另外，完善事后糾偏機制，在出現決策失誤、服務質量事件的情況下，能迅速響應，正確、快速地處理；建立容錯機制，合理接受理事會決策的非原則性失誤。

4.2.3 調動各方力量主動參與和深度合作

ISO質量管理體系的管理原則之一是全員參與。公共圖書館的發展離不開社會各界的合作與協助，應深化對公共圖書館法人治理結構多角度、多層次的宣傳，吸引社會力量對圖書館發展的關注和參與。關注館員的需求與發展，通過建立有效的員工激勵機制以及員工利益息息相關的制度、政策，激發員工的內在活力，主動參與圖書館的建設與發展。完善信息公開的內容，通過召開經驗交流會、發布宣傳資料等方式強化宣傳理事會的建立情況與相關經驗，重點對社會理事的參與和共享共建情況進行宣傳。發揮理事會連接圖書館與社會的橋梁作用，建立公開透明的運行機制，將社會力量引入圖書館管理與建設的過程，通過提供優質的公益服務來吸引運作良好的社會資源參與理事會的共同治理，并促使構建相互信任與支持的協作關系。增加社會理事數量，強化社會理事在理事會中的影響力。拓展社會公眾參與的渠道，改進理事會會議形式，組織讀者服務例會，邀請理事參加并建言獻策。發揮安徽省圖書館行業學會、安徽省公共圖書館聯盟等平臺作用，聯合全省公共圖書館的力量調動社會廣泛參與。

4.2.4 完善理事履職評價體系與激勵機制

參照ISO質量管理的績效測評方式，從履職績效計劃、績效實施、績效評估、績效面談等環節著手，完善理事履職評價體系，提升理事的履職評價水平，以適應圖書館的發展方向。履職評價依據圖書館年度工作目標與重點任務來進行，在理事會履職會議、理事參與圖書館活動的過程中挖掘評價維度和關鍵點。舉辦單位在評價過程中應結合管理層和社會公眾的意見，落實評價工作，加強與理事的履職溝通與反饋。構建決策失誤追究制度，對理事的不作為、重大失誤進行追究處理。同時建立激勵機制，對理事的科學、創新決策進行激勵，結合科學化聘任理事制度的建立，發揮理事在圖書館共同治理過程中的應有之責。

5 結語

公共圖書館法人治理結構改革的目的在于構建一個能實現理事會、管理層、監督層相互制約平衡的運行機制，其中理事會是公共圖書館法人治理結構的核心。安徽省圖書館運用ISO質量管理思想來促進理事會的高效組建，既是一種新的嘗試，也是公共圖書館科學管理、可持續發展的必然要求，是良好治理目標實現的必然路徑。