美國所謂“國防部供應鏈安全問題”探析
——基于近年美國國防部及有關機構評估報告

高彬彬 李良琦 胡曉睿

內容提要：近年來，美國就國防部供應鏈安全問題開展了多次（項）評估，總體認為國防部供應鏈安全各個層級存在諸多脆弱環(huán)節(jié)與風險，形勢逐年嚴峻；特別強調中國的工業(yè)政策，對美國國防部供應鏈產生嚴重不利影響；深入分析對外依賴情況和競爭對手水平，并視對中國的依賴為重點風險?；诖?，美國以強化“國防部供應鏈安全”為由，采取一系列以針對中國為主的管理措施，包括加強立法，改革管理，突出供應鏈風險管控；加大投資，增強國內工業(yè)基礎能力，削弱關鍵供應鏈對中國的依賴；加強貿易管制和技術封鎖，降低中國在供應鏈上的地位作用等。

美國國防部認為，美軍武器裝備和軍用物資供應鏈是遍布全球的多層級供應鏈。其中，國內制造業(yè)和國防工業(yè)基礎是保障國家安全的核心。特朗普上任后，在“美國優(yōu)先”和“讓美國再次偉大”理念指導下，對國防部供應鏈安全問題的關注度顯著上升。近兩年，廣泛組織社會各界，投入大量人力物力，加強針對制造業(yè)和國防工業(yè)基礎的評估，謹慎審視國防部供應鏈安全狀況，不僅找出諸多脆弱環(huán)節(jié)與風險點，而且，重點針對中國密集研究出臺改造重塑國防部供應鏈的措施，力圖擺脫對中國的依賴、壓制對手崛起（主要代表事件如表1）。

一、美國國防部供應鏈安全管理基本情況

國防部供應鏈，實際上是一個軍用物資的供給過程，即以國防部為核心，通過對信息流、物質流、資金流的控制，軍用物資經由生產、包裝、采購、存儲、運輸、補給等環(huán)節(jié)抵達作戰(zhàn)部隊（最終用戶）的一個網絡式鏈條結構。具體包括“兩個過程”：一是以后勤保障、軍事物流等為核心的軍隊內部物資供應過程；二是依托全球制造業(yè)和美國國防工業(yè)基礎內各級供應商的軍用物資制造和采購過程（本文重點關注后者）。

（一）國防部對供應鏈安全問題總體要求

供應鏈的概念，最早源于工業(yè)界。1998年，美國國防部首次組建供應鏈集成辦公室，啟動供應鏈管理工作。根據2019年3月最新發(fā)布的供應鏈管理政策文件，美國國防部對武器裝備和軍用物資的管理按照高效敏捷的供應鏈運作模式執(zhí)行，以確保在平時和戰(zhàn)時均可及時滿足軍事需求，同時風險和成本可控。其中，確保供應鏈安全的政策主要包括：一是識別、監(jiān)控和評估國防部供應鏈內外部的安全和斷供風險，提高安全水平；二是應用生命周期管理控制，來防止國防部供應鏈中的假冒材料。

表1 2018年以來美國國防制造供應鏈安全問題管理主要事件

（二）國防部供應鏈安全評估工作機制

針對國防工業(yè)基礎開展的供應鏈評估，可以追溯到1996年美國國防部發(fā)布的手冊文件《國防工業(yè)能力評估》，其中明確了國防部對工業(yè)能力進行評估的相關部門職責和具體要求；1997年，國會將工業(yè)能力評估寫入《美國法典》，要求國防部每年向國會提交一份工業(yè)能力年度報告。自此，美國形成了一套例行國防工業(yè)能力評估機制。評估比對具體軍事能力或裝備項目需求，查找供應鏈的具體短板或缺項，提出解決措施。當前，國防部采辦與保障副部長和研究與工程副部長之下各有一個負責供應鏈評估的辦公室，分別是工業(yè)政策辦公室和制造工業(yè)基礎辦公室。這兩個辦公室的前身是2019年國防部機構改革前，負責采辦技術與后勤的副部長之下設立的制造工業(yè)基礎政策（MIBP）辦公室。由此可見，國防部機構改革后，供應鏈監(jiān)管的職能得到加強。

二、國防部供應鏈安全評估態(tài)勢與主要結論

近兩年，美國針對國防部供應鏈和國內制造業(yè)的評估成果主要包括：2018年10月5日，國防部按照特朗普總統(tǒng)行政令要求，組織16個相關部門300多名專家，歷時一年多完成的《評估和加強美國制造業(yè)與國防工業(yè)基礎及供應鏈穩(wěn)固性》報告；2019年6月7日，國防部發(fā)布《2018財年工業(yè)能力年度評估報告》；2020年2月5日，國防工業(yè)協(xié)會發(fā)布《國防工業(yè)健康評估報告》，以及針對電子元器件、礦物質等供應鏈開展的專項評估報告。依據上述評估報告，對美國國防部供應鏈安全評估態(tài)勢與主要結論作如下梳理。

（一）總體認為供應鏈各個層級存在諸多脆弱環(huán)節(jié)與風險，形勢逐年嚴峻

圖1 美國防制造供應鏈的五大宏觀影響因素和十大風險

2018年的供應鏈評估報告認為，國防預算不穩(wěn)定、制造能力和產能下降、采辦流程不合理、競爭對手工業(yè)政策的不利影響、專業(yè)技術人才流失等五大宏觀環(huán)境因素，導致國防部供應鏈存在十大風險（見圖1），其影響直至供應鏈的低層級供應商。其中，孤源風險，是指只有一家供應商擁有所需能力；單源風險，是指存在多家潛在供應商，但只有一家符合政府資質要求；供應商脆弱風險，是指供應商經濟上陷入困境。此外，美國國防工業(yè)協(xié)會制定了一套國防工業(yè)健康狀況評價指標體系，定期開展定量評價。2020年，該協(xié)會發(fā)布評估報告指出，在供應鏈管理方面，國防工業(yè)整體狀況不斷滑坡。依據該協(xié)會制定的評價指標體系，2019年美國國防工業(yè)供應鏈總計得分為68分，比2017年下降了15分，庫存管理、財務績效、合同履行等3個方面表現欠佳。其中，國防工業(yè)平均庫存周轉率下降37分，財務績效下降31分，合同失效下降4分。由此表明，由于不斷增長的國防需求推動庫存擴張，合同授予的管理和監(jiān)督存在問題，導致解約率較高。

（二）特別強調中國的工業(yè)政策，對美國國防部供應鏈產生嚴重不利影響

2018年的供應鏈評估報告認為，美國競爭對手國主要是中國，中國的工業(yè)政策是造成美國供應鏈風險的五大宏觀因素之一。報告中大篇幅對中國工業(yè)政策加以分析指出，中國等對手通過對美投資、開源情報、間諜與黑客、強迫技術轉讓等方式，獲取美國知識產權和關鍵技術；以財政補貼、放寬環(huán)境與安全標準、傾銷、大規(guī)模研發(fā)支出等手段獲取對美競爭優(yōu)勢。2019年，美國參議院發(fā)布《中國制造2025與美國產業(yè)未來》報告，分析中國工業(yè)政策對美國造成的影響。認為，中國高端制造業(yè)發(fā)展政策具有很高的目標和很強的戰(zhàn)略性，對美國企業(yè)發(fā)展甚至國家安全造成嚴重威脅。報告圍繞中國制造2025列出了10個重點領域進行逐項評估。例如，報告指出至少有10家美國航空制造企業(yè)與中國建立合資企業(yè)，承諾共享知識與技術，這將為美國帶來具有中國國家背景的競爭者；在新一代信息技術領域，中國大力發(fā)展人工智能和5G等前瞻性技術，致力于提高半導體生產和信息技術能力，中國的科技企業(yè)獲得大量的政府支持。而美國科技企業(yè)雖然仍維持著產業(yè)領導者的地位，但部分企業(yè)正在面臨困境。例如，美國造船業(yè)現在生產的船占世界商用船總量的比例已不足1%，造成這種現象的部分原因在于，面對擁有政府補貼的國外企業(yè)的競爭，美國沒有及時采取措施。

（三）深入分析對外依賴情況和競爭對手水平，并視對中國的依賴為重點風險

近兩年的多次供應鏈評估報告認為，航天、飛機、核生化、核彈頭、造船、地面系統(tǒng)、彈藥與導彈、士兵系統(tǒng)、雷達與電子戰(zhàn)等武器裝備領域，以及機床、電子元器件、原材料、軟件、人力資源等共性基礎領域，對外依賴嚴重特別是許多領域對中國依賴十分嚴重，被視為重點風險。

小型無人機。由于美國本土國防工業(yè)基礎的能力不足，中國企業(yè)占據價格在幾百美元到幾千美元之間的小型無人機市場70%的份額。目前，中國大疆公司無人機在美暢銷，美軍也采購了部分機型。國防部采辦官員認為，無人機可將數據傳輸到中國的服務器，造成信息泄露等問題，影響國防安全。

微電子領域。美國印刷電路板市場，從2000年的100億美元下降到2015年的30億美元，下降幅度70%，目前僅占全球產量的5%。與此同時，全球將近一半的產量來自中國。國防部認為，中國在印刷電路板市場上快速增長是個非常危險的信號，印刷電路板制造業(yè)向海外遷移，軍用系統(tǒng)元件來源難追蹤，帶來設計信息被泄露和產品質量不合格的風險。此外，戰(zhàn)略性抗輻射微電子產品屬國防專用需求，無商業(yè)應用價值，面臨被淘汰的風險。

化學品。2016年，美國國防工業(yè)能力報告中對導彈高能材料的工業(yè)基礎進行了評估，提出一些材料是單一或單一來源的供應商，其中許多是外國的。得克隆 +25（Dechlorane Plus 25）主要用于武器絕緣材料，美國國內沒有生產商，唯一的供貨商是一家比利時公司，而生產得克隆所需的一種材料要從中國進口，而中國可能也將不再生產。

機床。美國高度重視敵我相對優(yōu)勢的比較分析。經過評估，美國認為其機床行業(yè)關鍵能力的喪失，削弱了美國保持制造業(yè)優(yōu)勢的能力。機床和工業(yè)控制對國家安全具有重要影響，但是至少從20世紀80年代以來，美國機床行業(yè)一直在萎縮，特別是自2000年以來，美國的機床行業(yè)地位顯著下降。而2005年左右，中國在全球機床消費中所占的比例還不到15%。到2011年，中國機床消費占全球的40%。隨著對機床需求的增加，中國利用其低成本的資本和勞動力在國內建立了機床工廠，并要求外國公司建立合資企業(yè)以進入中國市場。2015年，中國的全球機床產量飆升至247億美元，占全球產量的28%，而美國僅占46億美元，排在中國、日本、德國、意大利和韓國之后。

礦物及原材料。2019年，美國商務部在向總統(tǒng)提交的《確保關鍵礦物安全可靠供應的聯(lián)邦戰(zhàn)略》報告中提出，美國嚴重依賴關鍵的礦產進口。該報告列舉了35種對美國經濟和國家安全至關重要的礦產品，包括鈾、鈦和稀土元素。這35種礦物中的29種依賴進口，占美國國內需求的50%以上。嚴重依賴中國的包括：鈧100%，稀土78%，鉍74%，銻60%。根據美國國會研究，每架F-35戰(zhàn)斗機中約含417.3千克稀土材料。中國在生產用于軍用飛機、激光和精確制導導彈的稀土磁體方面占據主導地位。稀土供應鏈對國防至關重要，許多關鍵武器系統(tǒng)，如精密制導彈藥、雷達、聲納、夜視系統(tǒng)等都需要稀土元素。盡管美國對其中一些礦產擁有少量戰(zhàn)略儲備，可為軍事供應鏈提供短期供應，但美國在數種關鍵礦產上依賴中國。此外，鈷是電子設備鋰離子電池的關鍵材料，盡管全球大多數鈷來自于剛果，但其開采加工幾乎完全由中國公司控制，中國天齊鋰業(yè)公司控制全球超過一半的鋰材料供應量。

生化防御和武器。2019年6月，美國發(fā)布的國防工業(yè)能力評估報告指出，用于生化、放射性防御的呼吸機、口罩和疫苗等物資生產能力嚴重不足，無法為軍方作戰(zhàn)人員提供充足保護。例如，報告提到一種ASZM-TEDA1浸漬碳材料，這是一種專門用于國防領域的材料，在72種生化和核過濾系統(tǒng)中使用，而生產該材料的合格供應商只有一家。因此，無法保證最佳的質量和價格，目前的采購安排也無法跟上需求的步伐。

三、以供應鏈安全為由遏制競爭對手的舉措

以供應鏈安全為由遏制競爭對手，是美國維護其全球霸權地位的一貫做法。到了特朗普政府更為突出，特別是以遏制“中國威脅”為名，多面出擊、四面開花。

（一）加強立法，改革管理，突出供應鏈風險管控

特朗普政府提高了國防部、國土安全部、商務部等部門在供應鏈管控過程中的地位和作用，2019財年出臺的《國防授權法案》《外國投資風險評估現代化法案》《聯(lián)邦采購供應鏈安全法》等法案中，均提及供應鏈風險控制和審查的具體要求，且不乏針對中國的規(guī)定。2019年6月，國防部采辦與保障副部長下設的工業(yè)政策辦公室完成《2018財年工業(yè)能力年度評估報告》，該報告明確指出其關注重點已從反恐轉向應對大國競爭。同年，美國國防部機構改革，研究與工程副部長下設立制造技術工業(yè)基礎辦公室，負責監(jiān)管國防工業(yè)基礎安全、監(jiān)控供應鏈風險，進一步強化了供應鏈監(jiān)管力度。此外，美國智庫也多次發(fā)布研究報告，警示宣揚國防部供應鏈市場失靈，呼吁美國政府介入。如科技領域美國排名第一的智庫信息技術與工業(yè)創(chuàng)新基金會，于2020年4月發(fā)布《應對中國崛起的產業(yè)戰(zhàn)略建議》報告，提出一系列專門針對中國的建議：設立國家工業(yè)情報部門，確保對中國經濟競爭和戰(zhàn)略的關注成為情報界的優(yōu)先任務；設立一個對先進產業(yè)貿易進行優(yōu)先解讀和分析的部門，以監(jiān)測和分析美國國內生產能力及其供應鏈；建立一個工業(yè)投資銀行，推動美國擴大先進制造生產規(guī)模，促進關鍵行業(yè)生產從中國轉移到美國。

（二）加大投資，增強國內工業(yè)基礎能力，降低關鍵供應鏈對中國的依賴

2019年3月，美國白宮發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，宣布加強稀土元素、彈藥前體材料、惰性材料、含能材料，以及用于化學品生產的先進制造技術的工業(yè)基礎能力。2019年5月，澳大利亞萊納斯（Lynas）公司與美國本土私營企業(yè)藍線公司建立合作伙伴關系，在得克薩斯州共同建立一家稀土分離工廠。2019年12月，美國陸軍報道，軍方計劃投資稀土加工能力（11月已就建造重稀土生產設施征求建議）。小型無人機方面，2019年8月，美國海軍媒體報道，國防部將重點為研制生產小型無人機的小企業(yè)提供招商引資服務，以削弱中國在該領域的地位作用。

（三）加強貿易管制和技術封鎖，遏制競爭對手

美國建立了一套以《出口管制條例》為規(guī)范，以清單管理為手段的出口管制體系，強化技術封鎖，運用技術出口限制作為打擊他國供應鏈的工具。2018年8月，特朗普簽署生效的《出口管制改革法案》（ECRA），堪稱史上最嚴的出口管制規(guī)則，目的在于甄別和管制涉及供應鏈安全和高技術范疇的出口行為。美國商務部出臺了一份針對人工智能、量子計算、增材制造等14類關鍵技術和相關產品的出口管制框架，并向公眾征求意見，極力限制供應鏈關鍵環(huán)節(jié)的技術外流。2020年3月，媒體報道中國無人機現身美軍某核彈基地，基地內駐軍主動購買了中國小型無人機用于訓練。之后，美國國防部立刻作出回應，宣布禁止該基地美軍再次使用中國無人機。

總之，隨著大國博弈日益激烈，先進技術產業(yè)競爭態(tài)勢加劇，美國為了打擊競爭對手（主要是中國），頻頻在供應鏈問題上大做文章，不僅通過加強管控以保護本國供應鏈安全，而且采取貿易管制和技術封鎖等手段，阻斷他國供應鏈，遏制他國發(fā)展，以此鞏固強化其世界霸權地位。