新時代加強邊境地區(qū)軍警民聯(lián)防問題探析

馬慶雷

內(nèi)容提要：軍警民聯(lián)防，是人民戰(zhàn)爭思想在邊防領(lǐng)域的具體實踐，是加強邊境管控的有效形式。近年來，隨著軍地改革深入推進，軍警民聯(lián)防在組織指揮、力量構(gòu)成、機制運行、協(xié)同保障等諸多方面發(fā)生了新的變化。必須適應這些變化，建立健全權(quán)威高效的聯(lián)防指揮體系、實用管用的聯(lián)防力量體系、規(guī)范順暢的聯(lián)防工作機制、同守共建的聯(lián)防支撐體系，不斷強化軍警民聯(lián)防整體合力。

軍警民聯(lián)防，是人民戰(zhàn)爭思想在邊防領(lǐng)域的具體實踐，是加強邊境管控的有效形式，在捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)、應對強敵挑釁、維護邊境秩序等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著軍地改革深入推進，軍警民聯(lián)防在組織指揮、力量構(gòu)成、機制運行、協(xié)同保障等諸多方面發(fā)生了新的變化。必須適應這些變化，積極探索完善相關(guān)措施，努力提高新時代軍警民聯(lián)防整體合力，為建設(shè)強大穩(wěn)固現(xiàn)代邊海防目標提供支撐。

一、建設(shè)權(quán)威高效的聯(lián)防指揮體系

聯(lián)防指揮不同于一般的作戰(zhàn)指揮，防控力量的多樣性，決定了聯(lián)防指揮關(guān)系多變而復雜，有垂直、有并行，有直接、有間接。軍隊改革后，邊防部隊領(lǐng)導管理體系相應發(fā)生改變，這利于戰(zhàn)建分離、專司主營，但就聯(lián)防指揮來看，存在諸多制約因素：戰(zhàn)區(qū)指揮體系與沿邊省（市、區(qū)）邊防領(lǐng)導管理體系銜接不夠順暢；邊防部隊地域跨度較大，指揮機關(guān)與駐地黨政機構(gòu)相距較遠，往往1名領(lǐng)導同時在多個地區(qū)邊防委員會兼職；聯(lián)防指揮手段和平臺建設(shè)壁壘較多，邊防一旦有事特別是多個方向有事時，很難直接參與聯(lián)防指揮，極大地影響和制約了聯(lián)防指揮效能。為此，應著眼平時常態(tài)管控、急時聯(lián)合處突，按照權(quán)威高效、軍地一體、順暢靈敏的原則，建立完善聯(lián)合指揮體系。

完善聯(lián)防指揮鏈路。探索在戰(zhàn)區(qū)成立邊海防委員會，平時領(lǐng)導管理本區(qū)域邊海防工作，遇有重大突發(fā)情況，統(tǒng)一指揮軍地各種力量處置應對。發(fā)揮省軍區(qū)系統(tǒng)聯(lián)系軍兵種、協(xié)調(diào)軍地獨特優(yōu)勢，依托省軍區(qū)建立區(qū)域軍地聯(lián)合指揮中樞，對上可接受戰(zhàn)區(qū)聯(lián)指指揮，對下能直達邊防連隊、派出所；橫向能聯(lián)通戰(zhàn)區(qū)陸軍、武警部隊和地方公安、應急等職能部門，實現(xiàn)作戰(zhàn)、邊防、動員、維穩(wěn)和救援一體化聯(lián)合指揮。

理順聯(lián)防指揮關(guān)系。區(qū)分不同任務(wù)、不同行動，明確指揮關(guān)系。平時狀態(tài)，由各級邊防委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)，相關(guān)涉邊力量按照現(xiàn)行指揮關(guān)系，開展日常聯(lián)防行動。應急狀態(tài)，在省、地、縣等區(qū)域，依托駐地軍事機關(guān)，建立黨政軍警民聯(lián)合指揮機構(gòu)，合力處置突發(fā)情況。周邊危機事態(tài)和邊防重大突發(fā)情況，納入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，由戰(zhàn)區(qū)統(tǒng)一組織指揮，在危機點不多的情況下，由戰(zhàn)區(qū)派出前指靠前指揮，或者授權(quán)相應軍事機關(guān)指揮，這樣有利于戰(zhàn)區(qū)突出主要方向作戰(zhàn)，也有利于統(tǒng)一軍地力量，有效應對重大突發(fā)情況。

建強聯(lián)防指揮手段。以軍隊現(xiàn)有指揮信息系統(tǒng)為主，落地引接其他網(wǎng)絡(luò)信息為輔，建立完善聯(lián)防指揮手段。將戰(zhàn)區(qū)指揮信息系統(tǒng)向下延伸拓展，按編配備制式野戰(zhàn)通指裝備，逐步完善邊防指揮主干網(wǎng)絡(luò)體系，打通邊防指揮信息鏈路。加強軍警民聯(lián)防平臺建設(shè)，建立常態(tài)、保密的使用管理機制，實現(xiàn)網(wǎng)上辦公、信息共享、態(tài)勢發(fā)布、聯(lián)合研判，融合軍地情報信息與數(shù)據(jù)資源。加大民兵信息網(wǎng)、邊防監(jiān)控系統(tǒng)、無人機偵察等建設(shè)力度，不斷拓展邊防信息網(wǎng)絡(luò)，確保實時掌握轄區(qū)和邊防動態(tài)。

二、建設(shè)實用管用的聯(lián)防力量體系

深化國防和軍隊改革前，解放軍邊防部隊、公安邊防部隊和邊防民兵是邊境地區(qū)軍警民聯(lián)防的3支骨干力量。近年來，隨著公安邊防部隊撤銷轉(zhuǎn)隸，邊海防一線執(zhí)勤力量有所削弱。這就需要對聯(lián)防力量進行相應調(diào)整，進一步整合各方資源，形成解放軍邊防部隊、邊境地區(qū)公安部門、駐邊境地區(qū)移民管理部門和武警力量、邊防民兵“五位一體、互為補充”的聯(lián)防力量體系。

構(gòu)建多元協(xié)作的信息搜集力量體系。著眼實現(xiàn)“知變在先、預警在前”的目標，重點構(gòu)建3種信息搜集網(wǎng)絡(luò)。建強邊情信息網(wǎng)，整合駐地部隊信息搜集資源，采取靈活多樣的信息搜集手段，及時掌握了解邊境一線邊情社情信息。建強民兵信息網(wǎng)，整合邊民信息員、民兵信息站、“草原110”信息資源，充分發(fā)揮邊防民兵和邊民熟悉民情社情、便于就地就近遂行任務(wù)的有利條件，廣泛開展信息搜集，及時掌握邊情社情動態(tài)。建強協(xié)作信息網(wǎng)，整合地方公安、安全等部門情報資源，定期會商研判，及時掌握國際、國內(nèi)及戰(zhàn)略性、動態(tài)性情報信息。

構(gòu)建區(qū)域聯(lián)合的管控力量體系。著眼滿足“責任包防、區(qū)域協(xié)作、整體聯(lián)動”的邊境管控需求，重點優(yōu)化4種管控力量。優(yōu)化一線管控力量，探索以解放軍邊防部隊、駐邊境地區(qū)武警力量和邊防派出所為主體，邊防民兵為補充，海關(guān)、外事等部門廣泛參與的一線管控模式；優(yōu)化口岸管控力量，探索由出入境邊防檢查部門牽頭，邊防檢查站和海關(guān)等口岸管理部門聯(lián)合執(zhí)法，邊防連隊、民兵應急分隊兩翼布控、外圍配合的口岸管控模式；優(yōu)化縱深排查力量，探索由公安部門牽頭，駐邊境地區(qū)武警力量、邊境旗市人武部、解放軍邊防部隊二線力量和邊民群眾廣泛參與的縱深排查模式；優(yōu)化聯(lián)合抓捕力量，探索一線抓捕由解放軍邊防部隊牽頭，縱深抓捕由公安部門牽頭，駐邊境地區(qū)武警力量、海關(guān)和邊防民兵協(xié)同配合的聯(lián)合抓捕行動模式。

構(gòu)建反應快捷的機動支援力量體系。著眼解決邊境一線“點多線長、兵力不足”的現(xiàn)實問題，抽組用好兩種機動支援力量。用好武警部隊機動力量，把武警部隊機動力量建設(shè)納入聯(lián)防力量建設(shè)范疇，在部隊自建的基礎(chǔ)上，由各級邊防委員會根據(jù)可能擔負的支邊任務(wù)，配備相應的裝備器材，隨時做好支援一線行動的準備。用好邊防民兵力量，適當放寬邊防民兵年齡限制，沿邊地區(qū)按照村建班、鄉(xiāng)建排、縣建連的模式，編實建強邊防民兵隊伍，并配備交通、通信、防暴器材和偵察無人機等，加強聯(lián)訓聯(lián)勤，平時參加鄉(xiāng)村治理和維穩(wěn)處突，急時擔負支邊護邊任務(wù)。

三、建設(shè)規(guī)范順暢的聯(lián)防工作機制

我國現(xiàn)行的邊防領(lǐng)導管理體制，經(jīng)過幾十年的實踐檢驗，總體符合國情軍情。但這種體制所帶來的多重領(lǐng)導關(guān)系，使邊防系統(tǒng)在運行過程中時常發(fā)生政出多門、互相掣肘、推諉扯皮等問題，加之開展工作依據(jù)的多是部門性、地方性規(guī)章，缺乏法律依據(jù)和權(quán)威，造成聯(lián)防工作內(nèi)耗較大、效率較低，亟待進一步建立完善相關(guān)工作協(xié)調(diào)機制。

建立責權(quán)清晰的職責清單。著眼邊防管控實際需要，認真研究梳理黨政軍警民合力強邊固防職責分工，充分利用地方黨政機構(gòu)和軍隊系統(tǒng)運行機制調(diào)整完善之機，細化明確邊防委員會各成員單位職責任務(wù)，以科學的任務(wù)分工聚集起聯(lián)防合力。著眼實現(xiàn)依法治邊戰(zhàn)略，逐步建立完善邊防法律法規(guī)，進一步規(guī)范健全軍警民聯(lián)防主要任務(wù)、指揮程序、力量編成、應急機制等，切實提升聯(lián)防質(zhì)量效益。

制定銜接配套的行動方案。按照自上而下、銜接配套的原則，逐級逐系統(tǒng)制定完善軍警民聯(lián)防方案。各級邊防委員會牽頭，研究制定本地區(qū)軍警民聯(lián)防總體方案，聯(lián)防各成員單位根據(jù)總體方案，制定本系統(tǒng)專項方案，細化明確各種情況下軍警民聯(lián)防組織指揮、力量使用、行動預案、協(xié)同保障等事項。每年定期組織一次方案修訂，由本級邊防委員會全委會議研究審議通過后，依案組織相關(guān)演練訓練。每年年底前，自下而上組織一次評估檢查，檢驗訓練效果、完善方案計劃、提升聯(lián)防能力。

堅持規(guī)范常態(tài)的聯(lián)防活動。建立區(qū)域聯(lián)防協(xié)作機制，以邊境縣（旗）為單位，劃分聯(lián)防協(xié)作區(qū)域。系統(tǒng)垂直管理的涉邊任務(wù)單位，權(quán)力盡量下放，簡化審批程序，賦予基層更多的自主權(quán)和臨機處置權(quán)，把統(tǒng)的職能更多地放在盟市、旗縣邊防委員會，進一步提升邊防工作的靈敏度和時效性。廣泛開展聯(lián)合巡邊、聯(lián)合封邊、聯(lián)合清邊等聯(lián)防實踐活動，嚴格落實工作例會、聯(lián)署辦公、情報會商、聯(lián)席會議等制度，切實推動聯(lián)防工作往深里走、往實處落。

四、建設(shè)同守共建的聯(lián)防支撐體系

走軍地合作建邊之路，是加快邊防建設(shè)的客觀需要。新時代軍警民聯(lián)防保障需求日趨多元、涉及領(lǐng)域日益擴展，必須不斷完善合作建邊機制，豐富合作建邊形式，拓展合作建邊范圍，做好軍民同守共建邊防這篇大文章。

強化邊防基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)建共用。堅持把集中組織與分工負責、行政主導與市場調(diào)節(jié)、資金投入與技術(shù)支持統(tǒng)一起來，創(chuàng)新軍工自建、政府幫建、企業(yè)援建、邊民參建“四位一體”聯(lián)建模式，努力形成社會力量全力支持、全面配合、全程參與邊防建設(shè)的生動局面。堅持把邊境地區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入軍地合作項目，統(tǒng)籌建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)標準，實現(xiàn)資源共享共用，確保一項建設(shè)多重受益。劃設(shè)邊境管理區(qū)、邊境前沿地帶，出臺邊境管理區(qū)、邊境前沿地帶邊防基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)建統(tǒng)用政策規(guī)定，規(guī)范建設(shè)用地、經(jīng)費保障、管理使用等，提升邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。

強化法規(guī)和人才隊伍建設(shè)。認真研究梳理原有的邊防政策法規(guī)，該修訂的抓緊修訂，該廢止的及時廢止，確保聯(lián)防工作有法可依、有據(jù)可循。深入實施人才強邊戰(zhàn)略，大力加強邊防指揮管理、專業(yè)技術(shù)和綜合保障人才隊伍建設(shè)，健全邊防人才選拔、使用、激勵機制，著力打造一支政治堅定、素質(zhì)過硬、結(jié)構(gòu)合理、信息化素養(yǎng)和專業(yè)化程度較高的人才隊伍。建立常態(tài)化培訓機制，依托地方黨校（行政學院）等培訓機構(gòu)，每年至少組織1次邊防領(lǐng)導干部和業(yè)務(wù)人員集中培訓。建立邊防技術(shù)人才聯(lián)合培養(yǎng)協(xié)作機制，定期組織邊防網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信保障、軟件應用、裝備管理等骨干人員，輪流赴地方高校、科研單位、重點企業(yè)進行專業(yè)知識學習培訓，切實為聯(lián)防工作提供人才支撐。

強化邊民群眾支邊護邊意識。充分運用沿邊地區(qū)國防動員資源，將邊防教育納入國民教育、國防教育和全民法制教育計劃，加大宣傳教育力度，深入挖掘廣大民眾支持參與邊防潛力。研究制定鼓勵邊民抵邊生產(chǎn)居住的優(yōu)惠政策措施，加大保障和改善邊境地區(qū)民生力度，創(chuàng)造條件讓邊民“留得下、穩(wěn)得住”。以沿邊地區(qū)土地權(quán)屬關(guān)系為基礎(chǔ)，采取政策引導、前沿部署、移民實邊等方式，在邊境沿線地區(qū)組建規(guī)模適當、精干忠誠的護邊員隊伍，在邊防重點部位、交通樞紐建設(shè)民兵哨所，配備必要的通信、防暴、交通工具，每個民兵哨所與就近護邊員組成1個聯(lián)防小組，共同擔負邊防情報偵察、聯(lián)防聯(lián)治、支邊護邊任務(wù)，真正筑起守護邊防的銅墻鐵壁。