改進軍事設施建設項目審計核查工作研究

張序言 劉家興 王啟航

內容提要：軍事設施建設項目審計核查，是軍隊審計機構對軍隊單位委托社會中介機構審核的工程竣工結算審計報告進行的審核檢查，對于促進軍事設施建設項目依法推進、有序運行具有重要作用。但在具體實踐中也存在一些矛盾問題，需認真研究，加以改進。一要創新組織設計；二要建立協作機制；三要完善配套措施；四要優化資源配置；五要應用信息技術。

軍事設施建設項目審計核查，是軍隊審計機構對軍隊單位委托社會中介機構審核的工程竣工結算審計報告進行的審核檢查。針對軍隊審計監督體制調整改革后，軍隊審計機構不再從事出包工程結算審核等中介服務的實際，軍隊單位依托社會中介機構對軍事設施項目工程竣工審計報告進行審核，已成為軍事設施建設項目實踐過程中的一項經常性工作。近年來，軍隊審計機構按照《軍隊審計條例》有關規定，依法對軍事設施建設項目進行審計核查（以下簡稱審計核查），有力促進了軍事設施建設項目依法推進、有序運行。但也存在一些矛盾問題，需認真研究對策措施，切實加以改進提高。

一、軍事設施建設項目審計核查存在的矛盾問題

（一）對照“審計全覆蓋”的要求還有差距

軍隊審計機構按照規定的監督對象范圍，根據軍隊單位報備情況，選取軍事設施建設項目進行審計核查。一方面，現有組織方式難以實現審計數量上的全覆蓋。受審計力量限制，目前軍隊審計機構尚無法對監督范圍內所有軍事設施建設項目進行審計核查，只能根據監督范圍內單位報備的結算審核情況，進行核查項目抽選。另一方面，項目抽選難以實現質量上的精準覆蓋。在抽選過程中除完成上級賦予的審計核查的任務指標外，審計人員往往只根據項目類型進行主觀上的判斷，進而確定備選項目，以湊足任務指標，導致無法準確抽選出具有代表性、時效性、問題導向性的建設項目進行審計核查。

（二）審計核查的范圍和事項不夠全面

審計核查的范圍和事項直接影響核查工作開展的廣度和深度，能否進行完整全面的核查，對軍隊審計有效履行職能任務、客觀揭露存在的問題、正確評價軍事設施建設經濟效益和保障效能，具有決定性作用。從近年審計核查實踐看，一方面，審計核查的范圍廣度不足。審計核查僅限于工程結算后，無法對軍事設施建設項目立項決策、規劃設計、承包發包、工程變更、進度款支付等工程管理的關鍵環節進行有效核查，使得審計核查的時效性、證據的適當性大打折扣，制約了核查效果。另一方面，審計核查的事項深度不夠。目前，審計核查僅限于對工程造價進行審核。但隨著“花錢買服務”這一保障模式的逐步推進，社會中介機構審價行為失范、審核結果不實、軍隊建設單位管控不嚴、監管約束缺位的風險大大增加，使得審計職能難以有效發揮。

（三）審計核查的結果運用“最后一公里”尚未打通

近年來，軍隊審計機構依法對軍事設施建設項目進行審計核查，在發現問題、審減造價方面，取得了豐碩成果，但在核查結果運用和損失追回方面，也面臨一些新情況新問題。一方面，核查結果運用難。社會中介機構為保持自身利益和信譽，對軍隊審計機構復核結果往往不予認同，甚至推翻；施工單位也經常以施工合同事先未約定等理由，否定審計核查審減金額；建設單位為了推卸責任，往往表面支持實則想置身事外，甚至與施工單位相互配合應對審計。另一方面，問題資金追繳難。建設單位與施工單位、社會中介審計機構都是平等的合同主體，如果通過法律手段追繳問題資金，容易導致違背合同法的法理精神。特別是當軍隊審計機構要求建設單位追回問題資金時，若建設單位與施工單位未協商一致，經由司法審判，建設單位敗訴的可能性較大，存在問題資金無法追回的風險。

（四）審計核查的專業人員、技術手段還不充足

軍事設施建設項目審計核查人員，應當具備相應的專業知識和業務能力，并取得崗位任職資格，能夠熟練運用計算機數據處理分析技術和核查軟件，在信息化條件下高效開展審計核查。但在現有人力資源和技術條件下，一方面，軍內從事工程造價的專業人員缺乏。軍隊審計機構在開展審計核查時，為組成核查組，除審計組長和1～2名主審為軍隊審計人員外，相關專業人員還需要通過外聘的方式補充進來。但由于臨時聘用人員在工資待遇方面缺乏政策法規吸引，導致愿意從事相關工作的專業人員少；有的即使已經進組開展工作，但由于對外聘專業人員的激勵措施不夠，也一定程度上影響了外聘人員工作積極性。另一方面，技術手段應用不足。面對監督范圍內軍隊單位的海量軍事設施建設項目數據，有的軍隊審計機構還不能熟練運用計算機數據篩查、模型分析等科技手段精準選取建設項目，不少軍隊審計人員對相關業務軟件操作不熟練，影響了審計核查的工作效率。

二、改進軍事設施建設項目審計核查的對策措施

（一）創新組織設計

一要合理選用組織方式。軍隊審計機構根據年度審計工作安排，從軍事設施建設項目備案庫中選擇擬核查的項目，可根據各單位實際單獨組織，也可結合審計或者進行專項審計調查時捆綁安排，探索試行“N+1”審計組織模式，并在相關審計實施方案、審計通知書中予以明確。二要運用“三步走”的方法進行項目抽選。第一步，根據重點建設方向和投資規模圈定核查項目范圍；第二步，對圈定范圍內的項目，綜合分析已報備的結算審計報告，運用價值工程和造價控制原理進行數據分析，劃定樣本規模，找出并選取造價管控漏洞較大的項目樣本；第三步，對已選取的項目進行隨機抽樣，以保證項目選取的科學性公平性。三要拓展核查范圍和事項。明確核查范圍為軍事設施建設的全過程和全壽命周期，由只對社會中介機構審計報告和價格審計結果的核查，拓展為涵蓋規劃計劃、項目審批、勘察設計、發包承包、施工管理、竣工結（決）算的項目建設全過程審計核查；增加對軍事設施建設項目的全部要素核查，包括工程造價、財務、績效、管理、法紀等。

（二）建立協作機制

一要與地方建設管理部門建立社會中介機構考評協作機制。通過建立該機制，使審計核查結果能夠進入國家對社會中介機構的考評運用實踐，便于國家相關部門對社會中介機構在參與軍隊工程造價審核時的違規行為進行處理處罰。二要與地方司法部門和銀行機構建立資金追討協作機制。主要目的是針對拒不接受審計核查結果的企業，可聯合地方相關部門追繳其非法所得；對拒不退回非法所得的企業，采取相應的懲處措施。三要與地方公安等部門建立個人誠信報備機制。對于在軍隊工程建設中，存在違法違規取得工程建設項目、劣質工程、安全事故和虛報工程結算等行為的公司或個人，由軍隊審計機構對其進行備案登記，每年通報地方相關管理部門和軍隊單位，限制其參與地方和軍隊的其他經濟活動。

（三）完善配套措施

一要完善軍事設施建設項目合同配套條款?；陔p方平等自愿的原則，在建設單位與施工單位適用的合同范本中明確“乙方有義務接受軍隊審計機構進行的審計核查，并按照審計核查結果進行問題整改和違規資金清退”；在建設單位與社會中介機構適用的合同范本中明確“乙方有義務接受軍隊審計機構進行的審計核查，責任和結果認定應遵循軍隊審計機構的審計核查結果”。二要健全審計核查評價制度。制定與國家標準相匹配并符合軍事設施建設項目特點的考評辦法，對社會中介機構的價格審計結果進行考評，促進審計核查規范有序、公平公正。三要制定審計核查工作指南。自開展審計核查以來，各級審計機構尚未形成統一的流程規范和規章制度，且軍事設施建設領域涉及資金數額較大，各方對核查結果爭議較多，導致審計人員客觀存在一定的自由裁量權。軍隊層面可在充分實踐的基礎上制定《軍事設施建設項目審計核查指南》，下發各級軍隊審計機構參照執行，統一規范標準、細化操作規程，提高審計核查的科學性有效性。

（四）優化資源配置

一要發揮統管統派的制度優勢。在軍內合理調配審計人員，可探索抽調設施防護、規劃設計、經濟效益評價等方面的人員和設備，組成審計核查組，進行專業審計核查。二要加強軍地結合。選取資質好、信譽度高的中介機構和經驗豐富、素質較強的專業人員，通過政治審查后，進行臨時聘用，參與審計核查。三要建強專業隊伍。將專業資格、工作經驗、專業勝任能力作為考核選拔內容，遴選考核相關專業人才；鼓勵現有人員參加地方一級、二級造價工程師培訓和考試；積極利用軍隊院校資源，組織相關人員進行培訓，強化專業素質。

（五）應用信息技術

一要建立數據庫。分別建立軍事設施建設項目備案庫和審計核查結果數據庫，將其納入全軍審計信息系統建設，引進數據分析和抽樣程序，對同類型建設項目的審計核查結果特點進行分析，總結經驗，探尋規律，找準審計核查的突破口。二要統一數據軟件。根據建筑市場實際，規范軍隊單位和軍隊審計機構使用的工程量計算和工程造價計算及相關審核軟件，對所用軟件種類、版本進行統一，以便于軟件數據有效銜接。三要推廣大數據分析。通過建立審計核查數據模型，運用相關配套軟件對接地方工商和造價管理機構數據，系統分析軍事設施建設項目在建材價格、關聯交易、發包分包等方面的數據，準確鎖定問題疑點，助力審計核查工作。