競合：超越傳統安全化理論的新分析框架

【摘要】鑒于系統理論研究夸大了體系對單元的沖擊，忽略后者對體系的影響，而單元層次理論建構一直面臨內容無所不包、過于具體化、復雜化、主觀隨意性大等多重困難。首先，通過從外交政策分析轉向安全問題研究，讓國家回歸為理性行為體及解決單元是否具有穩定偏好的問題。其次，通過系統與單元的安全互動——安全化過程中的雙層競合，解決哥本哈根學派安全化理論中體系作用缺失問題。最后，通過再定義安全，找出單元內部競合過程中穩定的變量，避免對外政策分析學者失敗的“窠臼”，并由此推導出安全的強度與烈度、領導人注意力、資源及資金分配、政治共識及社會認同這五個可觀察、可檢驗與可重復的變量，彌補國際關系研究中有關“行動過程”的缺口，實現對哥本哈根學派安全化理論的超越。

【關鍵詞】安全化? 雙層競合? 哥本哈根學派? 跨層次理論整合? 競合主義

【中圖分類號】D80? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.11.008

自從肯尼思·沃爾茲（Kenneth Neal Waltz）1979年出版《國際政治理論》一書，確立系統理論的主導地位以來，大多數國際關系理論學者仍沉湎于從最廣泛的角度來研究國家行為，在國際體系的總體范疇內分析各國間的“整體”或“系統”關系，將各國置于國際政治、國際戰略和經濟體系之內，努力探索國際體系和國際環境通過何種方式影響一國在世界上的地位。但是，系統理論研究夸大了體系對“單元”或“行為者”的沖擊，忽略后者對體系的影響。如果過分強調各國受國際體系左右，留下的印象會是，眾多國際體系中的“單元”或“行為者”之間沒有區別，均是千人一面、功能同一、重復彼此行為的同類單元。有關國家的假定抽象掉了單元屬性的多樣性，忽略了影響國際關系的關鍵方面——國內政治，將復雜的國際關系現實過于簡化。[1]40多年來，被沃爾茲故意忽略掉的單元屬性及互動，被諸多學者一再撿起（譬如外交政策分析、新古典現實主義等），但總體而言均未取得實質性突破。本文從雙層競合的視角，通過完善哥本哈根學派安全化理論，以解決國際關系研究中行動過程缺口和外交政策分析的不足。由此，建立超越哥本哈根學派安全化理論新的分析框架，是理論突破的關鍵。

在分析哥本哈根學派安全化理論固有缺陷之前，需對前述問題進行一個簡單的回顧及梳理。鑒于系統分析理論的缺陷，跨層次理論整合便浮出水面。為此，羅西瑙（James N. Rosenau）的聯系政治、多伊奇（Karl Wolfgone Deutsch）和哈斯（Ernst B. Hass）對歐洲一體化的研究、基歐漢（Robert. O. Keohane）與約瑟夫·奈（JosephS. Nye， Jr.）強調的相互依賴與跨國關系、官僚政治模式以及卡贊斯坦（Peter J. Katzenstein）和克拉斯納（Stephen D. Krasner）所使用的國家力量概念等研究，都是試圖將國內政治與國際政治聯系起來的學術努力。

另外，還有一種思路是通過單元層次的回落——外交政策分析，來實現跨層次理論的整合。但由于外交政策變化隨意性太大，研究面臨多因素、多層次、多學科、具體化、復雜化、主觀隨意性大等多重困難，加上內容無所不包、方法無所不及，導致研究的難度越來越大，最后難免成為失敗的研究。

跨層次理論的整合，最成功的應該說還是羅伯特·普特南（Robert D.Putnam）的雙層博弈理論（Two-Level Games）。但該理論僅是分析國際談判成熟的理論，限制了理論應用的有效范圍。加上雙層博弈理論對國際體系的制約作用及其重要性都存有明顯的忽略，使之無法成為國際關系理論;同時，普特南重視國內、國際雙層博弈，卻忽視了國內、國際雙層合作。由此，本文把雙層博弈理論發展成雙層競合理論（Two-level Co-opetition）。[2]如此一來，單元如何與體系層面競合呢？單元間及其與系統何時會產生頻繁的互動？這是本文要解決的核心問題。

安全化：單元、體系間的安全互動

很明顯，當面臨安全威脅時，單元間及其與系統的互動最明顯、最直接。很遺憾之前的相關研究均未從安全角度來思考，因而進展不足。海倫·米爾納（Helen Milner）主張從“體系制約國家行動”向“雙層博弈”轉移，從國內和國際結合的角度建構理論。她用國內行為體的政策偏好、權力共享制度，以及信息分布三個因素來說明、解釋國家并非單一行為體，而是多頭政治及其對國際合作的影響。[3]米爾納從國內因素來分析國際合作難免又落入了外交政策分析的“窠臼”。如前所說，政策分析面臨多重困難，正是理論建構之大忌。更重要的是，理論的建構最根本是要分清普遍性與特殊性、必然性與偶然性的區別。若試圖通過一個宏大的理論解釋一些特殊性或偶然性，即使付出百倍努力也不會有巨大收獲。簡約（parsimony）、抽象（abstraction）、雅致（elegance）和宏觀（macrography）應是所有大理論成功建構的前提及標準。

與傳統主流國際關系理論不同，針對對外政策分析（Foreign Policy Analysis， FPA），學者試圖對國際關系理論主流范式在三個方面提出根本性挑戰。第一，FPA挑戰單一行為體的概念，打開國家這個“黑匣子”（black box）。第二，FPA挑戰國家是理性行為體的假設，提出有限理性的普遍意義，將許多研究指向所謂非理性的外交決策上。第三，FPA挑戰 “國家利益”概念，將國家不同行為體的利益、目標和關系，及國內多重利益博弈和決策者觀念在對外政策制定過程中的作用，作為研究重點。[4]

傳統主流國際關系理論均有一個默認假設——國家為單一理性行為體（unitary rational actor）或“一般行為體”（actor-in-general），且是國際關系中最重要的行為體。與一般行為體理論（Actor-general Theory）的視角不同，對外政策分析學者認為，國際關系變化的根源在于，制定外交政策的個人或組織的決策者（human decision makers acting singly or in groups）并不能用抽象的國家概念來代表。研究外交政策要對具體行為體（actor-specific），如決策者和決策組織，包括體系、單元狀況等進行具體分析。[5]那種試圖將國際關系大理論（grand theory）的研究方法應用到具體行為體的研究是非常困難的。因為具體行為體的特點是具體性（concrete）、關聯性（contextual）和復雜性（complex），而簡約性（parsimony）并不是好的具體行為體理論（actor-specific theory）所必需的。[6]

何況，決策者在作出對外政策決策時的心理過程、價值判斷過程屬于外交政策決策過程的“黑匣子”內的“黑匣子”。在現實中，沒有確定的、客觀上可把握的國家利益。國家或政治制度不會自己主動表達自身需要，國家利益存在于決策者和我們每一個人的認知中。[7]所以，判定追求何種外交目標和選擇何種外交手段是一個主觀性巨大、隨意性很大的過程，無法通過大理論來實現具體問題，或對特殊性和偶然性現象進行合理或準確的解釋。因此，若要建構跨層次理論，仍需在簡約性、抽象性，且必須讓國家回歸理性行為體等方面做足功夫。

問題在于，國家到底在什么時候能回歸理性呢？彼得·埃文斯（Peter B. Evans）發現，當涉及國家安全的時候，國際體系的邏輯和政府自主權會表現得十分突出，而在那些事關國內經濟和對外貿易的問題上，選民的壓力所起的作用則更加明顯。[8]鑒于生存是國家或政權的最基本需求，安全通常是外交政策中的首要及優先目標。只要涉及安全問題，國家的戰略決策及決策者必然回歸理性?！斑@種理性的屬性，可以說是貫穿于自《孫子兵法》以來的各種戰略學說的理念之中?！盵9]從雙層博弈理論來看，在外交談判中，談判方不是內部完全一致的單一理性行為體。所謂國家利益，實際上是國家領導人對國內各種集團的利益訴求的折中。但當讓外交決策者在生存或死亡、勝利或失敗、獲得或失去的兩分法中選擇時，國家利益的概念也展現了分析決策和指導行動的意義。即，在明確的國家核心利益或根本目標的情況下，國家才會回歸理性行為體。因此，在國家最優先的安全事務上，仍存在理性行為體的理論分析基礎。這樣，就找到研究單元的穩定偏好，為之后的理論推陳出新奠定了必要基礎。

進而，對國家或單元來說，系統或環境的壓力或提供的空間、機會是確定的、客觀的，這就是通常所說的“客觀安全”;對國家或單元來說，對系統或環境的壓力或提供的空間、機會認識又是主觀、自我判斷的，這是通常所說的“主觀安全”。客觀與主觀的相互作用、系統（環境）與單元（國家）的雙層競合，主體間的互動與建構，才最終實現“安全化”過程。簡言之，正是“安全化”過程實現了系統與單元層級的互動與交流。

安全化過程可以分為兩個階段。

第一階段，系統及其結構對單元的約束或鼓勵作用，使單元（國家）的選擇限定在一定數量的可行途徑與方法之內。筆者提出“能量場”的概念，來解釋系統對單元的作用及影響?！澳芰繄觥庇挚煞譃椤罢芰繄觥焙汀柏撃芰繄觥薄Ｕ芰繄鍪窍到y及其結構給單元（國家）提供成長的動力、發展的活力及安全保障的場景，特定的系統結構也給單元提供適當的機會，或可行的選擇;負能量場系統及其結構消耗單元（國家）的成長動力、活力及安全保障的場景，系統的結構使該體系單元的選擇受到限制。正能量場時，系統與單元是合作關系;負能量場時，系統與單元則是競爭關系。

第二階段，單元對系統及其結構，與自身內部威脅的認知、反應及反饋。單元（國家）對系統、其他單元或自身威脅的反應、反饋又進而影響或塑造系統、其他單元的行為。這又分為“正反饋”與“負反饋”。對系統刺激的正反饋就是肯定、繼續和強化現有秩序，并實現一種良性互動與循環，成為系統的促進和合作者;負反饋則是要否定、修正和變革現有秩序，抗拒消除干擾的行為，是惡性互動與循環，是系統秩序的變革者與競爭者。

從競合視角看，安全化第一階段表現為國際層次對權力、制度及文化的競合結果所形成的一種體系結構對單元的約束或鼓勵作用;第二階段表現為單元（國家）對自己在國際體系中位置及環境的認知，及對單元內部威脅的認知與反應?？傊?，系統與單元（國家）間的安全互動實際也是一個雙層競合過程。因此，從安全互動視角，單元對體系的影響就能迎刃而解。單元如何應對安全威脅，涉及到對安全威脅的認知及建構。簡單地說，是一個安全化過程。這方面走在最前列、最具影響、最有解釋力的是哥本哈根學派安全化理論。

哥本哈根學派安全化理論的得與失

體系層面的壓力或威脅很容易被單元所感知，進而被單元所界定。但隨著安全研究從傳統安全向非傳統安全研究的轉型，經濟、社會和人的安全成為安全及其研究的重心。這意味著安全越來越多地從“客觀安全”轉向“主觀安全”，是一種被主觀認知建構的安全。這方面，取得突破性成就的是哥本哈根學派（Copenhagen School）的安全化理論。該派理論解決了經濟、社會等問題如何成功演化為國家安全問題，從而實現安全研究從傳統專注于的軍事安全、政治安全向非傳統安全的擴展，拓寬了安全研究的新視野。

與其他安全化理論不同，哥本哈根學派安全化理論具有一套成功的理論分析框架。其中，安全化（securitization）/去安全化（de-securitization）是哥本哈根學派的核心概念，針對后冷戰時代安全研究及議程的擴大，由此形成了一整套以該學派的概念體系和分析方法為代表、系統完整、獨具一格的新國際安全理論。

哥本哈根學派認為，“安全”是一種超越一切現有政治規則和政治結構的途徑，實際上是一種特殊政治或超政治的問題。“安全化”（securitization）因此可以被視為一種更激進的“政治化”版本。從理論上講，所有的公共問題（public issue）都可能被置于非政治化（non-politicized，國家并未涉及它，也未以任何其他方式引發公共爭論和公眾決策）——政治化（politicized，這些問題是國家政策的一部分，需要政府的決心和資源配置，或還需一種不同以往的公共治理體制）——安全化（securitized，這些問題作為“存在性威脅”被提出，需采取緊急措施，及能夠證明這些措施固然超出政治程序正常限度但仍不失為正當的范圍）的過程。[10]（見圖1）所以，安全化是“指涉對象”（客體，referent object）不斷被“主體”或施動者（securitizing actor or agent）建構成生存性威脅（existential threats）的過程，同時又是一個主體通過安全化動議（securitizing move），不斷說服“聽眾”（audience）接受并形成共識的過程。

余瀟楓認為，安全實際是一個公共問題，形成過程首先是社會化（認同普遍化）過程，其次才是政治化過程。政治化與社會化是公共問題向安全問題轉變的不同路向的升級，最終它們將整合在一起并“超越一切政治規則和政治結構”的時候，與“武力”不相關涉的安全問題在“安全化”過程中就被升級為“國家安全”。[11]（見圖2）

傳統安全研究是在與主要的安全政策主體相同的框架中展開的——討論威脅是否客觀存在，試圖衡量其嚴重性并設計最佳對策。而哥本哈根學派的安全化理論建立了次一級的體系來觀察安全研究中的主要行為主體的行為。它研究安全事件是如何被行為主體間制造出來的。

安全行為是安全化主體（securitizing actor or agent，又譯“施動者”）與“聽眾”之間——更確切地說是在這個單元的內部——進行談判的結果（見圖3）。安全化主體因此可能獲得超越原本約束施動者行為規則的權力。通常，安全化主體把威脅說成無法用常規方式應對，[12]并因此有權使用非常手段來保衛指涉對象免于生存性威脅。如果安全化主體可以擅自宣布或試圖以“安全”名義，通過非常規手段實現其目標，但仍然無法獲得政治共識和超越原本約束施動者行為規則，被迫從安全化退回到政治化進程，即意味著是失敗的安全化。

“哥本哈根學派”明確提出安全不僅僅意味著武力使用，而是一種特殊類型的“主體間性”（intersubjective）政治或過程。成功的安全化不但由安全化主體決定，而且由安全“言語-行為”的聽眾所決定，即這些聽眾是否認同并接受對一種共有價值造成“生存性威脅”。因此，安全既不是主體——一種意識到存在的威脅，又不是客體——一種真正存在的威脅，最終安全是社會的、主體間的建構。

總而言之，哥本哈根學派安全化理論擺脫以往軍事和國家實力的分析路徑，在安全概念重構進程中拓展了安全研究議程，適應了后冷戰及全球化時代安全概念內涵擴大的趨勢。同時，哥本哈根學派安全化理論也面臨諸多批評及缺陷。

哥本哈根學派“安全化”理論導致安全的泛化，及應對上的失焦。哥本哈根學派對安全化的描述是，只要“把一個公共問題貼上安全標簽以賦予其最高優先權，施動者就可以要求一種權力，以便通過非常措施應對威脅”[13]貼上安全的標簽，它就成為一個安全問題，這直接導致了安全的泛化。安全由此被當作一個“筐”，幾乎什么都可以往里面裝。這使得非傳統安全問題的淸單越拉越長，包羅萬象、無所不及。[14]安全范疇的泛化，將使這一范疇脫失必要的“硬殼”，放松人們對于可能發作的嚴峻事態的必要警惕。[15]

當然，即便貼上安全標簽也未必真管用。最典型的例證，是美國總統特朗普處理阿片類藥物濫用危機（opioid epidemic），以及美國南部邊境非法移民問題，而且這兩個事例都被寫入特朗普任期內第一份《國家安全戰略報告》，但特朗普在將它們納入安全化過程時卻面臨了兩種境遇。

應對阿片類藥物危機時，特朗普成功將之安全化，哥本哈根學派安全化理論是能夠對其進行解釋的。2017年10月26日，特朗普宣布，因阿片類藥物上癮和濫用危機嚴重，美國正式進入全國公共衛生緊急狀態，將阿片類藥物濫用安全化。該事件的阻力較小，收效顯著，美國聯邦政府在2018年成功獲得了60億美元新增撥款，以應對此危機。

但是，2019年2月15日，特朗普總統以邊境安全和南部邊界人道危機為由宣布國家緊急狀態，試圖繞過國會調集聯邦政府其他預算的數十億美元用于建立隔離墻，阻止中美洲的非法移民進入美國。對此，不僅民主黨強烈反對，美國16個州還為此起訴特朗普行政當局，美國加州聯邦法官則發布永久禁令，禁止特朗普政府用軍費修墻。更關鍵的是，特朗普不惜在此問題上與國會民主黨人對峙并引發聯邦政府長達35天（美國史上最長）的政府停擺。即便在特朗普總統抽調了五千多名現役軍人，并派送兩千多名國民警衛隊官兵去增援的情況下，他自2017年就職以來三年多時間里卻始終未拿到所需的建墻資金。這是安全化失敗的案例，也是哥本哈根學派安全化理論無法解釋的。這說明哥本哈根學派安全化理論有待進一步精細化，其解釋力也需要提升。

“剛性安全”不需要安全化過程。相比環境、網絡、信息等“隱性安全”，軍事沖突、恐怖主義、惡性傳染性疾病等類似的急劇性、殺傷性、規模性的生存性威脅與沖突，不需要說服聽眾，同樣也不需要安全化過程。當然，隱性安全也可以轉變成剛性安全。當隱性安全產生惡性、大規模、高烈度爆發時也就轉化成了剛性安全。哥本哈根學派安全化過程針對隱性、潛在安全問題未雨綢繆較為適用，但適用范圍似乎有限。

奧利·維夫（Ole Waever）的“去安全化”（de-securitization，又譯“非安全化”）概念存在語義含糊與自相矛盾。維夫認為，由于安全化往往要求賦予處理安全問題更大的特權，極易導致不民主的情況出現，因此并非“安全越多越好”。所以，安全應當被視為是消極的，是作為處理常規政治問題遭遇失敗時不得已的措施。[16]同時，過度安全化會使國內社會變得僵化，制造出一種強制性高壓的恐怖政治，最終會破壞經濟，擴大與具有不同意識形態的鄰國之間安全困境的強度。避免過度和非理性的安全化，是一個合法的、具有相當重要意義的社會、政治和經濟目標。正因如此，奧利·維夫又提出了一個“去安全化”的概念?！叭グ踩笔恰鞍踩钡南喾催^程，是將一個事件脫離關于安全的威脅——危險情態（threat-danger modality）而進入正常的政治邏輯，回到正常的公眾討論領域，從而使得妥協、解決和辯論在更大的范圍內成為可能。[17]但是維夫同時也認可，一旦某些事被定義為（國際）安全事務時，該問題就會超越其他任何事務，成為最重要的問題，并獲得絕對優先（priority）的地位。簡單而言，安全問題遠遠不同于社會問題與政治問題，而是壓倒一切政治問題與社會問題的議題。[18]

如此重要、如此嚴重的問題，是否能一“去”了之呢？當然，或許維夫所設想的是，不排除那種通過政治操作，將“偽安全”（Fake Security）問題變成國家安全事務的問題。既然是政治操作，解決“偽安全”也只能用政治的辦法。但有一點必須清楚，真正的安全，無論傳統還是非傳統安全——譬如2001年美國“9·11”恐怖襲擊、2003年中國的非典（SARS）疫情、2014年西非的埃博拉（Ebola virus）疫情及此次全球大流行的新冠肺炎疫情，都不得不面對緊迫性、優先性應對的現實，是“去”也去不掉的。因此，“去安全化”存在嚴重歧義，并對安全概念本身造成了嚴重曲解。

更為重要的是，理解安全問題同樣不能排除體系因素，否則又會走向另外一個極端。因此，需要結合“雙層競合”理論進一步思考體系與單元間的安全互動，才能解決哥本哈根學派安全化理論中體系因素缺失問題，才能更進一步理解單元與體系的安全互動。巧合的是，把這兩個理論結合起來，不僅實現了對哥本哈根學派安全化理論的超越，同時也進一步自然且成功地解決了跨層次理論整合難題。

安全化過程也是競合過程

哥本哈根學派安全化理論在作出巨大貢獻的同時，也存在種種缺陷。因此，需要對安全化理論或過程進行進一步的研究。筆者認為，安全化過程，就是國際、國內，系統與單元及單元內部雙重競合過程。正如前文指出，系統與單元安全互動過程中，在第一階段，單元（國家）與系統或單元間的安全互動是一個競合過程;在第二階段，是單元（國家）對系統或單元間互動的認知，及對單元內部威脅的認知及應對，進而提出相應安全政策及優先方向。因此，安全化的過程也是一個競合過程。

首先，安全是威脅強度及情勢的識別與判斷及競爭的過程。安全從程度上看，是從安全問題，到安全威脅，再到安全危機，最后成為國家安全或國際安全事務的過程（見圖4）。

1.安全問題（Security Issue）階段。安全問題包括剛性安全，也包括潛在的隱性安全;包括傳統安全，也包括非傳統安全;包括軍事、政治問題，也包括經濟、社會、環境等領域的問題。

2.安全威脅（Security Threat）階段。安全問題強調危險的兆頭或跡象。是對威脅的判斷，既可能包括客觀的威脅，也可能是主觀的認知。

3.安全危機（Security Crisis）階段。安全危機指已處于特別危險的境地，即將發生禍害的緊要性及決定性的關頭。一旦出現安全危機，國家或政府必然會有緊迫性動作，政府的決心、政策和資源配置會立即跟上，付諸行動。

4.國家安全（National Security）階段。國家安全階段則指由威脅或危機上升為國家政治議程中的最優先目標（top priority），并被迫采取特別手段、緊急程序應對的優先議程。同時會制定一個不同于日常公共治理的應急體制，調集整個社會力量和資源來共同應對。

5.國際安全（International Security）階段。國際安全階段則指由威脅或危機向國際間擴散，成為跨國家間的威脅、挑戰或沖突。

從安全問題到安全威脅階段，可能屬于社會化階段，也可能屬于政治化階段，而安全危機階段之后，一定是政治化階段，需要政府的決心、政策和資源配置。一旦進入國家安全和國際安全階段，就是“超政治化”階段，相關事務成為國家或政府的最優先目標，甚至會采用特殊手段獲得必要的社會資源，及動員全社會的力量。

哥本哈根學派認為安全化是通過“言語-行動”（speech-act）途徑來實施。在安全化過程中，話語發出者便是安全化行為施動者（agent），話語接收者則是聽眾，安全的定義依賴于其在話語中的成功建構。安全化則是聽眾通過話語媒介不斷接收施動者傳遞信息的實踐過程。“言語-行動”發生只能存在或出現于從安全問題到安全威脅階段，而安全危機階段之后，一定是政治行動，甚至是國家或國際行動階段。這再次印證了本文作出“哥本哈根學派安全化對隱性、潛在安全問題未雨綢繆較為適用，但適用范圍似乎有限”的判斷。

而真正的安全研究，則應更多地關注從安全危機到國家安全或國際安全階段。因此，安全事務首先是一個威脅強度競爭與識別的過程。對于2001年美國“9·11”恐怖襲擊、2003年中國非典疫情、2014年西非的埃博拉疫情等，無人否認它們屬于安全問題，原因在于其爆發強度、危險程度、應對緊迫度均接近、甚至超過了戰爭帶來的安全問題。也就是說，真正意義的安全要回歸其概念，它具有優先性、緊迫性、非常規性、價值性、生存性、現實性及整體性7大特點。[19]盡管特朗普政府費盡心機把邊境移民當作優先性問題對待并將之安全化，但美國南部邊界移民對美國至少不具有緊迫性、生存性的挑戰，因此特朗普政府無法獲得政治共識及其所奢望的非常規性手段，也就無法實現超政治化，而只是一次典型的、失敗了的安全化。

其次，安全化過程意味著對最高領導人的注意力與時間的競爭。安全表現出一種危急狀態。為了避免威脅擴散，就要求最高領導人改變日程及工作重心，甚至導致其取消出訪或中止外訪等重要外事活動，抑或宣布國家處于緊急狀態，全力以赴進行危機管理。最高領導人對安全問題危機管理的各個環節進行指揮、控制和協調，并作出最后決策。情報單位必須向最高領導人提供各種預警信息，政府各部門則提供種種危機預案，供領導人進行親自部署或對比選擇。通過危機管理，以控制局勢，緩和矛盾，降低威脅或安全危機升級的風險，特別是避免威脅或沖突的擴大、升級與蔓延。因此，可以從最高領導人的注意力與精力占用時間比例來判斷公共事件的安全化進程。

再次，安全化還意味著對資源及資金分配的競合。安全意味著資源的分配與投入。雖然安全是作為一種純公共產品而存在，但是任何國家或社會的財力資源及其他資源總是有限的。而且，由于國家安全的投入本身并不能構成利潤增值，反而是國民財富的凈扣除或凈流失。因此，如何更有效、更合理地配置和使用這些有限資源來解決國家面臨的安全問題，其重要性和必要性顯得尤為突出。這里除了競合，必少不了合作。

與美國總統特朗普無法得到所需要修建南部邊界墻的資金不同，2001年“9·11”事件后，美國國家資源、資金迅速向反恐傾斜，“反恐”迅速上升為美國國家安全戰略和對外政策的核心和首要目標。事件發生后，美國國會緊急撥款400億美元，以控制災難之后的局勢、打擊恐怖分子和加強本土安全。當年10月8日，美國總統小布什便以行政命令成立“國土安全辦公室”與“國土安全委員會”，以協調各個機構的反恐工作。2002年11月25日，布什在白宮簽署成立國土安全部的法案，成立由海岸警衛隊、移民和歸化局和海關總署等22個聯邦機構合并而成的美國國土安全部，年預算額為近400億美元，工作人員達17萬人之多，是自1947年美國組建國防部以來最大規模的政府改組。另外，檢審和改革國家情報機構，通過《情報改革與防止恐怖主義法》，設立統管全國15個情報機構的國家情報總監（Director of National Intelligence）和專門的國家反恐情報中心，試圖加強和整合比較混亂分散的情報力量。2002年10月1日，正式建立了北方司令部，專門負責美國本土安全，且直接位居美國五大戰區司令部之首。奧巴馬總統上臺后還調整國家安全委員會，將國土安全部部長、司法部部長、能源部部長和美駐聯合國代表吸收為該機構的正式成員。伴隨成員擴充，國家安全委員會的職能也進一步擴張，從傳統的外交、軍事等領域拓展到“跨部門”的“21世紀問題”，如網絡、能源、氣候變化等問題，使這一國家安全決策機構“更大、更強、更具靈活性”。[20]

不僅如此，更大的投入是在“9·11”事件后美國在全球范圍內掀起的反恐戰爭上。據美國國會研究處（Congressional Research Service）報告，在過去13年（2002～2014的13個財年）的反恐戰爭中總計支出相當于占美國2013年GDP總量的9.5%（約1.6萬億美元），意味著13年間每天花掉3.37億美元，每分鐘燒掉超過23萬美元的軍費。[21]不管美國總統奧巴馬多么不情愿，據美國國防部透露，美軍從2014年8月開始空襲伊拉克境內的伊斯蘭國（Islamic State，簡稱IS），至2015年6月已經耗資超過27億美元（$2.7 billion），相當于每天超過900萬美元。[22]

不過，盡管恐怖主義是眾所周知且不言而喻的安全問題，但仍有一些人對美國的反恐提出了有力的質疑。邁克·辛恩（Mike P. Sinn）認為，在自“9·11”恐怖襲擊之后十年里，大約3000位美國人因恐怖襲擊失去了生命，約等于平均每年損失300人，這顯然是一個悲劇性數字。然而，美國每年有70萬人死于心臟疾病，55萬人死于癌癥，16萬人死于中風，等等。美國聯邦政府每年投入約1500億美元用于反恐，但是政府應對最可能的死因——心臟病，卻只投入了20億美元，而對死因排名第三位的中風，政府只投入了3億美元用于這方面的研究。他同時指出，美國政府對每個癌癥患者的研究投入只有1萬美元，卻為每個反恐受害者花費超過5億美元的支出。作者因此得出結論，美國反恐的財政支出是防范任何其他死因的5萬倍！[23]美國《大西洋月刊》（The Atlantic）記者康納·費里得斯多夫（Conor Friedersdorf）同樣指出，“9·11”事件發生的同一年，美國有71372位患者死于糖尿病，29573人死于槍支案件，13290人死于酒后駕車事故。若從更長遠時間段來看，1999～2010年間（此間還包括美國史上最大的恐怖襲擊在內），恐怖襲擊仍只造成大約3000個美國人的死亡，而同時段內，美國大約有36萬人死于槍擊，約15萬人死于酒后駕車的交通事故。也就是說，在同一時間段內，槍支犯罪威脅美國人生命安全的程度超過恐怖主義的100倍，酒后駕車則超出恐怖主義威脅的50倍！[24]

另外，再據全球最大的恐怖襲擊跟蹤組織——馬里蘭大學恐怖主義及應對策略全國研究聯盟（START）的報告稱，若不包括“9·11”事件，美國在1970年和2010年之間死于恐怖襲擊的不到500人。其中，從1991年至2000年，美國平均每年有41.3起恐怖襲擊。而2001年之后，從2002到2010年美國受攻擊的數量下降到平均每年16起。2005～2009五年間，世界各地美國人被恐怖分子殺死的共有158人，平均每年有16人在美國之外的地方被恐怖分子殺害（見圖5）。[25]羅納德·貝里（Ronald Bailey）由此推算出美國人在海外被恐怖分子殺死的幾率大約是兩千萬分之一，但美國人在海外每年死于車禍的風險是一萬九千分之一，被雷擊的可能性是五百五十萬之一。也就是說，2010年的前五年，海外美國人死于被雷擊的可能性是死于恐怖襲擊的四倍！[26]

作者再以美國傳統基金會公布2001年9月以來的39起（其中23起恐怖頗有可能）被挫敗恐怖陰謀來計算，即便上述恐怖襲擊全部成功并以每起殺死100個美國人計算，那么10年來最多不過2300人，約等于每年230個美國人被恐怖襲擊殺害——是1970年至2010年之間恐怖襲擊死亡率的10倍，那么在美國國內死于恐怖襲擊的概率大約也不過是一百七十萬分之一。

由此可以得出，國家安全問題和公共問題是否擁有被安全化的資源分配或資金投入，及足夠高的政府重視程度，其效能和結果簡直是天壤之別！國家資源的稀缺性及有限性，決定了真正的安全目標不可能泛化，同時也決定了安全化過程也是資源、政策競爭過程。

最后，安全化是對政治共識、社會認同的競合過程。分析外交決策理論中官僚政策模式得出，政府的決策和行動必然是國家內部不同利益的部門、政黨（集團）或官僚間政治上競爭合作及談判妥協的結果，政策選擇并不是作為解決問題的方案而被選擇的，而是不同部門、不同層級的官員間及其所代表的不同利益群體的競合，是討價還價的結果。

應該說，哥本哈根學派安全化理論認為安全化是從非政治化到政治化、再安全化的過程，嚴格來說是體制內的共識競合過程。如前所述，安全也是一個“公共問題”從“非社會化”到“社會化（即認同普遍化）”的社會建構過程，嚴格來說是體制外或社會共識、認同競合與形成過程。

海倫·米爾納認為，有三類行為體存于國內政治之中。第一類行政機構（比如總統、總理或者獨裁者）和第二類立法機構，組成兩大主要政治集團，其中行政機構包括官僚機構或政府的不同部委;第三類是由社會利益集團構成的行為體。[27]由于這三類行為體存在不同偏好，因此在不同議題上的決策權存在著競爭與合作，而有別于完全的等級制，是由多頭政治之間的競合所主導。簡而言之，安全化是體制內外、政治與社會雙重競合過程。

當然，在國家安全問題上，國家容易表現為單一理性行為體。因為只有國內不同的行為體存在單一的“國家利益”情況下，才往往呈現相同偏好。但這樣的情況只在極端情況下最易出現，按沃爾弗（Arnold Wolfers）的比喻，這就像房子起火，或者國家被別國入侵，此時國民的偏好與認同容易趨于一致。[28]這就是“聚旗效應”（rally-round-the-flag syndrome）。當國家出現安全或危機時，領導人一揮舞國旗，群眾就自然團結在國家領導人周圍，領導人能在短時間內獲得人民的積極支持。

以最近新冠肺炎疫情危機為例，2020年3月18日，特朗普自稱“戰時總統”（Wartime President），卻贏得了美國民眾的廣泛贊揚與支持。甚至，連一直與特朗普唱反調的民主黨紐約州參議員、參議院少數黨領袖查爾斯·舒默（Charles Ellis "Chuck" Schumer）于3月20日與特朗普通電話時，還敦促特朗普立即啟動《國防生產法案》。在美國新冠肺炎疫情危機最嚴重的時期，特朗普卻以49%的支持率達到其任期內的第二次歷史最高點。[29]這就是“聚旗效應”的結果。

再以2001年美國“9·11”事件為例。在“9·11”事件之前，美國國內和國際輿論一致認為，小布什是美國歷史上少有的弱勢總統。因為2000年美國總統選舉結果公布時，小布什所得的普選票少于戈爾，選舉人票也僅比戈爾多出區區一票。但“9·11”事件使小布什從“弱勢總統”一躍而為“強勢總統”。小布什因領導美國反恐戰爭有方，支持率高達近90%，甚至超過了二戰時期的羅斯福;他還以39%的得票率，當選2001年的“美國人最欽佩的男性”，超過了美國人心目中的偶像肯尼迪。更為重要的是，美國國內政治在“9·11”事件以后出現了最大的變化——共和民主兩黨在反恐怖問題上表現出空前一致。2001年9月14日，眾議院以420比1，參議院以98比0的結果，通過“參議院第23號聯合決議案”（Senate Joint Resolution 23），授權總統可以“使用所有必要和適當的力量來打擊那些計劃、指使、庇護、參與襲擊事件的國家、組織或個人”。小布什在國會發表講話，博得兩黨議員熱烈的掌聲和支持?！都~約時報》甚至說，由小布什與共和民主兩黨在眾參兩院的四位領導人結成“五人幫”統治美國。這五人每周二和周五在白宮搞不見不散的早餐會，作出各種重大決策。這在美國歷史上前所未有。更具標志意義的是，2004年，小布什在伊拉克和阿富汗兩場戰爭期間輕松贏得了連任。也就是說，在國家安全事務上，盡管存在競爭，但合作比想象的要容易得多。

與此對應的是，安全化是一個政治共識、社會認同雙重競合的過程。正如前文所述，邁克·辛恩建議改變聯邦政府資金使用的優先方向，將更多資金用于心臟病等慢性病的防治上;康納·費里得斯多夫主張改變聯邦政府政策的優先方向，更多地保障自由，而不是安全;而羅納德·貝里則重點質疑恐怖主義的可怕程度與支出必要性。質疑歸質疑，事實歸事實，即便他們的數據、結論完全正確，美國聯邦政府卻為何巋然不動呢？反之，即便特朗普政府費盡九牛二虎之力，不惜將南部邊境移民問題貼上“人道主義與安全危機”標簽，宣布了緊急狀態，為何任職三年多也遲遲得不到其所需的57億美元修建邊界墻資金呢？所有這些主要原因都在于，社會問題在嚴重性、急劇性上，與安全問題不可同日而語，更為主要的是其在政策競合過程中，缺少政治共識和社會認同。特朗普把邊境移民問題安全化了，但又不得不回到美國政治進程中去解決，或受美國憲政制衡，不得不利用政治手段解決建墻資金（無論其最終是否獲得這筆資金），也就是從安全化進程，回到了政治化進程，這毫無疑問是個失敗了的安全化例證（見圖3）。

結論

跨層次理論整合最關鍵的是打開國家這個“黑匣子”，而一旦“黑匣子”被打開，單元層次理論建構便一直無法回避多因素、多層次、具體化、復雜化等多重困難。對外政策分析試圖挑戰國際關系理論中國家是單一、理性行為及國家利益的假定，構建一個宏大的理論來解釋一些特殊性和偶然性，正是這種困境的體現，從而是不可能成功的。

不過，當回歸安全問題，國家面臨生存或死亡、獲得或失去的選擇時，國家的戰略決策及決策者必然回歸理性，單元同時也會表現出穩定的偏好。因此，安全化過程可以實現跨層次理論整合的突破口，并避免外交政策分析研究失敗的“窠臼”。

進而注意到，哥本哈根安全化理論在提供一個分析框架的同時，也導致安全的泛化、體系因素缺失等諸多問題。筆者認為，解決安全泛化等問題，必須重新定義安全，讓安全回歸為壓倒一切政治、經濟、社會的議題，國家政策的最優先方向（top priority）。[30]這樣，當打開單元（國家）這個“黑匣子”時，盡管它不再是單一行為體、完全等級制，但仍可保持理性行為體（rational actor）的假設或屬性，并由此推導出單元內部競合過程中可觀察、可檢驗、可重復，及穩定的變量——安全的強度與烈度、領導人注意力、資源及資金分配、政治共識及社會認同，以觀察安全國家政策的最優先方向的過程，及安全化在整個單元內的互動及進程，并滿足簡約、抽象和嚴謹等理論建構的標準。本文正是通過系統與單元的安全互動——安全化過程中的雙層競合，實現跨層次的理論整合，并進而解決了哥本哈根安全化理論中體系作用缺失問題。正是通過從外交政策分析轉向安全問題研究，及采用競合原則，或稱作競合主義，最終實現了跨層次的理論整合，使得國際關系理論研究由靜態理論向行動進程研究的轉變，以及對哥本哈根安全化理論的成功超越。

（本文系浙江社科規劃后期資助項目的階段性研究成果，項目編號：20HQZZ20）

注釋

[1]James N. Rosenau and Mary Durfee， Thinking Theory Thoroughly： Coherent Approaches to an Incoherent World， Boulder， CO： Westview Press， 1999， p. 4.

[2]儲昭根：《跨層次理論整合：從雙層博弈到雙層競合》，《國際觀察》，2016年第5期，第76～93頁。

[3]Helen V. Milner， Interest， Institution， and Information： Domestic Politics and International Relations， Princeton： Princeton University Press， 1997.

[4][5][7][9]王鳴鳴：《外交政策分析：理論與方法》，北京：中國社會科學出版社，2008年，第8～9、8、3、14～17頁。

[6]Valerie M. Hudson， "Foreign Policy Analysis： Actor-Specific Theory and the Ground of International Relations"， Foreign Policy Analysis ， Vol.1， No. 1， 2005， p. 14.

[8]Peter B. Evans， "Building an Integrative Approach to International and Domestic Politics： Reflections and Projections"， in Peter B. Evans， Harold K. Jacobson， Robert D. Putnam， eds.， Double-Edged Diplomacy： International Bargaining and Domestic Politics， Berkeley： University of California Press， 1993 ， pp.397-430;[美]詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉夫：《爭論中的國際關系理論》，閻學通、陳寒溪等譯，北京：世界知識出版社，2003年，第645頁。

[10]Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Boulder： Lynne Rienner， 1998， pp. 23-24.

[11][12][13]余瀟楓等：《非傳統安全概論》，杭州：浙江人民出版社，2006年，第11～12頁，第26頁。

[14]王逸舟：《安全概念的泛化》，浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心編《非傳統安全研究》，2010年第1期，北京：知識產權出版社，2010年，第180頁。

[15]王逸舟：《論“非傳統安全”——基于國家與社會關系的一種分析思路》，《學習與探索》，2005年第3期，第9頁。另見，《非傳統安全研究》，2010年第1期，第22頁。

[16][英]巴瑞·布贊、[丹麥]奧利·維夫、迪·懷爾德：《新安全論》，朱寧譯，杭州：浙江人民出版社，2003年，第40頁。

[17][英]巴里·布贊，[丹麥]琳娜·漢森：《國際安全研究的演化》，余瀟楓譯，杭州：浙江大學出版社，2011年，第229頁。

[18]儲昭根：《冷戰后美國學者對安全應對的定義與評估》，《甘肅社會科學》，2015年第3期，第219頁。

[19][30]儲昭根：《安全的再定義及其邊界》，《國際論壇》，2015年第4期，第49～51頁。

[20]周永瑞：《美國國際危機管理機制》，文學國、范正青主編：《中國危機管理報告 2011》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第351頁。

[21]Amy Belasco， The Cost of Iraq， Afghanistan， and Other Global War on Terror Operations Since 9/11， Congressional Research Service， December 8， 2014， https：//www.fas.org/sgp/crs/natsec/RL33110.pdf [2015-06-22]，其中，有43%花在了9·11事件后立即在阿富汗啟動的“持久自由行動”（Operation Enduring Freedom，簡稱OEF），總計約6，860億美元。有超過一半（51%）用于始于2002年秋的“伊拉克自由行動”（Operation Iraqi Freedom，簡稱OIF），總計約8，150億美元。此外，有270億美元用在了“神鷹行動”（Operation Noble Eagle，簡稱ONE），該行動為軍事基地提供更強的安全保障，花費約占2%。最后，還有810億美元資金流向了并不直接與阿富汗和伊拉克戰爭相關的其他軍事用途。

[22]The Associated Press， June 11， 2015.

[23]Mike P. Sinn， "Anti-Terrorism Spending 50，000 Times More Than on Any Other Cause of Death"， Think by Numbers， October 4， 2011， http：//thinkbynumbers.org/government-spending/anti-terrorism-spending-disproportionate-to-threat/ [2015-06-22].

[24]Conor Friedersdorf， "The Irrationality of Giving Up This Much Liberty to Fight Terror"， The Atlantic， Jun 10， 2013， http：//www.theatlantic.com/politics/archive/2013/06/the-irrationality-of-giving-up-this-much-liberty-to-fight-terror/276695/ [2015-06-22].

[25]START， Background Report： 9/11， Ten Years Later， National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism （START）， College Park MD， 2011， http：//www.start.umd.edu/sites/default/files/files/announcements/BackgroundReport_10YearsSince9_11.pdf [2015-06-25].

[26]Ronald Bailey， "How Scared of Terrorism Should You Be？" Reason magazine， September 6， 2011， http：//reason.com/archives/2011/09/06/how-scared-of-terrorism-should[2015-06-25].

[27][美]海倫·米爾納：《利益、制度與信息：國內政治與國際關系》，曲博譯，上海人民出版社，2010年，第10頁。

[28]Arnold Wolfers， Discord and Collaboration： Essays on International Politics， Baltimore： Johns Hopkins University Press， 1962， pp. 13-16. 參見[美]海倫·米爾納：《利益、制度與信息：國內政治與國際關系》，第10頁。

[29]JEFFREY M. JONES， "Americans Divided on Trump's Handling of COVID-19 Situation"， Gallup， April 30， 2020， https：//news.gallup.com/poll/309593/americans-divided-trump-handling-covid-situation.aspx.

責 編/郭 丹